我國非營利組織發(fā)展的困境與對策探析

王媛媛

摘 要：從20世紀(jì)80年代開始，非營利組織在世界范圍內(nèi)發(fā)展很迅猛，學(xué)術(shù)界也掀起了相應(yīng)的研究熱潮。隨著政府職能轉(zhuǎn)變，政府不斷地將原先承擔(dān)的具體的社會事務(wù)交還給社會自身去管理，政府的退出留下了巨大的空白，特別是在社會福利、社區(qū)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面，都需要由非營利組織彌補(bǔ)政府的空缺。對我國非營利組織的界定、數(shù)量、發(fā)展面臨的困境進(jìn)行闡述和分析，對其今后的發(fā)展提出對策建議。

關(guān)鍵詞：非營利組織；困境；對策

中圖分類號：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）31-0128-02

一、非營利組織的界定

非營利組織（NPO）是一個非常寬泛的概念，在不同國家和地區(qū)有不同的稱謂。非營利組織是美國廣泛采用的概念，與其類似的詞匯有“非政府組織”、“公民社會組織”、“第三部門”等。美國約翰-霍普金斯大學(xué)萊斯特·薩拉蒙教授提出，具有組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性五個特征的組織為非營利組織。在我國，1998年國務(wù)院將設(shè)于民政部的原社會團(tuán)體治理局改為民間組織治理局，“民間組織”一詞從此作為“非營利組織”的中國官方用語開始被正式使用。所謂非營利組織或非牟利機(jī)構(gòu)（Non-Profit Organization，NPO），是指不是為組織所有者營利為目的的組織，它的目標(biāo)通常是支持或處理個人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件，因此其所涉及的領(lǐng)域非常廣，擔(dān)任起彌補(bǔ)社會需求與政府供給間落差的任務(wù)。

在我國，非營利組織可以分為五類。第一類是社會性團(tuán)體，即在社會文化領(lǐng)域開展各種活動的會員制組織，如各種學(xué)會、協(xié)會、志愿者團(tuán)體等。第二類是經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體，即在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開展各種活動的會員制組織，如行業(yè)協(xié)會、商會、工會、各種職業(yè)團(tuán)體等。第三類是基金會，即在各個領(lǐng)域里開展各種資助活動或資金運作活動的非會員制組織，如項目型基金會、資助型基金會、聯(lián)合勸募組織等。第四類是民辦非企業(yè)單位，是由企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的、從事公益性社會服務(wù)活動的非營利民間組織。如各種民辦的學(xué)校、醫(yī)院、福利院、社區(qū)服務(wù)中心站、職業(yè)培訓(xùn)介紹中心、研究所、文體館等。第五類組織，包括中國特有的事業(yè)單位、人民團(tuán)體和專家稱之為“未登記或轉(zhuǎn)登記團(tuán)體”，其中包括一部分沒有依法登記注冊的非營利組織和一部分采取工商注冊的非營利組織。這類組織既有其存在的客觀條件，又發(fā)揮著作用。

二、我國非營利組織的數(shù)量

據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個，比上年增長8.1%；吸納社會各類人員就業(yè)613.3萬人，比上年增加2.3%；形成固定資產(chǎn)1 425.4億元；社會組織增加值為525.6億元，比上年減少20.4%，占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為0.23%；接收社會捐贈470.8億元。這其中，全國共有基金會3 029個，比上年增加415個，增長15.9%，其中：公募基金會1 316個，非公募基金會1 686個，涉外基金會8個，境外基金會代表機(jī)構(gòu)19個。民政部登記的基金會199個。公募基金會和非公募基金會共接收社會各界捐贈305.7億元。從1988-2012年，全國登記的非營利組織數(shù)量增長了100多倍。1988年，我國僅登記社會團(tuán)體4 446個，在十年前，全國各級民政部門登記的社會組織不過20余萬家；而截至2012年年底，這一數(shù)字超過了49萬。更多的是大量因無法民政注冊但以社會組織名義活動的“草根組織”和在華活動的境外社會組織。據(jù)研究者調(diào)研估計，后者總數(shù)應(yīng)在300萬家之上。

三、我國非營利組織發(fā)展面臨的困境

（一）資金匱乏

中國非營利組織發(fā)展的最大障礙是資金缺乏。盡管社會公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)Πl(fā)展非營利組織的呼聲越來越高，但由于觀念、資金、政策等各方面的限制，中國的非營利組織發(fā)展仍處于較低水平。據(jù)了解，對非營利組織而言，資金來源除了零散的個人資助外，主要是企業(yè)和基金會?；饡用娴默F(xiàn)狀是，十幾家比較大的公益基金會壟斷了主要的善款，但是他們的錢又不給民間組織。在這種情況下，民間組織的生存非常困難。能夠資助民間組織的就只剩下企業(yè)和一些非公募基金會了，而非公募基金會的資金也來源于企業(yè)。中國的企業(yè)捐款普遍重硬件、輕軟件，見物不見人，不愿為服務(wù)項目捐贈款項、支付必要的項目管理成本，這種觀念也是阻礙基金會資助民間組織的主因之一。

（二）能力不足

從宏觀來看，非營利組織對社會以及政府的影響能力非常薄弱。從微觀角度來看，能力不足主要體現(xiàn)為非營利組織的領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員的個人能力難以適應(yīng)新的社會環(huán)境，缺乏迎接新挑戰(zhàn)的觀念和知識。一是資源缺乏、能力不足、專業(yè)化程度偏低。有些非營利組織缺乏自身學(xué)習(xí)能力及可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，工作人員缺乏專業(yè)指導(dǎo)，調(diào)動社會資源能力不足，服務(wù)社會功能較弱。二是內(nèi)部管理制度尚未完善。有些非營利組織內(nèi)部制度不健全，財務(wù)管理混亂，導(dǎo)致社會公信力不高。三是存在違規(guī)行為。有些非營利組織不按照章程和條例辦事，長期不開展活動、多年不參加年檢等違規(guī)行為時有發(fā)生。因此，提高非營利性民間組織的自身能力建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)非常重要。

（三）結(jié)構(gòu)不合理

主要表現(xiàn)為功能結(jié)構(gòu)不合理和服務(wù)對象結(jié)構(gòu)不合理。眾多非營利組織由其業(yè)務(wù)主管部門發(fā)起成立，政會不分明顯，非營利組織的社會服務(wù)功能淹沒在政府的管理功能之中，從事著“第二政府”的工作職責(zé)。而直接參與社會建設(shè)、提供社會服務(wù)的非營利組織數(shù)量少、比例小。服務(wù)對象結(jié)構(gòu)不合理，體現(xiàn)在當(dāng)前為弱勢群體服務(wù)的非營利組織的數(shù)量還較少。

（四）法制缺陷

我國非營利組織絕大部分是20世紀(jì)90年代以后才成立的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)遲于西方發(fā)達(dá)國家，非營利組織發(fā)展過程中，普遍缺乏法律依據(jù)、法律保護(hù)和法律約束。我國目前關(guān)于民間組織的法律法規(guī)滯后于民間組織的發(fā)展?，F(xiàn)行《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》均屬國務(wù)院規(guī)章，規(guī)定較原則，且缺乏稅收、財務(wù)、人事、內(nèi)部的管理等相關(guān)配套法規(guī)、政策。在管理上存在重登記、輕管理的弊端，且民間組織種類繁多，缺乏分類指導(dǎo)的法規(guī)、政策，管理粗放。

四、解決困境的對策

（一）建立政府與非營利組織之間的合作關(guān)系

非營利組織在很多方面能夠更好、更直接地代表各類利益群體的利益、滿足各類利益群體的需求。要進(jìn)一步改變政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的管理功能，在強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能的同時，將大量的具體的執(zhí)行性、操作性、技術(shù)性、服務(wù)性功能轉(zhuǎn)移給社會中介組織承擔(dān)。以行政許可法為依據(jù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，逐步將法律法規(guī)和政策規(guī)定可以向非營利組織轉(zhuǎn)移的相關(guān)業(yè)務(wù)職能向非營利組織轉(zhuǎn)移，如行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)范、資格認(rèn)證前置審查、專題調(diào)研和專項工作等職能，這樣，社會中介才會有地位、有職能、有實力、有發(fā)展，真正發(fā)揮應(yīng)有作用。同時，推行政府電子公務(wù)，加強(qiáng)地方政府與社區(qū)的聯(lián)系溝通，改善政府與公民的關(guān)系，促進(jìn)非營利組織與政府的合作。

（二）創(chuàng)造良好的環(huán)境，培育非營利組織發(fā)展

維護(hù)非營利組織的良好發(fā)展環(huán)境，推動非營利組織向社會公開信息，增強(qiáng)非營利織運作的透明度，提高自身的公信力。完善公共服務(wù)信息平臺，逐步形成政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的管理體系。政府必須在有高度公信力的同時，也要求市場必須恪守誠實守信的契約，對那些正在日益崛起，并且今后將與我們的日常生活越來越相關(guān)的非營利組織的公信力的期待和維護(hù)，既是現(xiàn)實層面的一種考量，也是價值層面的一種目標(biāo)。

（三）政府制定扶持非營利組織發(fā)展的相關(guān)法律、政策

盡快制定和完善非營利組織法，確立非營利組織的法律地位，我國可以沿襲目前分類管理，分別制定專單行法的分散立法模式。這些立法在非營利組織設(shè)立上應(yīng)采取準(zhǔn)則主義，以便利各類非營利組織的設(shè)立，為促進(jìn)非營利組織發(fā)展提供便利，而對非營利組織的監(jiān)管重心將轉(zhuǎn)移到非營利組織治理上。健全扶持政策，在資金、稅收、項目等方面向非營利組織傾斜。經(jīng)驗表明：非營利組織服務(wù)的績效水平與政府的支持程度存在著某種程度的正比關(guān)系。對于協(xié)助政府參與社會管理和公共服務(wù)的非營利組織，應(yīng)對其所取得的業(yè)務(wù)收入、社會資助和捐贈、政府購買服務(wù)資金等享受減免營業(yè)稅和所得稅的優(yōu)惠政策。在土地使用、辦公用房、公共事業(yè)收費等方面，應(yīng)享有與同類公辦機(jī)構(gòu)的同等待遇，免收管理類、登記類和證照類的各項行政事業(yè)性收費。

（四）非營利組織加強(qiáng)和提高自身素質(zhì)

非營利組織應(yīng)該有明確的目標(biāo)導(dǎo)向，公益活動有利益的驅(qū)動，更重要的是倫理和道德等精神上的動力，從物質(zhì)上說，公益是以付出和奉獻(xiàn)為基礎(chǔ)，從精神上來說，如果把付出和奉獻(xiàn)當(dāng)作自身的需要，則是高境界的人生價值觀，非營利組織要在社會責(zé)任和公民行為上起到模范楷模作用。非營利織自身要有強(qiáng)烈的規(guī)范和發(fā)展意識，要制定規(guī)范的團(tuán)體章程，健全和強(qiáng)化以理事會為最高決策機(jī)構(gòu)的組織管理機(jī)制。嚴(yán)格內(nèi)部管理制度，包括完善財務(wù)制度、完善人事制度、鼓勵志愿者服務(wù)，加強(qiáng)獨立自治運作等能力建設(shè)。注重對非營利組織領(lǐng)軍人物、領(lǐng)軍組織的培育與塑造，提高發(fā)展的示范性。調(diào)整和改善從業(yè)人員結(jié)構(gòu)，提高非營利組織從業(yè)人員的素質(zhì)。

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