對我國現(xiàn)行復式預算的探討

摘要：復式預算引入我國已有幾十年的歷史，試編復式預算也已有十多年。復式運算與我國目前的社會經(jīng)濟發(fā)展階段相適應，有其產(chǎn)生的必要性。但與西方各國比較，我國現(xiàn)行復式預算實際運行中依然存在諸如預算范圍過窄，劃分標準缺乏科學性、合理性、建設(shè)性和預算資金來源不穩(wěn)定等問題。因此，有必要重新審視我國復式預算制度，包括擴展預算范圍、適當控制舉借規(guī)模、合理安排建設(shè)性資金、重構(gòu)復式預算體系、確立審批制度和法律審批制度等。

關(guān)鍵詞：復式預算；國家預算；財政改革

一、我國復式預算的產(chǎn)生和必要性

我國的復式預算制度改革始于20世紀90年代初期。1991年的《國家預算管理條例》規(guī)定：從1992年開始，國家預算采用復式預算的編制辦法。因此，在1992年中央對1991年的試編方案進行調(diào)整，對復式預算的實施級次、地方政府經(jīng)常性預算出現(xiàn)赤字如何處理等方面都做了規(guī)定。1994年《中華人民共和國預算法》規(guī)定，“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制”，主要有兩部分的變化：債務收入、歸還債務本息支出和當年的財政赤字全部反映在建設(shè)性預算中，明確列出收支差額數(shù)。從1995年起，中央預算和地方預算按照復式預算編制，復式預算分為公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算和其他預算。

我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)處于初期階段，政府有必要運用計劃手段和財政政策干預經(jīng)濟，而我國有相當大比例的社會產(chǎn)品掌握在國家手里。采用復式預算是國家預算功能發(fā)展變化的客觀要求，其必要性表為以下三個方面。

第一，由我國社會主義經(jīng)濟制度所決定。國家不僅僅是作為一個政治組織出現(xiàn)，它還是全民所有制生產(chǎn)資料所有者的代表，這使得政府具有國有資產(chǎn)的擁有者和社會經(jīng)濟和社會的管理者兩種身份。作為所有者，不僅要為國家正常運轉(zhuǎn)籌集資金，還要進行宏觀調(diào)控；作為管理者，要對國有資產(chǎn)的經(jīng)營進行管理，使其保值增值。社會主義國家的雙重身份產(chǎn)生雙重功能，也決定著在國家財政具體運轉(zhuǎn)時的不同使命和任務，采取不同的政策。顯然，在單式預算中，很難明確具體地反映出雙重身份的客觀要求，尤其是在國家財政出現(xiàn)困難的時候很容易出現(xiàn)顧此失彼的情況。

第二，由我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展階段所決定。首先，雖然改革開放以來我國政府直接投資的規(guī)模相對于計劃經(jīng)濟時代有所減少，但是政府對社會的直接投資比重仍然處于較高水平。其次，我國處于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，也必要要求財政職能的轉(zhuǎn)變和財政收支結(jié)構(gòu)的變化。以往在高度集中的計劃經(jīng)濟時代，財政的重點是籌集和供應資金?，F(xiàn)在，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入，財政的功能更多的轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，不同形式的財政資金在社會主義市場經(jīng)濟中的作用不同。最后，國家財政中擁有大量的債務收入，投資主體和投資體制均出現(xiàn)了多元化的趨勢，不同的資金性質(zhì)必然要求不同的管理方式。復式預算適應了這種變化的客觀要求。

第三，由增強國家財政分配透明度的要求所決定。實行復式預算即可以反映財政資金在國民經(jīng)濟各個領(lǐng)域之間的流向和數(shù)量，也可以體現(xiàn)出資金的經(jīng)濟性質(zhì)。將復式預算分列為經(jīng)常性預算和建設(shè)性預算，可以形成兩個相對獨立、相互制約的收支體系，使兩者的資金來源和運用情況較為清晰，便于對各類性質(zhì)的財政收支進行管理和監(jiān)控。同時，便于分析財政赤字也是復式預算的另一個優(yōu)點。財政如果出現(xiàn)赤字，復式預算收支平衡表中就會具體地反映出赤字的規(guī)模、出現(xiàn)環(huán)節(jié)、原因，便于國家預算發(fā)揮“晴雨表”的作用，也有助于審議機關(guān)和公眾了解國家財政的具體和實際情況和存在的問題，為宏觀調(diào)控的決策者和民眾監(jiān)督國家預算提供較為清晰的數(shù)據(jù)。

二、我國復式預算存在的突出問題

復式預算產(chǎn)生后，世界許多國家相繼推行復式預算。由于各國國情不同，其復式運算的具體形式也各有特色，形式上也各有不同，但也有相通之處：一是各個國家預算的分類和編制比較全部的顯示了不同預算的經(jīng)濟性質(zhì)；二是各個國家的預算模式體現(xiàn)了政府在國家社會經(jīng)濟生活中的不同角色和不同功能；三是各個國家基本上把政府的活動范圍收支體現(xiàn)在國家預算中。這些經(jīng)驗無疑給我國的復式預算探索提供了寶貴的經(jīng)驗。

20世紀90年代以來，我國也在積極探索符合我國國情的復式預算模式，但是在復式預算的實施過程中遇到諸多問題。

第一，財政職能和預算的范圍過窄，并沒有完全反映政府的收支活動范圍?，F(xiàn)行的復式預算收支科目只是將原有財政收支科目進行粗略的劃分和歸類。這些科目早已不適應當今社會經(jīng)濟的發(fā)展，而現(xiàn)行的國家預算大都僅僅局限于對原有單一預算的一種技術(shù)性處理。雖然復式預算在盡量囊括政府的收支活動項目，但是仍然有許多名目的專用基金游離在國家的預算之外。預算管理范圍過窄的問題。還反映在目前的復式預算編制大多數(shù)是圍繞當年預算收支進行的，很少提及對行政事業(yè)資源存量的預算控制。

第二，經(jīng)常性預算和建設(shè)性預算的劃分標準缺乏嚴密的科學性與合理性。目前的經(jīng)常性支出并沒有按照復式預算的要求進行改革，更多的是承認與維持現(xiàn)狀。建設(shè)性預算中的營利性與非營利性部分劃分不明確，社會公共需要沒有在復式預算明確和全部體現(xiàn)。并且，現(xiàn)行的復式預算模式不能將國家預算清晰地分成經(jīng)常性預算與建設(shè)性預算，也就不能體現(xiàn)政府社會經(jīng)濟管理職能和國家所有者職能。兩種職能劃分不合理或交叉在一起，既不能滿足兩種職能相分離的改革需要，也影響我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐。

第三，建設(shè)性資金來源不穩(wěn)定，導致建設(shè)性資金不易形成固定的資本性預算。在目前我國的預算制度下，建設(shè)性資金的支出大多數(shù)是來自于債務收入，而債務收入不能作為國家的常規(guī)收入，故債務收入本身就存在不穩(wěn)定性，而且債務是有償?shù)?，所以建設(shè)性資金很難形成資本性的資金。我國處于社會主義初級階段，發(fā)展經(jīng)濟是國家的重中之重，建設(shè)性資金作為國家發(fā)展建設(shè)國民經(jīng)濟的財政經(jīng)濟建設(shè)性支出，是國有資產(chǎn)增值的一個重要途徑，是鞏固和發(fā)展社會主義公有制的客觀需要。因此，我國的建設(shè)性資金開支不能僅僅依靠債務收入，需要建立專門的資金作為建設(shè)性資金的來源。

三、我國復式預算的改革設(shè)想

出現(xiàn)問題解決問題，復式預算出現(xiàn)的問題就是我們改革的著手之處。復式預算的改革是各級政府面臨的共同課題，需要各級政府的共同努力。復式預算改革應視實際國情而定，視各地的具體情況而定，尤其是經(jīng)濟發(fā)展程度和財政狀況。

第一，擴展預算范圍，清理整頓各種預算外專用基金。對國家的預算項目進行重新規(guī)整，盡量使預算全部反映政府的活動范圍、活動方向和活動規(guī)模。若沒有條件實行零基預算，也應將前期的資源存量納入到復式預算之內(nèi)。再者，在國家預算之外，存在著名目繁多的各項專用基金由各部門自行管理，脫離財政監(jiān)督，這既不能正確反映國家財政對經(jīng)濟建設(shè)的投入規(guī)模，也不利于提高資金使用效益。實行復式預算時，應采取不同形式把一些主要的基金納入預算管理。

第二，要適當控制舉借內(nèi)債和外債的規(guī)模，合理安排建設(shè)性資金。從國家長遠發(fā)展來看，現(xiàn)在利用舉債來籌集建設(shè)資金是完全必要的。但必須強調(diào)，不等于建設(shè)性預算資金不足時可以無限制地舉債，必須把舉債控制在一個合理的規(guī)模和合理的結(jié)構(gòu)之內(nèi)。對某些國家優(yōu)先發(fā)展、建設(shè)周期又長的項目，可采取低息或貼息的辦法；對那些社會急需發(fā)展又沒有償還能力的項目，可采用無償投資方式，用經(jīng)常性預算結(jié)余來安排。建設(shè)性預算中安排的屬于國家直接投資的部分，可考慮實行資本金制度，作為國家對重點建設(shè)項目的投入資本，也可用于投資項目借款的貼息。同時，相應改變目前實行的基本建設(shè)基金“撥改貸”辦法。

第三，重構(gòu)復式預算體系，修訂預算法規(guī)。適當?shù)匦抻嗩A算法規(guī)，管理全部的政府稅收預算，取消基金預算；將公共預算分為經(jīng)常性預算和建設(shè)性預算兩部分，將國有資產(chǎn)經(jīng)營預算并入建設(shè)性預算和其他預算中。設(shè)立債務管理預算可以加強政府對債務的管理，防范債務風險，有利于更好地運用財政政策從而建立覆蓋面寬、各個分預算間界限清楚、收支之間基本對應、收支科目性質(zhì)明確的多元立體交叉的復式預算體系，即由經(jīng)常性預算、建設(shè)性預算、社會保障預算、債務管理預算組成的復式預算體系。

第四，確立復式預算的審批制度和法律審批制度。為確保政府財務預算信息的可靠性，需要建立相應的審計制度。政府預算報告應該向公眾披露，同時建立有制約力的審計監(jiān)督制度。以法律形式規(guī)定復式預算的形式、程序?qū)嵤┏潭群头秶梢杂行У乇ＷC復式預算編制的強制性，且利于復式預算的推廣。人大對復式預算的審批主要是在宏觀資金布局和財政資金分配上考核其是否符合具有合法性、可行性和可行性，同時考慮國家的相關(guān)政策及其配套措施。預算一經(jīng)人民代表大會通過，就具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行。未經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準，任何人不得擅自變動，使通過的預算真正具有約束力，維護復式預算的嚴肅性和權(quán)威性，規(guī)范預算管理。

四、結(jié)語

任何制度都要經(jīng)過一定時間的探索才能真正發(fā)揮作用，復式預算也不例外。復式預算引入我國時間尚短，對復式預算及其影響做出全面的評價為時尚早，但是從西方各國復式預算的發(fā)展來看，其確實促進了其經(jīng)濟和社會的發(fā)展。所以，在現(xiàn)階段我國應該堅定地實行和貫徹復式預算。不過，應當認識到復式預算不能從根本上解決財政赤字問題。財政赤字問題的解決在于合理分配國民收入，引導資金的合理流向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，提高經(jīng)濟和社會效益。在復式預算的發(fā)展方面，還應該明確，預算科目之間的平衡制約關(guān)系，合理調(diào)整預算體系。最重要的是充分認識復式預算在我國運用中出現(xiàn)的問題，找到問題，對癥下藥，才能使復式預算的積極作用得到充分發(fā)揮。

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*本文系國家社會科學基金項目“京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略與推進河北沿海地區(qū)發(fā)展對策研究”（項目編號：12BJY005；負責人：劉邦凡）的研究成果。

（作者單位：燕山大學公共管理學院）