中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑分析

摘要：城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的體現(xiàn)，是中國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)。新型城鎮(zhèn)化面臨著眾多挑戰(zhàn)，該怎樣發(fā)展城鎮(zhèn)化，發(fā)展怎樣的城鎮(zhèn)化，怎樣合理推進(jìn)城市化進(jìn)程，是目前學(xué)界與政府共同思索與面對(duì)的問題。本文擬從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的問題出發(fā)，分析探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的可選路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；路徑分析

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的體現(xiàn)，是中國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，是現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)基本問題。黨的十八大明確提出，要堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。新型城鎮(zhèn)化是新時(shí)期中國社會(huì)發(fā)展的歷史選擇，這在人類發(fā)展史上亦無先例可循。新型城鎮(zhèn)化將會(huì)面臨眾多挑戰(zhàn)，該怎樣發(fā)展城鎮(zhèn)化，發(fā)展怎樣的城鎮(zhèn)化，該怎樣合理推進(jìn)城市化進(jìn)程，積極探索一條新型城鎮(zhèn)化的路徑，是學(xué)界與政府共同思索與面對(duì)的問題。本文擬對(duì)此進(jìn)行正反兩方面分析。

一、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題

相對(duì)于中央強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，現(xiàn)在不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區(qū)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中暴露出諸多令人擔(dān)憂的問題。

（一）“大城市病”的問題

目前中國許多城市都面臨著“大城市病”問題，不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出?！皵偞箫灐?，這是對(duì)以往城市規(guī)劃和建設(shè)最常見的形容。近年來集中爆發(fā)的“大城市病”并沒有影響地方政府將城市攤大的決心，“特大城市夢(mèng)”仍見諸于多地新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之中。一些地方打著推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號(hào)，紛紛打造新城建設(shè)模式，城市規(guī)劃和建設(shè)盲目向周邊攤大餅式地?cái)U(kuò)延，大量耕地被占造城，18億畝基本耕地的紅線受到威脅，并且有愈演愈烈之勢(shì)。現(xiàn)今，我國許多大型城市在其發(fā)展規(guī)劃上基本是建設(shè)成國際化大都市或國家中心城市。一些省會(huì)城市紛紛提出要建設(shè)國際化城市或是區(qū)域中心城市；一些中等型城市大多提出要建設(shè)省內(nèi)的中心城市，或者是區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)金融中心、文化教育中心、休閑旅游中心城市等。如果各地沉迷于“特大城市”、“國際大都市”、“國家中心城市”等城市擴(kuò)張路徑之中，極有可能走上以前的老路，“大城市病”將無法克服。針對(duì)城市化發(fā)展中的“大城市病”問題，中共十八屆三中全會(huì)已經(jīng)在《決定》中明確規(guī)定“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?。

（二）盲目性追求高端化

目前中國許多城市開始出現(xiàn)盲目性追求高端化的傾向。城市的高端化發(fā)展有其自然4cmI+Kvs+57aS4NejWlrUQLcX6MKMXG+RPBuQ2+t1AY=本身的發(fā)展規(guī)律，本是無可厚非，但是現(xiàn)今的城市發(fā)展態(tài)勢(shì)在很大程度上與此無關(guān)，而是地方政府主觀偏好的驅(qū)動(dòng)，尤其是與地方主要負(fù)責(zé)人的喜好有莫大關(guān)聯(lián)，并且又常常伴隨著巨大商業(yè)利益的驅(qū)動(dòng)，同時(shí)隱藏著驚人的腐敗現(xiàn)象。南京市長的落馬是一個(gè)典型代表?，F(xiàn)今，許多城市的建設(shè)越來越追求貴族品質(zhì)、高檔時(shí)尚，就連外在公共設(shè)施也越來越追求奢華、氣派與“星級(jí)”標(biāo)準(zhǔn)，城市修建“三星級(jí)公共廁所”已不是新聞。國際一流、“東方小巴黎”、“中國威尼斯”、“北方香港”、“東方莫斯科”等稱號(hào)時(shí)時(shí)涌現(xiàn)，到處要建大城市，大搞國際化都市?！叭珖?82個(gè)城市都要建國際化都市，怎么得了！”。最為突出的就是各地爭(zhēng)建摩天大樓，你建亞洲第一高樓，我就建世界第一高樓。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年中國已建設(shè)摩天大樓1000多座，還有1000多座準(zhǔn)備建設(shè)的，數(shù)量已經(jīng)大大超過美國的436座和阿聯(lián)酋的50座。城市如此高端化的發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了城市自身正常發(fā)展的軌跡，照此下去，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展不但不能容納大量的農(nóng)民，使其轉(zhuǎn)化為市民，結(jié)果將是拒絕這種轉(zhuǎn)化，使得以人為核心的城鎮(zhèn)化變成紙上談兵。沒有農(nóng)民參與的城鎮(zhèn)化不可能持續(xù)發(fā)展，結(jié)果只能是失敗的城鎮(zhèn)化。

（三）“拉美化”現(xiàn)象

目前中國有的地方仍然存在盲目追求城市化發(fā)展速度、主觀造城的現(xiàn)象，城市化發(fā)展過程中的“拉美化”現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。一些城市基礎(chǔ)較差、經(jīng)濟(jì)水平一般，但決心與膽量超強(qiáng)，總是希望能創(chuàng)造出奇跡，要在新型城鎮(zhèn)化的大好時(shí)機(jī)下實(shí)現(xiàn)“彎道超車”、“后發(fā)趕超”，但往往是欲速則不達(dá)。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》報(bào)道，在貴州某縣級(jí)市，現(xiàn)在已經(jīng)建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)面積已經(jīng)達(dá)到1000萬平方米，可提供10萬套以上的住房，但其目前市區(qū)總?cè)丝诓贿^區(qū)區(qū)30余萬，如何消化現(xiàn)有住房就是一大問題，房地產(chǎn)開發(fā)不可能等同于城鎮(zhèn)化建設(shè)。政府這樣的“造城”，想法很好，但難度太大，結(jié)果可想而知。最為典型的鄂爾多斯“先造城、后引人”推動(dòng)城鎮(zhèn)化的思路已然存在了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，自2003年啟動(dòng)新的城市發(fā)展戰(zhàn)略至今，鄂爾多斯已走過了十年城鎮(zhèn)化歷程?！笆辍粮　瘍擅Ｃ！?，曾經(jīng)轟轟烈烈的“造城”運(yùn)動(dòng)，如今日漸式微。除了給這座城市帶來大面積房地產(chǎn)空置及全民財(cái)富泡沫化的重殤之外，其畸形城鎮(zhèn)化之路所留下的沉疴更值得各界再總結(jié)，其他見諸報(bào)端的各地大量出現(xiàn)的“空城”、“鬼城”，新城“空洞化”現(xiàn)象，應(yīng)引起警惕。

二、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇

針對(duì)新型城鎮(zhèn)化問題，國務(wù)院總理李克強(qiáng)2013年9月在專家座談會(huì)上表示：從國際經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路……我們既要清醒認(rèn)識(shí)這是一項(xiàng)長期的歷史任務(wù)，不可能一蹴而就，又要以民之所望為施政所向，積極穩(wěn)妥地加以推進(jìn)。城鎮(zhèn)化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。在此，筆者以為中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇應(yīng)是避開誤區(qū)，謹(jǐn)慎前行。

（一）創(chuàng)新土地經(jīng)營管理，拓展新型城鎮(zhèn)化發(fā)展空間，統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

十八屆三中全會(huì)已經(jīng)就“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”做出原則性規(guī)定。盤活土地資源是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加快農(nóng)民土地確權(quán)和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的完善，是一個(gè)非常重大的事情。要在尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提下，大膽創(chuàng)新土地經(jīng)營管理體制機(jī)制，做好做活土地文章，探索出一套破解土地制約的有效方法。一是要加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推進(jìn)集約規(guī)模經(jīng)營。在流轉(zhuǎn)過程中，必須堅(jiān)持農(nóng)民依法自愿有償原則，采取多種形式，加快土地流轉(zhuǎn)步伐。二是要大力實(shí)施綜合整治，提高土地綜合利用效益。擴(kuò)大良田規(guī)模，提升土地綜合利用效益。三是可在試點(diǎn)基礎(chǔ)上統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地置換，變潛在資源為現(xiàn)實(shí)資本。遼寧省鐵嶺市推行的農(nóng)村宅基地及房產(chǎn)置換新城房產(chǎn)的單戶市民化做法可以借鑒。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的前提，也是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、克服城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史病癥及由其帶來的種種矛盾，是一項(xiàng)長期的使命，不可能在較短的時(shí)期達(dá)到。因此，我黨十八屆三中全會(huì)明確提出：“必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”

（二）大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)，夯實(shí)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

城鎮(zhèn)化的發(fā)展一頭連著工業(yè)化，一頭連著農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化最主要的是“人的城鎮(zhèn)化”，讓農(nóng)民市民化。但是，城鎮(zhèn)化不等于“造城”，受過多外力裹挾的“被”城鎮(zhèn)化只會(huì)帶來“市民”普遍的身份認(rèn)同危機(jī)。新興城鎮(zhèn)化必須避免簡單形式上的城市化，必須與產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)，夯實(shí)新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。按照國內(nèi)外關(guān)于城鎮(zhèn)化的科學(xué)理念，城鎮(zhèn)化的一大內(nèi)涵是在產(chǎn)業(yè)聚集基礎(chǔ)上帶動(dòng)人口的聚集，進(jìn)而催生城市自發(fā)的生長及擴(kuò)容。城鎮(zhèn)化必須要與產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合，要四化協(xié)調(diào)互動(dòng)。當(dāng)今城市化的進(jìn)程表明，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)可以容納大量人員就業(yè)，是社會(huì)就業(yè)的主渠道。要通過大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和科技進(jìn)步來推動(dòng)產(chǎn)城融合，四化協(xié)調(diào)互動(dòng)，缺一不可。這樣才會(huì)帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展，也就是在這個(gè)過程中我們必須通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來帶動(dòng)就業(yè)，也就是必須把城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來。在空間布局上要以城市群為主體形態(tài)，突出城市群的輻射帶動(dòng)作用，“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”。既要有大城市帶動(dòng)其他區(qū)域的發(fā)展，還要有中等城市甚至有小城市與小城鎮(zhèn)的發(fā)展。要構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接的城市格局，大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城市的承載能力。

（三）讓老百姓生活得更好是新型城鎮(zhèn)化的根本目的

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，就是要以人為核心，使城鎮(zhèn)真正成為人們的安居之處、樂業(yè)之地，讓老百姓生活得更好是新型城鎮(zhèn)化的根本目的所在。在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，我們必須要樹立集約、高效、綠色理念，不斷尋求破解資源、環(huán)境約束的有效辦法，應(yīng)該做到人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。提倡集約智能綠色低碳的發(fā)展方式。要把生態(tài)文明和原則全面融入城鎮(zhèn)化的全過程，突出資源集約、節(jié)約生態(tài)、環(huán)境友好，加快生態(tài)發(fā)展，走節(jié)約低能、綠色低碳這個(gè)道路。新型城鎮(zhèn)化要以創(chuàng)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，協(xié)調(diào)城市化與人、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境之間的關(guān)系。新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就是要讓農(nóng)民過上幸福生活、過有尊嚴(yán)的生活，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、福利、保險(xiǎn)、養(yǎng)老、公共服務(wù)等各方面都能享受市民待遇，過上“城里人”的幸福生活。在新城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，要統(tǒng)一規(guī)劃，立足實(shí)際，著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)土地利用、道路交通、公用設(shè)施、農(nóng)民集居、生態(tài)保護(hù)等各項(xiàng)建設(shè)，大力加強(qiáng)環(huán)境整治，完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善居住條件，強(qiáng)化社會(huì)保障，提升居民福祉，豐富文化生活，建設(shè)和諧家園。

總之，新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)代中國新時(shí)期新階段的新歷史使命，新型城鎮(zhèn)化將對(duì)中國社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響，是驅(qū)動(dòng)中國新一輪發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力，要協(xié)調(diào)好多方面的關(guān)系，有許多工作要做。要進(jìn)一步加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利；要改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道；要推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市；要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制；要逐步形成完善的城市規(guī)劃、管理的法律法規(guī)體系，為城市化健康發(fā)展提供法制保障等。

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（作者單位：沈陽市委黨校）