如何重構(gòu)政府公信力

政府公信力是指政府被社會信任、信賴、擁戴以及由此形成的政府對社會的正向影響力、作用力。政府公信力既包括政府機關(guān)的公信力，也包括每一個政府公務員公務行為的公信力。現(xiàn)時，我國地方政府普遍存在著公信力缺失的情形。

政府公信力的概念、來源和形成機制

政府公信力是指政府被社會信任、信賴、擁戴以及由此形成的政府對社會的正向影響力、作用力。政府權(quán)力、政府職能是由一個個公務員具體運用、履行的，民眾也是通過一個個公務員接觸和了解政府的，因此，政府權(quán)力的運用和政府職能的履行被大大地人格化，公務員其言其行都代表政府，是政府的化身。因此，政府公信力既包括政府機關(guān)的公信力，也包括每一個政府公務員公務行為的公信力。

政府公信力的來源主要有二。第一，來源于政府權(quán)力的應然屬性。政府權(quán)力是國家公權(quán)力的一種，公權(quán)力有什么應然屬性，政府權(quán)力就有什么應然屬性。首先，公權(quán)力是至上的權(quán)力，它“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離”；其次，公權(quán)力是公認的權(quán)力，社會大多數(shù)成員對于公權(quán)力表示認可；再次，公權(quán)力是法定的權(quán)力，公權(quán)力的運用受到實體法律和程序法律的嚴格規(guī)制，違法運用公權(quán)力會受到法律的制約，也會受到社會的強烈抵制。上述政府權(quán)力的應然屬性是政府公信力的基礎。人們普遍認為，政府權(quán)力應該是代表、追求、保護和分配公共利益的權(quán)力，因而也是應該被認可和被信任的權(quán)力。第二，來源于政府權(quán)力運用的實然效能。效能是指事物所具有的正面的、有利的作用。如果政府權(quán)力運用實然效能明顯，則政府就會獲得公信力；反之，如果政府權(quán)力運用總是與公共利益相背離，則政府就會喪失公信力。這就是說，政府權(quán)力的應然屬性并不必然帶來政府權(quán)力運用的實然效能。如果認為至上的、公認的、法定的權(quán)力在實際行政中一定會被合法、合理地運用，那就大錯特錯了。事實是，由于“公權(quán)私掌”的客觀現(xiàn)實，加之制約不力，掌權(quán)的人用公權(quán)力追求私利的現(xiàn)象不僅普遍，而且大有加速的趨勢，在這種情況下，政府喪失公信力也就不足為奇了。

政府公信力形成的機制是政府與社會之間的良性互動。在這種互動中，起主導作用的始終是政府?；拥闹饕绦虬ǎ旱谝?，政府根據(jù)公共問題制定解決這些問題的政策，在制定政策過程中奉行科學、民主、公開原則，廣泛征集和吸收民意而不獨斷；第二，政府負責組織實施公共政策，在政策實施過程中奉行以人為本原則，為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務；第三，政府設置各種渠道主動接受社會監(jiān)督，在接受社會監(jiān)督時奉行“聞過則喜”原則，以積極負責的態(tài)度處理每一條批評意見，對于不能采納的批評意見則說明理由。如果政府在決策、執(zhí)行和監(jiān)督的每一環(huán)節(jié)都與社會保持良好互動，政府公信力的獲得就是一件水到渠成的事情。當我們以歷史的眼光觀察政府公信力時會發(fā)現(xiàn)一個規(guī)律性現(xiàn)象，即政府公信力的獲得必然是一個長期的、點滴累積的的過程，而政府公信力的喪失則可能是短期的、加速的過程。

政府公信力的影響因素

政府是否追求公利。政府是公權(quán)力組織，在其運作費用以及公務員的生活費用已由社會完全負擔的情況下，政府所剩的惟一任務就是服務于社會。但是，如果政府機關(guān)及其公務員在享受社會供養(yǎng)的同時又利用自己的特殊地位為自己謀取特殊待遇和特殊權(quán)利，追求自己利益的最大化，則社會的公平、正義就不存在了，政府也就喪失了管理社會的資格和公信力。

政府是否守法。政府是法律的執(zhí)行者，這種身份使得政府必須首先守法，給社會樹立守法的榜樣，否則就會喪失公信力。例如，一些地方的行政機關(guān)以“治理市場軟環(huán)境”的名義給執(zhí)法人員下達罰沒款指標，由此導致執(zhí)法人員亂收費、亂罰款。如此不守法的行為不僅嚴重侵犯民眾的財產(chǎn)權(quán)，也損害了政府的公信力。

政府是否誠實。政府不能對社會說謊或者發(fā)布虛假信息，哪怕這種謊話、信息是出于“善意”。2005年11月13日，吉林市石化公司雙苯廠胺苯車間發(fā)生爆炸，成百噸苯流入松花江，造成松花江水污染。哈爾濱市政府于11月21日上午發(fā)布停水公告，將停水原因解釋為“對市區(qū)市政供水管網(wǎng)設施進行全面檢修”，掩蓋了停水的事實真相。這一虛假信息使哈爾濱全市陷入恐慌，出現(xiàn)瘋狂搶購、黑市交易、交通擁堵、人口外逃等。哈爾濱市政府不得不在當日下午又發(fā)布公告，告知市民停水真相。公告發(fā)布后，雖然全市的恐慌狀態(tài)有所緩解，但政府形象已受到嚴重損害。

政府是否守信。政府守信是指政府講信用，兌現(xiàn)自己的承諾，履行約定的事情，不出爾反爾。我國一些地方政府不守信的情形比較普遍，政府如此不守信，其公信力的喪失也是必然的。

政府公務員是否清廉。公務員清廉是指公務員清白廉潔不貪腐，公務員清廉則政府公信力高，公務員貪腐則政府就會喪失公信力。近些年來，一些地方的貪腐現(xiàn)象愈演愈烈，公務員因貪腐被懲處呈“多米諾”效應，這些貪腐現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)，對政府公信力造成了負面影響。

政府公務員是否有羞恥心。公務員若有羞恥感，知道什么樣的作為可恥，才可能做到“有恥且格”?，F(xiàn)時，一些公務員無恥之極，不僅表現(xiàn)在容止上的疾言厲色、高視闊步、神氣活現(xiàn)、毫不禮讓、滿不在乎、出言不遜，更表現(xiàn)在對民眾的疾苦冷漠不屑。公務員的無恥無格對政府公信力的打擊同樣是致命的。

地方政府公信力重構(gòu)的路徑與方向

當政府要求社會中的人要具備“紀律、道德、誠信”等美德的時候，政府是否反問過自己，這些美德自己具備嗎？如果政府不具備這些美德，政府不僅沒有資格要求民眾，而且必然喪失公信力。第一，每當政府宣稱自己要為社會做些什么的時候，社會就會產(chǎn)生疑問，即政府又要從做這事中撈取什么好處呢？在政府喪失公信力后，即便政府主觀上想為社會做些好事，客觀上也會受到社會對政府動機的質(zhì)疑。第二，每當政府想對社會解釋說明些什么時，政府越解釋，社會就越不相信，使政府陷入“塔西佗陷阱”?？梢姡帕Φ膯适τ谌魏握畞碚f都是災難性的。因此，重構(gòu)政府公信力是政府繼續(xù)存在和有效運行的必由之路。對于現(xiàn)時中國而言，重構(gòu)地方政府的公信力更為迫切。根據(jù)上述影響政府公信力的各種因素，筆者認為，重構(gòu)的重點路徑與基本方向如下：

政府必須想民眾之所想，做民眾之所需，為民眾謀福祉，建設服務型政府。中國先哲孔子在論及行政治事時提出了“己所不欲，勿施于人”的方法，即統(tǒng)治者如何才能治理好國家呢？只需推己及人，將心比心。從自己想要什么，推論民眾想要什么；從自己厭惡什么，推論民眾厭惡什么，然后“所欲與之，所惡勿施”，這樣做的結(jié)果就是得民心，而“得民心者得天下”。如果我們的政府都能以民眾的所欲所求及其滿足作為自己做事的出發(fā)點和歸宿，政府公信力必然會得到提升。

政府必須學會守法，做有紀律、守規(guī)則的政府，給社會樹立法治政府的形象。法治與法制有何區(qū)別？區(qū)別就在于前者側(cè)重公權(quán)力的合法運用和有效監(jiān)督，后者則側(cè)重法律制度本身以及由此導引出的社會秩序。法治意味著政府要求社會守法，政府必須率先守法。如果政府只要求社會守法而自己卻可以為所欲為，社會秩序總有一天會徹底崩潰。當然，法治政府建設并非易事，但只要下決心建設，沒有建設不成的。各級地方政府應該根據(jù)本地方的實際情況制定法治政府建設規(guī)劃，扎實落實《國務院關(guān)于加強法治政府建設的意見》。隨著法治政府建設的推進和政府違法違規(guī)、不誠實守信等行為的逐步減少，政府公信力自然會提升。

政府機關(guān)必須從嚴管理公務員，尤其是擔任領導職務的公務員，嚴格執(zhí)行《公務員法》和規(guī)范公務員行為的各種文件，建設守法的、負責任的、有廉恥心的公務員隊伍。以《公務員法》為基石，我國已基本建立起公務員管理的制度體系，當務之急是這些制度的嚴格執(zhí)行。在我國，制度的載體是各級各類國家機關(guān)發(fā)布的文件，包括法律、法規(guī)、規(guī)章、黨章黨規(guī)、各級政府及其職能部門的各種規(guī)定、行政機關(guān)的內(nèi)部規(guī)定等。這些文件全面規(guī)定了包括行政首長在內(nèi)的政府公務員的基本義務和基本行為準則。但是，從實際情況看，這些制度常被束之高閣，許多制度既無拘束力也無執(zhí)行力。

制度執(zhí)行不力的主要原因是缺乏制度執(zhí)行所需的整體環(huán)境，包括軟環(huán)境與硬環(huán)境。在制度執(zhí)行過程中，許多因素都會對制度執(zhí)行的效力產(chǎn)生影響，包括執(zhí)行態(tài)度與信心、執(zhí)行障礙預測與防范、執(zhí)行機構(gòu)與人員、執(zhí)行時機、執(zhí)行程序（方式、步驟、時限）、執(zhí)行方法、執(zhí)行具體方案、執(zhí)行費用保障、執(zhí)行對象的情緒與態(tài)度、執(zhí)行救濟等。這些因素相互聯(lián)系、相互作用，共同構(gòu)成制度執(zhí)行的整體環(huán)境，其中任何一個因素缺失，都會使制度的執(zhí)行效果大打折扣。因此，提高制度的執(zhí)行力和約束力，一方面需要完善制度本身，使之具體而易于操作；另一方面需要改進制度執(zhí)行的整體環(huán)境，使影響制度執(zhí)行的各因素形成合力，共同作用于制度執(zhí)行過程中。通過嚴格執(zhí)行《公務員法》和規(guī)范公務員行為的各種文件，隨著守法的、負責任的、有廉恥心的公務員隊伍的建設，我國地方政府公信力的重構(gòu)是現(xiàn)實的、可預期的。

（作者為中國政法大學法學院教授）

責編/王坤娜