美國(guó)鐵路改革歷程對(duì)中國(guó)鐵路改革的啟示

摘要：第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開(kāi)后，我國(guó)決定實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，鐵路運(yùn)輸?shù)闹T多問(wèn)題也隨之顯現(xiàn)。美國(guó)的鐵路產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了由繁榮到衰落到再度繁榮，通過(guò)不斷地改革才使鐵路運(yùn)營(yíng)得以發(fā)展。研究美國(guó)鐵路改革的成功經(jīng)驗(yàn)，能給中國(guó)鐵路改革提供很多借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；鐵路改革；啟示

一、我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）鐵道部拆分后的組織結(jié)構(gòu)

鐵道部拆分后，實(shí)際被一分為三。鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部，由交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌規(guī)劃交通運(yùn)輸發(fā)展；組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)。同時(shí)，不再保留鐵道部。新組建的國(guó)家鐵路局將承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)，負(fù)責(zé)擬定鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。而新組建的中國(guó)鐵路總公司為獨(dú)立的企業(yè)法人，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營(yíng)鐵路各種運(yùn)輸業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。

（二）運(yùn)營(yíng)中存在的問(wèn)題

1.未能真正市場(chǎng)化

中國(guó)鐵路改革的目標(biāo)是市場(chǎng)化，核心在于提高鐵路的運(yùn)輸能力，改變行業(yè)的經(jīng)濟(jì)前景。但目前的鐵路改革，中國(guó)鐵路總公司雖然沒(méi)有行政權(quán)力，但仍然保有高度的壟斷地位，仍未能形成一個(gè)有效的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。

2.運(yùn)價(jià)管理體制不合理

鐵路在我國(guó)作為國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施和大眾化交通工具，承擔(dān)了大量公益性職能，所以在票價(jià)方面一直偏低，鐵路運(yùn)輸長(zhǎng)期處在虧損狀態(tài)。目前，我國(guó)鐵路運(yùn)價(jià)管理權(quán)限仍然集中在中央政府，由國(guó)家周期性地進(jìn)行一次性調(diào)整。這種集中統(tǒng)一的管理體制缺乏自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，使企業(yè)不能適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求，影響企業(yè)參與鐵路經(jīng)營(yíng)管理的積極性。

3.運(yùn)輸能力不能適應(yīng)需求

由于我國(guó)鐵路的路網(wǎng)規(guī)模小，鐵路運(yùn)輸能力處于緊張狀態(tài)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)的需求。根據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)客運(yùn)方面平時(shí)運(yùn)行的列車只能夠提供300萬(wàn)個(gè)座位，而目前我國(guó)日均出行的旅客數(shù)達(dá)到了620萬(wàn)人次，春運(yùn)期間一票難求、乘車難的情況愈演愈烈；在貨運(yùn)方面，以2008年冬季為例，冬季全國(guó)日均申請(qǐng)的車次達(dá)到了15萬(wàn)左右，但是鐵路方面卻只能滿足7萬(wàn)左右。r6GpiPUR8HgVM1iTBEXHmw==

如何進(jìn)行鐵路的市場(chǎng)化改革才能在不損害公眾利益的情況下提高中國(guó)鐵路的運(yùn)營(yíng)效率，我們需要通過(guò)剖析發(fā)達(dá)國(guó)家鐵路的發(fā)展和運(yùn)營(yíng)中的得失來(lái)獲得啟示。

二、美國(guó)鐵路改革歷程

（一）政府支持，鐵路市場(chǎng)興旺

這一階段，美國(guó)政府采取了贈(zèng)送土地、減免稅賦等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)大力發(fā)展鐵路。在政府的鼓勵(lì)下，新的鐵路公司不斷出現(xiàn)，各鐵路公司競(jìng)相發(fā)展，形成了鐵路建設(shè)的高潮。1916年，美國(guó)鐵路里程達(dá)到歷史最高峰——40.6萬(wàn)千米，構(gòu)成了美國(guó)特有的多線平行的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。此時(shí)，鐵路運(yùn)輸占有客貨運(yùn)輸市場(chǎng)的絕大部分份額，承擔(dān)了約98%的貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量和77%的客運(yùn)周轉(zhuǎn)量。

（二）政府嚴(yán)格管理，鐵路市場(chǎng)衰弱

隨著鐵路地位的不斷加強(qiáng)，鐵路公司自身的種種弊端所導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題也逐步顯露出來(lái)，各鐵路公司之間經(jīng)常開(kāi)展惡性價(jià)格戰(zhàn)。在這一背景下，美國(guó)政府開(kāi)始對(duì)鐵路運(yùn)輸業(yè)進(jìn)行管制，使鐵路運(yùn)輸價(jià)格合理與公平，抑制壟斷，維護(hù)公共利益。這樣一來(lái)，鐵路運(yùn)價(jià)就由政府統(tǒng)一規(guī)定，各鐵路公司不能自主決定運(yùn)價(jià)。在鐵路受到管制期間，鐵路干線被分割成上百家公司，從而導(dǎo)致了絕大多數(shù)貨物需要跨公司運(yùn)輸，運(yùn)輸成本大大增加，許多鐵路公司瀕臨倒閉，鐵路客運(yùn)虧損尤為嚴(yán)重。

（三）政府放松管制，鐵路產(chǎn)業(yè)復(fù)興

美國(guó)政府逐漸意識(shí)到嚴(yán)格管制的弊端。為振興鐵路業(yè)，美國(guó)政府出臺(tái)了一系列放松鐵路管制的措施。美國(guó)鐵路公司的客運(yùn)業(yè)務(wù)自1929年來(lái)長(zhǎng)期虧損，但根據(jù)法律規(guī)定，鐵路公司還必須經(jīng)營(yíng)“涉及公共利益”的客運(yùn)業(yè)務(wù)。用貨運(yùn)利潤(rùn)補(bǔ)貼客運(yùn)，成了鐵路公司長(zhǎng)期的沉重負(fù)擔(dān)。1970年政府允許鐵路公司放棄客運(yùn)服務(wù)，組建Amtrak公司， 接管了所有鐵路公司的客運(yùn)業(yè)務(wù)，政府對(duì)其給予財(cái)政資助和補(bǔ)貼。通過(guò)投入大量資金、資產(chǎn)重組的方法，幫助一些重要的鐵路公司擺脫了沉重的歷史負(fù)擔(dān)，挽救了鐵路運(yùn)輸業(yè)。

三、美國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)管理的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

（一）鐵路運(yùn)輸情況

美國(guó)目前的運(yùn)輸情況是貨運(yùn)為主客運(yùn)為輔，并且客貨運(yùn)分離經(jīng)營(yíng)是美國(guó)鐵路的一大亮點(diǎn)。這種模式把客運(yùn)成本高、運(yùn)價(jià)低而造成的虧損留給了國(guó)家，而客運(yùn)公司通過(guò)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率等措施，逐年減少國(guó)家的補(bǔ)貼。同時(shí)，美國(guó)貨運(yùn)公司之間形成激烈競(jìng)爭(zhēng)。主要有兩種競(jìng)爭(zhēng)方法。一是“平行線競(jìng)爭(zhēng)”。美國(guó)的城市之間和地區(qū)之間，有分屬于不同鐵路公司的多條平行鐵路線路，因此貨主有多家鐵路公司可供選擇。二是“線路內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)”。目前，美國(guó)大多鐵路線路都有兩家或兩家以上的貨運(yùn)公司同時(shí)運(yùn)營(yíng)，它們向擁有線路的鐵路公司支付線路使用費(fèi)。這些方式既提高了線路使用效率，又保持了規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

（二）市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制

在客運(yùn)票價(jià)方面，票價(jià)由Amtrak公司自己決定，政府不加干預(yù)。同時(shí)，Amtrak的票價(jià)非常靈活，他們沒(méi)有統(tǒng)一的票價(jià)率，對(duì)不同的線路、不同的列車實(shí)行單獨(dú)定價(jià)。Amtrak還使用“收入管理”方法來(lái)制定票價(jià)。具體方法是利用計(jì)算機(jī)預(yù)定系統(tǒng)，對(duì)每趟列車進(jìn)行預(yù)定和剩余能力分析，隨時(shí)根據(jù)客流情況來(lái)制定票價(jià)，市場(chǎng)需求弱時(shí)，采用較低票價(jià)，反之，采用較高票價(jià)。在貨運(yùn)票價(jià)方面，美國(guó)鐵路貨物運(yùn)價(jià)采用公布運(yùn)價(jià)、聯(lián)運(yùn)運(yùn)價(jià)、本線運(yùn)價(jià)和合同運(yùn)價(jià)等多種形式。

四、美國(guó)鐵路改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)鐵路改革的啟示

（一）放松政府管制

政府嚴(yán)格管制被認(rèn)為是美國(guó)鐵路一度衰落的根本原因，我國(guó)也面臨著嚴(yán)格的政府管制問(wèn)題。改革后，我國(guó)政府應(yīng)該放松管制，國(guó)家鐵路總局應(yīng)把宏觀管理、行政管理的職能進(jìn)行到底，變直接干預(yù)為間接調(diào)控，讓中國(guó)鐵路總公司推向市場(chǎng)，使其成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的商業(yè)化企業(yè)。這樣才能使鐵路市場(chǎng)更有活力。

（二）建立多種形式的運(yùn)價(jià)體系

現(xiàn)在我國(guó)對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)的管理沒(méi)有給鐵路運(yùn)輸企業(yè)留下自主定價(jià)的空間。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以知道，不考慮變化的運(yùn)輸市場(chǎng)，一味強(qiáng)調(diào)管制，會(huì)使鐵路運(yùn)輸發(fā)展受到影響。我國(guó)在運(yùn)價(jià)的制定上應(yīng)適當(dāng)?shù)胤砰_(kāi)權(quán)利，可讓鐵路公司自行根據(jù)市場(chǎng)供給需求定價(jià)，建立以基本運(yùn)價(jià)為基礎(chǔ)，以區(qū)域運(yùn)價(jià)、協(xié)議運(yùn)價(jià)、“收入管理”定價(jià)、季節(jié)性浮動(dòng)價(jià)為補(bǔ)充的運(yùn)價(jià)體系，使鐵路運(yùn)價(jià)管理進(jìn)入良性循環(huán)的階段。

（三）客貨分離經(jīng)營(yíng)

美國(guó)鐵路客貨分離的經(jīng)營(yíng)方式使美國(guó)鐵路在運(yùn)輸業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中贏得市場(chǎng)。對(duì)于現(xiàn)在中國(guó)的鐵路改革，這種運(yùn)營(yíng)方式同樣適用。鐵路客運(yùn)的服務(wù)對(duì)象是旅客，是從人民的利益出發(fā)，提供出行便利條件，帶有很強(qiáng)的公益性。鐵路貨運(yùn)的服務(wù)對(duì)象是貨主，主要是全國(guó)的工商業(yè)企業(yè)，它們以追求盈利為目的，具有更強(qiáng)的商業(yè)性。把這兩個(gè)不同目標(biāo)的運(yùn)輸分開(kāi)經(jīng)營(yíng)，能產(chǎn)生共贏的效果。

（四）建設(shè)多條線路，提高運(yùn)輸效率

美國(guó)鐵路線路多，公司也多，這些都為運(yùn)用“平行線競(jìng)爭(zhēng)”和“線路內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)”提供有利條件。這些方式不僅提高了線路使用效率，也保持了經(jīng)濟(jì)規(guī)模，還刺激了貨運(yùn)公司之間的競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)由于鐵路短缺，沒(méi)能像美國(guó)鐵路那樣形成激烈的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)運(yùn)輸效率也不盡人意。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）