中國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

方伶俐　李文芳

摘 要：西方國(guó)家環(huán)境保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)證明，公眾參與是環(huán)境保護(hù)的治本之策。目前中國(guó)不論是環(huán)保制度建立還是環(huán)境監(jiān)督，政府始終占據(jù)主導(dǎo)地位，公眾的參與存在著環(huán)保知識(shí)認(rèn)知較差、參與程度較低且多位末端參與、參與制度不完善及環(huán)保民間組織發(fā)展面臨困難等諸多問(wèn)題。應(yīng)通過(guò)加大環(huán)境保護(hù)知識(shí)宣傳教育力度、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度建設(shè)及支持環(huán)境保護(hù)民間組織發(fā)展等手段提高公眾參與水平。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；公眾參與；NGO

中圖分類號(hào)：X22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）32-0066-03

自19世紀(jì)以來(lái)，環(huán)境問(wèn)題逐漸成為威脅人類生存和發(fā)展的重大問(wèn)題，它給社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重影響，包括加快自然災(zāi)害發(fā)生的頻率，污染大氣、水體和土壤而危害生物的健康，制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模、速度、質(zhì)量等，并誘發(fā)越來(lái)越多的利益沖突與利益政治糾葛。目前中國(guó)正處在以重化工業(yè)快速發(fā)展為特征的工業(yè)化中后期階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上依靠能源消耗來(lái)實(shí)現(xiàn)，不少地方政府為了爭(zhēng)先進(jìn)位，紛紛將加速工業(yè)化作為工作重點(diǎn)，能源高消耗污染高排放很可能呈密集增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，環(huán)境保護(hù)形勢(shì)將愈發(fā)嚴(yán)峻[1]。

中國(guó)對(duì)環(huán)保的重視始于1978年，鄧小平同志首先提出應(yīng)制定環(huán)境保護(hù)法。三十多年來(lái)，中國(guó)政府對(duì)環(huán)保工作越來(lái)越重視，如1984年將環(huán)保提到“基本國(guó)策”的地位，1994年確立“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，2003年提出以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀等。然而，中國(guó)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞愈來(lái)愈嚴(yán)重，我們治理的速度似乎愈來(lái)愈趕不上破壞的速度，人們對(duì)此也越來(lái)越不滿，涉及空氣、水、土壤的全方位污染，令環(huán)境問(wèn)題成為中國(guó)當(dāng)前最為敏感的社會(huì)性問(wèn)題，由此引發(fā)的群體性事件時(shí)有發(fā)生[2]。上海交通大學(xué)民意與輿情調(diào)查研究中心公布的《2013年中國(guó)城市居民環(huán)保態(tài)度調(diào)查》顯示，來(lái)自北京、上海、天津、重慶等34個(gè)城市的近80%受訪者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)應(yīng)該優(yōu)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，接近一半的民眾認(rèn)為政府應(yīng)將額外收入用于環(huán)境保護(hù)，這一數(shù)字超過(guò)了用于改善醫(yī)療條件、多蓋廉租房和發(fā)展經(jīng)濟(jì)；67%的民眾甚至愿意以捐款、納稅和提高水價(jià)的方式出資來(lái)改善所居住城市水的環(huán)境。

如何才能更好地解決環(huán)境問(wèn)題？西方國(guó)家環(huán)境保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)證明，公眾、政府、企業(yè)應(yīng)共同保護(hù)環(huán)境，尤其是離不開(kāi)公眾參與。而在中國(guó)不論是環(huán)保制度建立還是環(huán)境監(jiān)督，政府始終占據(jù)主導(dǎo)地位，公眾的參與程度太低。

一、環(huán)境保護(hù)公眾參與現(xiàn)狀

1.公眾環(huán)保意愿較高

環(huán)境保護(hù)是將環(huán)境作為保護(hù)對(duì)象，以解決現(xiàn)實(shí)的或潛在的環(huán)境問(wèn)題如生態(tài)破壞、資源枯竭、環(huán)境污染而采取的各種行為。近幾年相關(guān)調(diào)查研究表明，公眾環(huán)保意愿較高，其高環(huán)保意識(shí)主要集中在家庭生活層面。零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)與新浪環(huán)保聯(lián)合發(fā)布的“2010中國(guó)公眾環(huán)保指數(shù)”表明，73.2%的公眾在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中會(huì)優(yōu)先選擇環(huán)境保護(hù)，而且86.8%的公眾認(rèn)為我國(guó)環(huán)保已經(jīng)緊迫；《2013年中國(guó)城市居民環(huán)保態(tài)度調(diào)查報(bào)告》也表明，77.2%的民眾認(rèn)為環(huán)境保護(hù)應(yīng)該優(yōu)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且48.3%的民眾認(rèn)為政府應(yīng)將額外收入用于環(huán)境保護(hù)，這一數(shù)字超過(guò)了用于改善醫(yī)療條件（28.0%），多蓋廉租房（9.0%）和發(fā)展經(jīng)濟(jì)（4.9%）。但這兩份報(bào)告也顯示，人們的高環(huán)保意識(shí)主要集中在家庭生活層面如將生活垃圾分類、節(jié)約水電等，而在辦公場(chǎng)所和社會(huì)參與層面的環(huán)保意識(shí)相對(duì)較低。

2.公眾參與渠道、方式多樣

環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍主要有參與國(guó)家環(huán)境管理的預(yù)測(cè)和決策、參與開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境管理過(guò)程以及環(huán)境保護(hù)制度實(shí)施過(guò)程、組成環(huán)保團(tuán)體、參與環(huán)境糾紛的調(diào)節(jié)、環(huán)保請(qǐng)求權(quán)及參與環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究和示范推廣等[3]?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》除在專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)條文與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)條文中列舉了“論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)”以及規(guī)定了抽象的“其他形式”方式。公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道較多，如2012年年初浙江省紹興市出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保公眾參與的實(shí)施意見(jiàn)》，從信息公開(kāi)、環(huán)保審批、信訪處理、環(huán)境執(zhí)法、案件審議、環(huán)境維權(quán)等10方面為公眾參與環(huán)境保護(hù)開(kāi)辟了多條渠道。

3.公眾參與的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)單個(gè)法律規(guī)定中

我國(guó)關(guān)于公眾參與的規(guī)定比較分散，僅僅體現(xiàn)單個(gè)法律規(guī)定中。1989年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！?984年《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第五條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有責(zé)任保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督和檢舉?！?996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)的若干問(wèn)題的決定》中指出：“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾環(huán)境保護(hù)工作，檢舉揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為。”2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條規(guī)定：“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)。”2006年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局下發(fā)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》將公眾參與的規(guī)定進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化。

4.環(huán)保民間組織發(fā)展迅速

環(huán)保民間組織，即環(huán)保NGO，是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為特定目的而組織起來(lái)的社會(huì)團(tuán)體，它們作為政府、企業(yè)之外的新角色，廣泛參與環(huán)保領(lǐng)域的社會(huì)活動(dòng)。近年來(lái)，環(huán)保民間組織發(fā)展迅速，它們?cè)谔嵘姯h(huán)境意識(shí)、促進(jìn)公眾環(huán)保參與、改善公眾環(huán)保行為、開(kāi)展環(huán)境維權(quán)與法律援助、參與環(huán)保政策的制定與實(shí)施、監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為、促進(jìn)環(huán)保國(guó)際交流與合作等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)2006年4月發(fā)布的《中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，從數(shù)量上看，截至2005年底，我國(guó)共有各類環(huán)保民間團(tuán)體2768家，其中政府發(fā)起成立的1382家，民間自發(fā)組成的環(huán)保民間組織202家，學(xué)生環(huán)保社團(tuán)及其聯(lián)合體1116家，國(guó)際環(huán)保民間組織駐大陸機(jī)構(gòu)68家。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)2008年10月發(fā)布的《2008中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，截至當(dāng)時(shí)，中國(guó)環(huán)保民間組織總量已達(dá)3500余家，至2012年則達(dá)到4000多家。

二、環(huán)境保護(hù)公眾參與存在的問(wèn)題

1.公眾環(huán)保知識(shí)認(rèn)知較差

《2013年中國(guó)城市居民環(huán)保態(tài)度調(diào)查報(bào)告》關(guān)于環(huán)保知識(shí)認(rèn)知方面調(diào)查的問(wèn)題涉及對(duì)于節(jié)能發(fā)電方式的認(rèn)知、對(duì)PM2.5和氣候變暖及造成環(huán)境污染原因認(rèn)知、對(duì)可再生能源的認(rèn)知及日常行為對(duì)環(huán)境影響認(rèn)知等等。調(diào)查表明，民眾對(duì)環(huán)?；局R(shí)的認(rèn)知度不容樂(lè)觀，較高認(rèn)知度僅限于如可再生能源、節(jié)能發(fā)電方式等常識(shí)性部分。值得關(guān)注的是，雖然今年霧霾天氣席卷我國(guó)數(shù)十城市，但是民眾對(duì)于PM2.5認(rèn)知度不高，54.8%表示不清楚，不了解或者非常不了解。同時(shí)，仍有37.4%民眾認(rèn)為自身日常行為對(duì)環(huán)境不存在什么影響。

2.公眾參與程度較低，且多位末端參與

公眾參與程度較低。零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)與新浪環(huán)保聯(lián)合發(fā)布的2010中國(guó)公眾環(huán)保指數(shù)顯示，在20項(xiàng)環(huán)保行為中，二分之一的環(huán)保行為采取率都在30%以下，尤其是社會(huì)參與方面，環(huán)保行動(dòng)力明顯弱化。從中國(guó)社科院的一項(xiàng)調(diào)查來(lái)看公眾參與程度也不容樂(lè)觀：①?gòu)牡赜蛏峡矗胁康貐^(qū)選擇從未參加過(guò)環(huán)?；顒?dòng)的比率最高（18.71%），其次是東部（15.91%）與西部（14.67%）；從性別上看，男性中從未參加過(guò)環(huán)保的占52.01%，女性中也達(dá)到47.99%，而且女性在接受高價(jià)環(huán)保產(chǎn)品方面比率低于男性，但在參加力所能及的環(huán)?；顒?dòng)方面卻高于男性；從年齡來(lái)看，45歲以上人群未參加過(guò)環(huán)?；顒?dòng)的比率最高，接近23%，18～30歲人群未參加過(guò)環(huán)?；顒?dòng)的比率最低，為14.55%；從學(xué)歷來(lái)看，初中以下從未參加過(guò)環(huán)?；顒?dòng)的比率最高，達(dá)到了25.92%，其次為研究生以上學(xué)歷（21.7%）。

公眾參與多為末端參與。環(huán)境保護(hù)公眾參與的形式可分為預(yù)案參與、過(guò)程參與和末端參與，末端參與是指公眾在環(huán)境政策、規(guī)劃制定和開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目完成之后的參與[4]。大多數(shù)居民都是在受到影響后才通過(guò)電話、電子郵件、12369環(huán)境信訪熱線、新聞媒體、市長(zhǎng)信箱等渠道投訴，或者采取聯(lián)名書(shū)信的方式向環(huán)保部門以及上級(jí)政府投訴。

3.公眾參與制度不完善

在憲法層面上，環(huán)境權(quán)利缺失，憲法中未賦予公民環(huán)境權(quán)，各項(xiàng)單行法則無(wú)法據(jù)以制定有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中，只有《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》配套的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》規(guī)定了具體可行的公眾參與制度。環(huán)境保護(hù)的其他單行法僅規(guī)定了單位和個(gè)人檢舉和控告相關(guān)污染的權(quán)利。該類規(guī)定只是一種事后救濟(jì)，不是公眾參與的首選。對(duì)于公眾如何實(shí)施檢舉和控告的權(quán)利，缺乏相關(guān)法律規(guī)定。目前，我國(guó)政府主導(dǎo)的公眾參與程序，通常是首先由各級(jí)政府或其環(huán)保部門通過(guò)新聞媒體對(duì)政府的某一環(huán)保決策宣傳報(bào)道，使公眾有所了解，然后讓公眾通過(guò)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式進(jìn)行參與，但最終在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)或?qū)徸h中，公眾的意見(jiàn)并未得到充分的重視，公眾意見(jiàn)處理被形式化。

4.環(huán)保民間組織發(fā)展面臨許多困難

2010年12月，中國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織設(shè)立了總體目標(biāo)和基本原則，并把“加強(qiáng)政策扶持力度，改善環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展的外部環(huán)境”和“加強(qiáng)能力建設(shè)，引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織健康、有序發(fā)展”作為其主要任務(wù)。盡管如此，環(huán)保民間組織的發(fā)展仍然面臨許多困難，主要體現(xiàn)在政府和公眾的認(rèn)知程度、經(jīng)費(fèi)、參與政策制定和社會(huì)監(jiān)督的能力和渠道、公眾參與環(huán)保民間組織活動(dòng)、以及參與國(guó)際交流合作能力等方面還有很大局限。

三、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的對(duì)策

1.加大環(huán)境保護(hù)知識(shí)宣傳教育力度，培養(yǎng)公眾參與意識(shí)

環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作中，區(qū)分層次，突出重點(diǎn)，有針對(duì)性、有區(qū)別地開(kāi)展工作。首先，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策層的環(huán)保宣傳，使領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境的必要性和環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策地位以及實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義，充分認(rèn)識(shí)到單純追求經(jīng)濟(jì)效益不是顯示政績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。其次，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)干部的環(huán)保宣傳教育，通過(guò)對(duì)只注重經(jīng)濟(jì)效益、不顧污染治理的企業(yè)受到行政處罰甚至法律制裁的典型案例進(jìn)行分析報(bào)道，增強(qiáng)其環(huán)保意識(shí)和法規(guī)意識(shí)，提高企業(yè)治污主動(dòng)性和自覺(jué)性。第三，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)大眾的環(huán)保宣傳教育，通過(guò)運(yùn)用宣傳、教育、法律、行政和輿論等手段，宣傳環(huán)保意義，介紹環(huán)保知識(shí)，講解環(huán)保法規(guī)，推廣環(huán)保產(chǎn)品等，強(qiáng)化公眾的憂患意識(shí)、參與意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)。第四，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的環(huán)保宣傳教育，讓廣大青少年和兒童從小就樹(shù)立環(huán)保意識(shí)，掌握環(huán)保知識(shí)，對(duì)于我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)具有重要的意義[5]。

2.加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度建設(shè)，激發(fā)公眾參與熱情

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度建設(shè)，有利于激發(fā)公眾參與熱情。首先，要完善環(huán)境信息公開(kāi)制度。政府應(yīng)通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙等大眾新聞媒體，及時(shí)公布城市環(huán)境質(zhì)量、城市噪聲、城鄉(xiāng)飲用水水質(zhì)等環(huán)境信息和污染事故信息，維護(hù)公眾的環(huán)境知情權(quán)。特別是在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，要盡快告知公眾污染源、污染將給社會(huì)公眾生產(chǎn)生活帶來(lái)的影響及應(yīng)該如何防護(hù)，引導(dǎo)公眾積極主動(dòng)配合政府的應(yīng)對(duì)措施，齊心協(xié)力減輕突發(fā)環(huán)境事件帶來(lái)的影響和損失[6]。其次，要加大完善環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律制度和保障制度。要從憲法層面增加公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律權(quán)利，地方在制定行政法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度時(shí)也要以保障公民參與環(huán)境保護(hù)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，不斷完善各項(xiàng)法律制度建設(shè)。通過(guò)立法明確公眾參與環(huán)境管理的主要途徑、形式和程序，尤其是要加強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)管理的程序、方式及其效力方面的法律制度建設(shè)。第三，要探索建立、完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，倡導(dǎo)公眾及時(shí)通過(guò)“12345”熱線電話和“12369”環(huán)境信訪投訴熱線監(jiān)督、舉報(bào)環(huán)境違法行為，鼓勵(lì)公眾在日常生活中做到低碳、環(huán)保、綠色，激發(fā)群眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

3.支持環(huán)境保護(hù)民間組織發(fā)展，提高公眾參與水平

公眾參與是環(huán)境保護(hù)的治本之策。近十年來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)民間組織作為第三方力量不斷發(fā)展壯大，他們聯(lián)合各方力量，通過(guò)建立溝通交流機(jī)制為政府建言獻(xiàn)策，通過(guò)咨詢與監(jiān)督引導(dǎo)企業(yè)走低碳環(huán)保之路，通過(guò)聯(lián)合媒體、開(kāi)展環(huán)保公益項(xiàng)目提升公眾環(huán)保參與的意識(shí)和積極性，從不同角度，采取不同形式，維護(hù)公眾的利益。這些組織是提高公眾的環(huán)保意識(shí)，引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)環(huán)境社會(huì)責(zé)任，推動(dòng)國(guó)家環(huán)境法治建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的重要力量。①政府應(yīng)大力支持、積極引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織的成立與發(fā)展，撥出專項(xiàng)資金支持各種環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體的成立，對(duì)活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中存在經(jīng)費(fèi)困難問(wèn)題的社會(huì)組織也要大力給予財(cái)政支持。同時(shí)各級(jí)政府要重視來(lái)自保護(hù)民間組織的聲音，多層次地搭建政府與其座談、對(duì)話的平臺(tái)，對(duì)涉及公眾環(huán)境權(quán)益的政策、規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目，要采取多種形式充分聽(tīng)取環(huán)保民間組織的意見(jiàn)，鼓勵(lì)其積極參與環(huán)境問(wèn)題的討論和解決，提供公眾參與水平。發(fā)揮好環(huán)保社團(tuán)和環(huán)保民間組織的作用，對(duì)于提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的廣度和深度，對(duì)于提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的質(zhì)量和效益，是政府環(huán)保機(jī)構(gòu)不可替代的。

參考文獻(xiàn)：

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