我國地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及防范研究

卞萌

摘 要：地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)政領(lǐng)域的集中表現(xiàn)。作為風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)特定領(lǐng)域，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出客觀性和普遍性的特點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，增強(qiáng)防范意識(shí)，探索其成因，對(duì)保障地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，應(yīng)深化財(cái)政體制改革；規(guī)范政府官員的行為；因地制宜發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政體制

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）32-0122-02

一、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)概論

地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指省級(jí)以下各級(jí)地方政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的可能性。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的突出表現(xiàn)是地方有限的財(cái)政收入和無限的支出需求之間的矛盾。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度后，將會(huì)轉(zhuǎn)化為地方財(cái)政危機(jī)，威脅經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。我國的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

第一，收入風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)應(yīng)匹配，當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政收入（包括稅收收入、預(yù)算外收入、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入等）不能滿足地方政府提供必須公共產(chǎn)品所需支出時(shí)，收入風(fēng)險(xiǎn)便顯現(xiàn)出來。衡量地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)有財(cái)政收入占GDP的比重、地方稅收收入占財(cái)政總收入的比重等。

第二，支出風(fēng)險(xiǎn)。支出風(fēng)險(xiǎn)主要是指地方政府由于收入缺乏而無法實(shí)現(xiàn)自身職能的風(fēng)險(xiǎn)，這不僅包括政府部門的工資、科教文衛(wèi)的經(jīng)費(fèi)等是否能夠及時(shí)充足撥付，還包括財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和支出項(xiàng)目是否搭配合理、財(cái)政資金的績效評(píng)價(jià)是否較高等。

第三，赤字風(fēng)險(xiǎn)。赤字風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府財(cái)力不能滿足正常財(cái)政支出的需求，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來損害的可能性。衡量標(biāo)準(zhǔn)通常為赤字率，即財(cái)政收支缺口占GDP的比率。赤字風(fēng)險(xiǎn)主要呈現(xiàn)在縣級(jí)政府和鄉(xiāng)級(jí)政府。

第四，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府無力償清債務(wù)，以至影響財(cái)政資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，或?qū)?jīng)濟(jì)和社會(huì)造成傷害的可能性。衡量標(biāo)準(zhǔn)包括債務(wù)負(fù)擔(dān)率、償債率、債務(wù)依存度等。

二、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

（一）分稅制財(cái)政體制改革的因素

1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制后，財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放，中央財(cái)政收入比重大大提高，這有利于中央財(cái)政進(jìn)行調(diào)控。但地方的支出責(zé)任并沒有相應(yīng)減少，一些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的全國性的民生項(xiàng)目，其支出責(zé)任卻由地方政府承擔(dān)。

從相對(duì)值的角度看，分稅制改革以來，我國地方政府的支出比重呈不斷上升趨勢。到2011年，地方政府的財(cái)政支出約占全國財(cái)政支出總額的84.9%。與此同時(shí)，近年來地方政府的財(cái)政收入比重較為穩(wěn)定，約占全國財(cái)政收入的50%左右。與其所承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任相比，地方政府承擔(dān)著很大的財(cái)政支出壓力，并且地方政府的財(cái)政支出壓力仍有不斷上升的趨勢。如圖1所示：

資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》

從絕對(duì)值的角度看，我國地方政府的財(cái)政收入和財(cái)政支出都呈增長趨勢，但財(cái)政支出增長的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了財(cái)政收入的增長幅度。由圖2可見，我國地方財(cái)政收支差額不斷擴(kuò)大，到2011年，地方財(cái)政收支差額約為4萬億元，約占地方財(cái)政收入的3/4。地方政府存在著巨大的財(cái)政收支缺口。

為調(diào)節(jié)政府間的財(cái)力不均衡問題，我國設(shè)立了轉(zhuǎn)移支付制度。但目前，我國的轉(zhuǎn)移支付體系尚不完善?，F(xiàn)行的稅收返還政策既沒有考慮到各地區(qū)間收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致我國政府間的財(cái)力差距不僅沒有縮小，甚至進(jìn)一步擴(kuò)大了。地方財(cái)政收支存在缺口，勢必會(huì)影響財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至影響政府職能的實(shí)現(xiàn)。

（二）政府考核制度的因素

目前，我國對(duì)地方政府官員考核的指標(biāo)主要包括GDP、市政建設(shè)發(fā)展情況等，通過這些指標(biāo)決定官員的升遷和任免。在這種情況下，有些地方政府官員為了實(shí)現(xiàn)政績，會(huì)做出不利于地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的短期行為，給地方財(cái)政帶來的沉重的負(fù)擔(dān)。政府官員為突出政績而不顧地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，投入很大力量建設(shè)“政績工程”、“形象工程”。地方政府在本就已經(jīng)存在收支缺口的情況下，只能通過舉借債務(wù)的方法籌集資金。更嚴(yán)重的是，在這些工程中，有些因缺乏縝密的計(jì)劃，有些因監(jiān)管不到位，最終未能取得預(yù)期效益，使地方財(cái)政背上了更加沉重的包袱。債務(wù)到期后，地方政府由于沒有足夠資金償還，除了舉借新債外，還常常采用擠占職工工資、長期拖欠工程款等方法償還債務(wù)。結(jié)果不僅加重了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且長此以往，會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問題。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的因素

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象較為明顯，東部、中部、西部地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差別較大，如圖3所示。從收入和支出的角度看，東部、中部、西部地區(qū)均呈階梯下降趨勢；從收支缺口看，東部地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政收支平衡，中部地區(qū)略有收支缺口，而西部地區(qū)收支缺口很大，近7億元。

資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》

在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，地方財(cái)力不能實(shí)現(xiàn)自足，很難滿足機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在這些地區(qū)，拖欠工資、政府欠債等現(xiàn)象較為普遍，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也在日益積聚，尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政更加突出。另外，由于傳統(tǒng)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、企業(yè)機(jī)制不靈活等諸多因素的存在，某些地方出現(xiàn)了財(cái)力規(guī)模小、增長后勁不足等問題。這都會(huì)增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，同時(shí)也會(huì)限制地方抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

三、防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的建議

（一）深化財(cái)政體制改革

要深化財(cái)政體制改革，首先，進(jìn)一步明確中央和地方政府的事權(quán)，通過法律的方式明確各級(jí)政府的支出責(zé)任。其次，應(yīng)完善地方稅體系，并適當(dāng)給予地方政府一定的稅收立法權(quán)限，盡快確立地方的主體稅種，保障地方的財(cái)政收入，使地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)有充足穩(wěn)定的資金支持。最后，應(yīng)從轉(zhuǎn)移支付方式方面進(jìn)行一些改變，使轉(zhuǎn)移支付真正實(shí)現(xiàn)縮小地區(qū)間收入差距的目標(biāo)。新的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)從當(dāng)?shù)卣＿\(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)的需求出發(fā)，制定相應(yīng)的支出標(biāo)準(zhǔn)，并用規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付來保證地方政府的公用經(jīng)費(fèi)和公共產(chǎn)品服務(wù)的支出。轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)?？顚Ｓ?，提高資金利用效率，使其真正有效的幫助貧困地區(qū)財(cái)政運(yùn)行，在保證基層建設(shè)、農(nóng)村教育以及促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的方面起到積極作用。

（二）規(guī)范政府官員的行為

為防止地方政府官員盲目的進(jìn)行“形象工程”建設(shè)，應(yīng)改革政績考核制度，重新制定政績考核指標(biāo)。在一些地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)突顯的地區(qū)，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)納入政績考核體系。地方財(cái)政多年來通過出讓土地收入緩解財(cái)政困難、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。出讓土地雖然可以為政府在短期內(nèi)提供大量資金，但畢竟土地是有限的，通過這種方式獲得收入是不可持續(xù)的，且會(huì)帶來很多負(fù)面結(jié)果，如哄抬房價(jià)、滋生腐敗現(xiàn)象等。有些政府甚至通過挪用專項(xiàng)資金、變現(xiàn)國有資產(chǎn)的方式取得暫時(shí)收入。當(dāng)超出了地方承受能力后，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)顯現(xiàn)。政府部門自身作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理者，在要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的參與者遵守規(guī)則的同時(shí)，更要以身作則。因此，對(duì)政府官員建立嚴(yán)格的問責(zé)制是十分必要的。例如，對(duì)已經(jīng)舉借的政府債務(wù)，各級(jí)政府及其單位在使用債務(wù)資金時(shí)，要樹立效益觀念，提高資金的使用效率。實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目債務(wù)責(zé)任制度，以規(guī)范的形式明確地方政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任，并同時(shí)建立歷史追究責(zé)任制度。另外，提高財(cái)政信息的透明度也是一個(gè)非常有效的監(jiān)督措施。地方政府向社會(huì)公眾提供全面、及時(shí)、有效的財(cái)政收支信息，有利于轄區(qū)公眾更好的監(jiān)督，督促政府官員規(guī)范自身行為，也有利于轄區(qū)公眾向地方政府反映自身需求，促進(jìn)本地的發(fā)展。轄區(qū)公眾和監(jiān)管部門一同監(jiān)督，對(duì)保障財(cái)政資金的使用用途、提高財(cái)政資金的使用效率，是十分必要的。

（三）因地制宜發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)

發(fā)展經(jīng)濟(jì)是解決財(cái)政運(yùn)行中各種矛盾的根本途徑，也是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的必要保障。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)又不能增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是要調(diào)整思路，轉(zhuǎn)變思想，采取新的方式發(fā)展財(cái)源。各地要從本地的實(shí)際情況出發(fā)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成各成特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。一是增強(qiáng)企業(yè)競爭力，鞏固并擴(kuò)展地方主體財(cái)源。二是積極推動(dòng)非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從政策、資金、服務(wù)等方面大力支持民營經(jīng)濟(jì)，不僅有利于增加地方財(cái)政收入，也有利于改善地方的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。三是加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，主要是交通運(yùn)輸業(yè)、郵電通訊業(yè)、旅游業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)及其他服務(wù)業(yè)，通過發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，增加地方財(cái)政收入，增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力。四是調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路，因地制宜地發(fā)展地方性特色農(nóng)業(yè)，通過發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品多渠道、多環(huán)節(jié)的商品化經(jīng)營以及深加工處理，穩(wěn)定并壯大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財(cái)源。

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（責(zé)任編輯：田 苗）