祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)研究

汪有奎

（甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，甘肅 張掖 734000）

祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)研究

汪有奎

（甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，甘肅 張掖 734000）

全面調(diào)查分析了祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理現(xiàn)狀，依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》原則、方法，對(duì)甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有效管理進(jìn)行了評(píng)價(jià)，綜合評(píng)價(jià)有效管理質(zhì)量等級(jí)為良，說明祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作有較好的基礎(chǔ)。但是，經(jīng)費(fèi)管理、保護(hù)管理設(shè)施、社區(qū)協(xié)調(diào)性3項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)分較低，工作差距較大。規(guī)劃設(shè)計(jì)和生態(tài)旅游管理工作還存在很大問題。權(quán)屬、總體規(guī)劃、邊界、范圍、設(shè)施設(shè)備種類和數(shù)量、保護(hù)區(qū)控制、資源監(jiān)測、社區(qū)參與、生態(tài)旅游管理9項(xiàng)指標(biāo)管理質(zhì)量等級(jí)為中等，管理工作還有很大不足，對(duì)保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展造成了不利影響。

自然保護(hù)區(qū)；有效管理；評(píng)價(jià)；祁連山

甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)多樣，野生生物資源豐富，國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類繁多，生態(tài)服務(wù)功能巨大，為中國森林生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)先保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)、具有國際意義的森林生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先保護(hù)區(qū)和“中國人與生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”成員[1-2]。為了全面總結(jié)管理成效與經(jīng)驗(yàn)，分析尋找存在的問題，筆者結(jié)合保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃編制，對(duì)祁連山自然保護(hù)區(qū)有效管理現(xiàn)狀做了評(píng)價(jià)，分析了存在的主要問題，提出了改進(jìn)和解決的對(duì)策建議，供黨政機(jī)關(guān)和保護(hù)區(qū)管理部門決策參考。

一、研究區(qū)概況與研究方法

甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)于1988年由國務(wù)院批準(zhǔn)建立的森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)，位于祁連山北坡中、東段，地理位置位于東經(jīng)97°25′～ 103°46′，北緯 36°43′～ 39°36′，在行政區(qū)劃上地跨武威、金昌、張掖3市8縣（區(qū)），包括天祝藏族自治縣、肅南裕固族自治縣和古浪、永昌、涼州、山丹、甘州、民樂縣（區(qū)）的部分地區(qū)，現(xiàn)經(jīng)營總面積265.3萬hm2。

通過實(shí)地考察甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)自然保護(hù)工作開展情況，同保護(hù)區(qū)職工、社區(qū)群眾代表及當(dāng)?shù)卣块T座談交流，查閱文件資料，聽取管理工作介紹和自評(píng)估報(bào)告等，依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（LY/T1726-2008）規(guī)定的客觀性、定量性、綜合性的原則以及自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)的基本準(zhǔn)則、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法，對(duì)13類、34項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，及5類附加加分項(xiàng)目和5項(xiàng)附加減分項(xiàng)目，進(jìn)行打分求和[3～9]。規(guī)定滿分為100分，有效管理質(zhì)量等級(jí)分優(yōu)、良、差。評(píng)估得分85～100分為“優(yōu)”，60～84分之間為“良”， 59分以下為“差”。 分析制約保護(hù)區(qū)有效管理的主要問題，提出解決的對(duì)策建議。

二、研究結(jié)果

（一）保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)

根據(jù)祁連山自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)際情況和《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（LY/T1726-2008）進(jìn)行打分匯總，祁連山保護(hù)區(qū)有效管理的綜合分值為70分，附加項(xiàng)加分項(xiàng)目6分，綜合評(píng)價(jià)有效管理質(zhì)量等級(jí)為良（見表1、表2）。說明經(jīng)過建區(qū)20年的發(fā)展，保護(hù)區(qū)管理工作有了較好的基礎(chǔ)，但與有效管理的要求還有很大差距。

（二）各類指標(biāo)管理評(píng)價(jià)分析

與《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》確定的滿分比較，管理隊(duì)伍、管理制度、宣教工作、監(jiān)督和評(píng)估4項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)分為滿分，說明這4方面工作達(dá)到了有效管理的要求。科研與監(jiān)測工作、管理體系、資源保護(hù)工作3項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)分較高，說明這3方面的工作開展的較好。社區(qū)協(xié)調(diào)性、經(jīng)費(fèi)管理評(píng)價(jià)、保護(hù)管理設(shè)施3項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)分較低，說明這3方面的工作差距較大。而權(quán)屬、規(guī)劃設(shè)計(jì)和生態(tài)旅游管理3項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)分很低，說明這3項(xiàng)工作還存在很大問題。

與《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》確定的管理質(zhì)量等級(jí)比較，公安機(jī)構(gòu)、人員編制、崗位結(jié)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)、工作計(jì)劃、法制建設(shè)、制度建設(shè)、人事管理、保護(hù)成效、資源調(diào)查、科研平臺(tái)、宣教工作、監(jiān)督和評(píng)估13項(xiàng)指標(biāo)管理質(zhì)量等級(jí)為優(yōu)等，合計(jì)分值39分，占總賦分值的55.7%，達(dá)到了有效管理的要求；應(yīng)總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)保持好的管理狀態(tài)。管理機(jī)構(gòu)、站點(diǎn)布局、行政執(zhí)法權(quán)、設(shè)施設(shè)備維護(hù)與使用、巡護(hù)工作、保護(hù)方法、工資與福利、事業(yè)費(fèi)、經(jīng)費(fèi)管理、社區(qū)關(guān)系、協(xié)調(diào)措施、社區(qū)共管12項(xiàng)指標(biāo)管理質(zhì)量等級(jí)為良等，合計(jì)分值22分，占占總賦分值的31.4%，管理工作有了較好的基礎(chǔ)，需要改進(jìn)完善，進(jìn)一步提高管理水平。權(quán)屬、總體規(guī)劃、邊界、范圍、設(shè)施設(shè)備種類和數(shù)量、保護(hù)區(qū)控制、資源監(jiān)測、社區(qū)參與、生態(tài)旅游管理9項(xiàng)指標(biāo)管理質(zhì)量等級(jí)為中等，合計(jì)分值9分，占總賦分值的12.9%，管理質(zhì)量還有很大不足，需要尋找問題的根源，進(jìn)一步加強(qiáng)管理。

表 1 祁連山自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)賦分表

表 2 祁連山自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)附加項(xiàng)加分表

（三）保護(hù)區(qū)管理問題分析

根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（LY/T1726-2008）規(guī)定的自然保護(hù)區(qū)有效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)祁連山自然保護(hù)區(qū)管理現(xiàn)狀進(jìn)行了全面調(diào)查，綜合分析認(rèn)為，影響祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有效管理的問題主要有以下6方面。

1.保護(hù)區(qū)范圍及功能區(qū)界限不明確

為了加強(qiáng)祁連山北坡水源涵養(yǎng)林保護(hù)，甘肅省人民政府于1986年上報(bào)原林業(yè)部，請(qǐng)求將甘肅省境內(nèi)祁連山北坡260萬公頃林區(qū)劃為國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。1988年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，但批準(zhǔn)的面積只有23萬公頃，沒有明確范圍界限。1990年，甘肅省林業(yè)廳請(qǐng)示原林業(yè)部同意，確定祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)按照省政府上報(bào)晉升的265.3萬hm2范圍管理。1997年，甘肅省人大常委會(huì)頒布了《甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，確定保護(hù)區(qū)范圍面積也為265.3萬hm2。但因以往保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整程序不規(guī)范，保護(hù)區(qū)范圍面積一直沒有申報(bào)國務(wù)院調(diào)整。甘肅省林業(yè)廳組織甘肅省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院、甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局于1987年、2009年兩次編制并向國家林業(yè)局上報(bào)了保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃。因國務(wù)院批準(zhǔn)的保護(hù)區(qū)面積與甘肅省上報(bào)的面積不一致，保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃一直沒有批復(fù)執(zhí)行，至今沒有在實(shí)地勘定保護(hù)區(qū)邊界及功能區(qū)界限，沒有實(shí)地樹立界樁，保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊群眾大體知道保護(hù)區(qū)的范圍，但不清楚保護(hù)區(qū)具體界限，社區(qū)居民及外來人員無法判斷生產(chǎn)經(jīng)營行為在保護(hù)區(qū)內(nèi)的位置，給保護(hù)區(qū)管理部門依法管理也造成困難。

2.保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬不清晰

祁連山自然保護(hù)區(qū)地跨3市8縣（區(qū)），雖然保護(hù)區(qū)所在各地縣人民政府為轄區(qū)保護(hù)站（或林場）頒發(fā)了林權(quán)證，但是，保護(hù)區(qū)缺乏統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃，區(qū)內(nèi)的草地、耕地、水域、未利用地等土地的所有權(quán)或使用權(quán)歸屬農(nóng)牧民或其他部門，分別由農(nóng)牧、水利、國土等部門管理，林地實(shí)際上也包含在草地之中，灌木林地、疏林地及宜林地都是牧民的草場，存在大量“一地兩證”問題。部門利益、地方利益難以協(xié)調(diào)，缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的長期協(xié)調(diào)管理機(jī)制，保護(hù)區(qū)管理部門對(duì)區(qū)內(nèi)土地沒有全面的管理權(quán)力，不利于生態(tài)系統(tǒng)的總體保護(hù)與恢復(fù)。

3.保護(hù)區(qū)管理體制不順

目前，祁連山自然保護(hù)區(qū)基層22個(gè)保護(hù)站由保護(hù)區(qū)管理局和所在地地（市）、縣林業(yè)行政主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地、縣為主。保護(hù)區(qū)建區(qū)已20年，基層保護(hù)站仍掛有國營林場和自然保護(hù)站兩塊牌子，各縣（區(qū)）一直按國營林場建制和模式管理基層保護(hù)站，林場（自然保護(hù)站）、資源管護(hù)站及森林公安派出所的人事管理和事業(yè)經(jīng)費(fèi)由地方政府管理，保護(hù)區(qū)管理局主要通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)及生產(chǎn)建設(shè)用地審批對(duì)自然保護(hù)站進(jìn)行管理?；鶎庸芾韱挝坏氖聶?quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，保護(hù)區(qū)管理局難以實(shí)現(xiàn)對(duì)保護(hù)區(qū)的有效管理。因土地權(quán)屬不清，保護(hù)區(qū)管理部門目前主要行使林地林木和野生動(dòng)物管理兩項(xiàng)管理職能，還不能按照《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然資源和自然環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一管理。

4.保護(hù)管理基礎(chǔ)設(shè)施落后

祁連山自然保護(hù)區(qū)是在國營林場的基礎(chǔ)上建立的，基礎(chǔ)差，底子薄，職工辦公生活場所破舊，房屋缺損率達(dá)50%以上；林區(qū)道路年久失修，森林防火、有害生物防治、生態(tài)監(jiān)測研究等業(yè)務(wù)工作設(shè)施設(shè)備缺乏；絕大部分資源管理站沒有交通工具，野外巡護(hù)設(shè)備缺乏，以人工巡護(hù)為主；隨著天保工程的深入實(shí)施，新增資源管護(hù)站（點(diǎn)）建設(shè)、新增林地管護(hù)、工程檢查管理設(shè)施設(shè)備和管理費(fèi)用，工程區(qū)人員管理經(jīng)費(fèi)、國家規(guī)定的福利費(fèi)等問題日益突出。保護(hù)區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金空白，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施無法更新，生產(chǎn)條件十分落后。

5.資源保護(hù)手段落后

保護(hù)區(qū)范圍廣、戰(zhàn)線長，進(jìn)入保護(hù)區(qū)的入口多，而保護(hù)區(qū)基層管護(hù)站點(diǎn)少，管護(hù)人員不足，基層管護(hù)站人均管護(hù)林地面積達(dá)到1 000hm2以上，巡護(hù)監(jiān)測主要靠人工徒步查看。森林公安派出所警力嚴(yán)重不足，全區(qū)現(xiàn)有在編民警65人，平均每個(gè)派出所3人，部分派出所正式警察甚至只有1人，基本無法正常開展工作。保護(hù)區(qū)管理部門不能全面掌握和控制保護(hù)區(qū)外人員進(jìn)出保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)。

6.保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)不足

保護(hù)區(qū)管理局事業(yè)費(fèi)納入省財(cái)政預(yù)算，編制內(nèi)人員的工資基本保障，但職工福利和辦公開支不足。基層保護(hù)站管護(hù)費(fèi)用缺口較大，有50%人員工資靠自收自支，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老統(tǒng)籌等沒有保障，嚴(yán)重影響了一線管護(hù)隊(duì)伍的穩(wěn)定。森林公安無辦案專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。保護(hù)區(qū)造林成本約為7 500元/hm2，封山育林成本約為4 500元/ hm2，封山育草成本約3 000元/ hm2，國家下達(dá)的造林補(bǔ)助費(fèi)只有750元/ hm2，封山育林補(bǔ)助只有1 125元/ hm2，與實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)。保護(hù)區(qū)尚有30萬hm2生態(tài)公益林沒有納入任何工程，林地管護(hù)投入不足。

三、結(jié)論與討論

甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建立以來，在各級(jí)政府和主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，保護(hù)區(qū)管理部門認(rèn)真貫徹落實(shí)國家有關(guān)自然保護(hù)法規(guī)政策，開展了大量的宣傳教育、自然保護(hù)管理、科學(xué)研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，積極參與社區(qū)建設(shè)，形成了比較完善的保護(hù)管理體系、一定規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)區(qū)管理逐步規(guī)范，管理能力和水平不斷提高。綜合評(píng)價(jià)認(rèn)為，保護(hù)區(qū)有效管理質(zhì)量等級(jí)為良，說明經(jīng)過建區(qū)20年發(fā)展，保護(hù)區(qū)管理工作有了較好的基礎(chǔ)[10、11]。但是，保護(hù)區(qū)管理工作還存在一些困難和問題。保護(hù)區(qū)管理體制不順，存在多頭管理和管理模式不一致問題；經(jīng)費(fèi)管理、保護(hù)管理設(shè)施、社區(qū)協(xié)調(diào)工作差距較大。規(guī)劃設(shè)計(jì)和生態(tài)旅游管理工作還存在很大問題。土地權(quán)屬、總體規(guī)劃、邊界、范圍、設(shè)施設(shè)備種類和數(shù)量、保護(hù)區(qū)控制、資源監(jiān)測、社區(qū)參與、社區(qū)共管、生態(tài)旅游管理質(zhì)量還有很大不足，對(duì)保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展造成了不利影響[12～14]。保護(hù)區(qū)各級(jí)管理部門應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)有關(guān)自然保護(hù)的有關(guān)法規(guī)政策，建立健全保護(hù)管理制度，盡快爭取協(xié)調(diào)解決制約保護(hù)區(qū)有效管理的瓶頸問題，改善和加強(qiáng)保護(hù)區(qū)管理，提高保護(hù)區(qū)管理質(zhì)量，增強(qiáng)祁連山自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展[15～17]。

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The Effective Management Assessment of the Qilian Mountain National Nature Reserve

WANG You-kui
（Gansu Management Bureau of the Nature Reserve of Qilian Mountain, Zhangye 734000, Gansu, China）

The research investigated and analyzed the present situation of the management of the Qilian Mountain National Nature Reserve. Based on the principles and methods in the “effective management of nature reserves evaluation of technical specifications” (LY/T1726-2008), the management’s efficiency in the Qilian Mountain National Nature Reserve in Gansu province was evaluated. The good results of the comprehensive assessment show that there is a good basic of management in the Qilian Mountain National Nature Reserve. However, the measured scores of the management of budget, protection and control facilities and community coordination are low, with significant gaps in ones’ works. There are also big problems in the planning programming and ecological tourism management. The levels of management quality of 9 indexes, which are the ownership,overall planning, boundary, scope, facilities’ type and quantity, reserve control, resources monitoring, community participation and ecological tourism management, are medium. Huge shortages still exist in the management work. The defects mentioned above had bad influence on the reserve’s construction and development.

nature reserve; effective management; evaluation; Qilian Mountains

F590.1；S759.9

A

1673-9272(2013)04-0023-04

2013-08-20

甘肅省重大科技專項(xiàng)計(jì)劃：“祁連山森林資源質(zhì)量勘查評(píng)價(jià)及GIS系統(tǒng)開發(fā)”（編號(hào)：092NKDG040）。

汪有奎（1964-），男，甘肅民勤人，甘肅祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局正高級(jí)工程師，研究方向：自然保護(hù)區(qū)管理、森林保護(hù)等。

[本文編校：徐保風(fēng)]