大部制改革基本完成在2020年？

改革開放以來，我國分別于1982、1988、1993、1998、2003和2008年進行了6次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革。改革一次比一次深刻，一次比一次取得的成效更大。

“1+1”要實現(xiàn)“>2”

通過歷次政府機構(gòu)改革，政府機構(gòu)得以精簡，組織結(jié)構(gòu)趨于合理，但仍然存在著機構(gòu)設(shè)置重疊，部門職能交叉，業(yè)務(wù)分工過細，權(quán)責(zé)配置脫節(jié)等問題。尤其是2008年大部制改革后，內(nèi)部關(guān)系沒有理順，新“大部委”中的各個部門之間“貌合神離”的現(xiàn)象比較突出，并未實現(xiàn)1+1>2的改革初衷。

一位不愿具名的學(xué)者向《中國經(jīng)濟周刊》分析，有的部門，如國家民用航空總局合并到交通運輸部以后，轉(zhuǎn)為部管局，但仍各干各的，決策沒有提到大部層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，只是制定規(guī)章時通過一下部里。

國家行政學(xué)院教授、行政文化委員會副會長許耀桐也對此指出：“有的是原班人馬直接加入，甚至連辦公地點都不在一塊，部門之間還是畫地為牢，各自為政。即使是合在一起的司處，也就是原來兩三個人辦公的增加到三四個人在一起工作。這就沒有體現(xiàn)大部制改革的基本目的?！?/p>

在許耀桐看來，實行大部制，就是要體現(xiàn)綜合事務(wù)、綜合協(xié)調(diào)、綜合管理、綜合服務(wù)，但是，目前權(quán)力劃分配置和相互制約沒有到位?！艾F(xiàn)在政府機構(gòu)的權(quán)力往往過大，既能決策、又能執(zhí)行、還能監(jiān)督。搞大部制就是要實行‘權(quán)力三分’，實現(xiàn)權(quán)力的協(xié)調(diào)和制約，但這樣的問題并沒有解決?！?/p>

值得肯定的是，本次機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，不僅體現(xiàn)了機構(gòu)調(diào)整，還有更多的是關(guān)于職能轉(zhuǎn)變。在職能轉(zhuǎn)變上，一個重點就是放權(quán)。在機構(gòu)改革方案中，有專門的章節(jié)談到“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，還專門談到“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的問題。

“這次改革更加注重于那些實行了大部制改革的部門在職能方面的轉(zhuǎn)變，確實減少了職權(quán)，加強了宏觀性管理，并為今后的大部制改革準(zhǔn)備了更大的空間，對大部制改革的頂層設(shè)計、全盤謀劃、整體把握會進一步加強?！痹S耀桐說，此次機構(gòu)改革方案從體制機制上最大限度地給各類市場主體松綁，激發(fā)了企業(yè)和個人創(chuàng)業(yè)的積極性，在以前的機構(gòu)改革中并不多見。

“如果沒有大的國際環(huán)境的變化，如果國內(nèi)的局勢不出現(xiàn)重大的變化，按照慣例，國務(wù)院機構(gòu)改革年底必須完成。因為國務(wù)院機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變是地方改革的風(fēng)向標(biāo)，明年省級的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變就要開始了。”國家行政學(xué)院教授宋世明說。

不過，目前我國的一些政府管理領(lǐng)域中仍然存在著職能交叉、部門分割、權(quán)責(zé)不清等問題，需要逐步加以解決。從行業(yè)領(lǐng)域看，在農(nóng)業(yè)管理方面，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及10多個部門；在文化管理方面，新聞出版和廣電合并之后，文化、商標(biāo)、專利等部門之間仍存在著職能交叉、多頭管理現(xiàn)象等等。

據(jù)此，國家行政學(xué)院研究院胡仙芝認為，下一輪機構(gòu)改革，應(yīng)繼續(xù)有選擇地探索實行大部門體制，更加注重綜合管理?！氨热缰鸩较虼筠r(nóng)業(yè)、大文化、大金融等大職能部門過渡，使相近相關(guān)職能盡量由一個部門管理為主。”

一步到位，還是循序漸進？

鑒于國外經(jīng)驗，有學(xué)者提出我國的大部制改革應(yīng)該“一步到位”，一步減少10個或20個機構(gòu)。

這種有些理想化、簡單化的觀點，并未得到官方的認同和采納。中國行政管理學(xué)會副秘書長沈榮華向《中國經(jīng)濟周刊》解釋說，主要是因為目前我國仍處于轉(zhuǎn)型時期，社會主義市場經(jīng)濟體制正在不斷完善的過程中，作為上層建筑的機構(gòu)改革，既不能滯后，也不必跨越，而應(yīng)同步。“要根據(jù)經(jīng)濟體制的進程，根據(jù)我國的實際情況，按照不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，穩(wěn)步推進政府機構(gòu)改革?！?/p>

沈榮華認為，經(jīng)過下一輪大部制改革，我國大部制的機構(gòu)數(shù)量保持在22個左右比較合適?！斑@個數(shù)字是根據(jù)我國的國情得出的，同時跟發(fā)達市場經(jīng)濟國家相比也基本相當(dāng)。”

由此，許耀桐建議，這次機構(gòu)改革之后，中央要加大頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，不要再“小打小鬧”、搞零敲碎打式的機構(gòu)改革了?！皯?yīng)該是通過幾年的較長時間，進行通盤考慮、全面謀劃，然后提出系統(tǒng)的改革方案，推動大部制的整體性改革?！?/p>

據(jù)過往經(jīng)驗，政府換屆一般是集中進行改革的時機。沈榮華通過《中國經(jīng)濟周刊》建議，如能抓住時機進一步推進改革，整合機構(gòu)，通過兩屆政府改革，到2020年建立起由精干大部門組成的政府組織架構(gòu)。這樣的機構(gòu)設(shè)置就可基本穩(wěn)定下來。

專家提出的這個時間點是基于黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，該意見確立了到2020年我國深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和主要任務(wù)。明確提出“深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。”

“到2020年，我國的大部制改革應(yīng)該能夠基本完成?！?沈榮華說。

外國政府有多少部門？

從世界范圍看，各國政府部門（國外通稱“內(nèi)閣部門”）設(shè)置主要涵蓋政務(wù)、經(jīng)濟、社會三大類部門，但部門設(shè)置數(shù)量不盡相同。數(shù)量多的在30個左右，如巴西和墨西哥25個、馬來西亞27個、南非28個、新西蘭35個，印度多達49個。數(shù)量少的，政府主要由精干的大部門組成，部門數(shù)量一般在16個左右，如英國和澳大利亞18個、俄羅斯16個、美國和法國是15個、德國14個、日本11個、瑞典10個，瑞士則只有8個。

據(jù)專家介紹，大多數(shù)國家的大部制都是逐步實現(xiàn)的，都經(jīng)歷了一個機構(gòu)整合、形成框架和逐步完善的過程。但也有一些國家是一步到位的。比如，澳大利亞1987年從28個減少到18個，日本2001年從23個部門減少到11個。

日本、澳大利亞等少數(shù)國家之所以能夠一步到位，在中國行政管理學(xué)會副秘書長沈榮華看來，“其前提條件是市場經(jīng)濟比較成熟、政府職能比較定型，所以可以做到。”