關(guān)于水電工程移民安置各階段公眾參與模式的探討

崔洪梅，卓 著

崔洪梅/中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院助理工程師，碩士（四川成都610072）；卓著/中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院工程師（四川成都610072）。

公眾參與作為一種協(xié)調(diào)對(duì)策，能夠平衡社會(huì)發(fā)展過(guò)程中各類群體間的利益，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)發(fā)展“以人為本”的實(shí)質(zhì)。水電工程移民安置是一項(xiàng)牽涉面廣、實(shí)施難度大、影響深遠(yuǎn)的項(xiàng)目，如何能讓移民滿意的同時(shí)又能保證移民安置的質(zhì)量，是移民安置規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。在移民安置過(guò)程中引入公眾參與制度，讓更多的利益相關(guān)者參與到安置項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施中，通過(guò)利益相關(guān)群體間的信息交流，提升移民安置實(shí)施的可行性和有效性，是取得水電工程建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有力措施。

一、研究背景

（一）公眾參與的定義

從社會(huì)學(xué)角度，公眾參與是指社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體，在其權(quán)利范圍內(nèi)有目的的社會(huì)行動(dòng)[1]。公眾通過(guò)一定的渠道對(duì)公共事務(wù)表達(dá)意見(jiàn)，并對(duì)公共事務(wù)的決策和實(shí)施產(chǎn)生影響，使得公眾自下而上的參與和政府部門自上而下的管理形成合力，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

（二）移民安置中公眾參與的現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代末期，公眾參與開(kāi)始應(yīng)用于國(guó)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)及實(shí)施中。隨著社會(huì)公眾思想的開(kāi)放，民主觀念的深入人心，公眾參與作為一種工作方法和手段，近年來(lái)一直受到了廣泛的關(guān)注，產(chǎn)生了參與式管理、參與式規(guī)劃和參與式評(píng)價(jià)等理念。但因文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念等因素的局限，我國(guó)的公眾參與尚處于起步階段。

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》中提出移民安置要以人為本，保障移民的合法權(quán)益，要求編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃應(yīng)廣泛聽(tīng)取移民和移民安置區(qū)居民的意見(jiàn)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證的方式。條例初步奠定了移民安置公眾參與的基礎(chǔ)，但在規(guī)定中缺乏對(duì)其制度連續(xù)性的說(shuō)明。當(dāng)前，移民安置過(guò)程中公眾參與的應(yīng)用較少，參與方式往往局限于問(wèn)卷調(diào)查和座談，操縱過(guò)程中缺乏“參與——反饋——再參與”的機(jī)制，系統(tǒng)的公眾參與模式尚未形成[2]。

在上述背景下，本文開(kāi)展了對(duì)水電工程移民安置各階段公眾參與的形式和內(nèi)容進(jìn)行探討，推進(jìn)移民安置中公眾參與的普及和完善，促使移民安置規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程更加民主、科學(xué)和透明。

二、移民安置各階段公眾參與的模式

（一）參與主體

在水電工程移民安置中，參與公眾主要是指專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)以及咨詢方面專家、庫(kù)區(qū)和安置區(qū)的移民和非移民、相關(guān)政府部門——國(guó)土、林業(yè)、交通、電力、環(huán)保、農(nóng)業(yè)，以及和移民安置無(wú)利益關(guān)系的部門、組織和個(gè)人等。根據(jù)參與主體的決策影響力以及對(duì)移民安置工作的關(guān)心程序，將其分為4類群體，具體分類詳見(jiàn)表1。

表1 水電工程移民安置公眾參與的主體及其特點(diǎn)

（二）各階段的參與模式

移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)經(jīng)歷預(yù)可行性研究報(bào)告、可行性研究報(bào)告和移民安置實(shí)施等階段。結(jié)合后期的評(píng)價(jià)階段，移民安置大致可以分為預(yù)可研報(bào)告階段、可研報(bào)告階段、實(shí)施階段和后評(píng)價(jià)階段。移民安置階段的不同決定了參與公眾群體的不同，各階段的工作內(nèi)容也決定了參與方式的不同，因此不同階段的公眾參與模式必須以各階段的工作任務(wù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建適宜的公眾參與方式。

1.預(yù)可研報(bào)告階段。預(yù)可研階段是移民安置的規(guī)劃階段，其主要任務(wù)是初步擬定建設(shè)征地范圍、調(diào)查分析主要實(shí)物指標(biāo)、初步研究建設(shè)征地對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響、初擬安置方案等。移民安置規(guī)劃是由項(xiàng)目法人或項(xiàng)目主管部門委托有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制。因此，預(yù)可研階段報(bào)告的實(shí)施主體為設(shè)計(jì)單位，參與對(duì)象多為當(dāng)?shù)卣块T，在一定程度上忽略移民和非移民對(duì)規(guī)劃的意見(jiàn)和建議。

公眾參與主要體現(xiàn)在收集資料、現(xiàn)場(chǎng)查勘、初選安置方案和審批初步規(guī)劃報(bào)告。收集資料主要是為編制規(guī)劃提供信息，重在收集初步擬定的征地范圍對(duì)各部門的影響，了解移民的數(shù)量和可能的去向、相應(yīng)的專項(xiàng)處理量和方案等，適合選用座談會(huì)的方式?，F(xiàn)場(chǎng)查勘環(huán)節(jié)是為了得到現(xiàn)場(chǎng)資料，了解實(shí)際情況，適合采取實(shí)地走訪的方式。初選安置方案環(huán)節(jié)則是與地方潛在的移民就安置方案進(jìn)行的溝通，適合采用調(diào)查問(wèn)卷的方式了解群眾真實(shí)的想法。評(píng)審報(bào)告環(huán)節(jié)是對(duì)初期的規(guī)劃設(shè)計(jì)成果進(jìn)行審核確定的過(guò)程，較為正式，適宜采用專題會(huì)議的方式，便于各參與方的溝通與協(xié)商。

表2 預(yù)可研階段的公眾參與模式

2.可研報(bào)告階段。可研報(bào)告階段確定了建設(shè)征地規(guī)模，移民安置的主要任務(wù)在于查明征地處理范圍內(nèi)的實(shí)物指標(biāo)，編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃報(bào)告，從而確定安置任務(wù)、安置方案以及專項(xiàng)處理措施等。可研報(bào)告的實(shí)施主體為設(shè)計(jì)單位，參與主體較多，涉及地方政府、移民、各類專家以及其他部門和組織。公眾參與主要體現(xiàn)在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、規(guī)劃大綱和規(guī)劃報(bào)告的編制過(guò)程。

（1）實(shí)物指標(biāo)調(diào)查

實(shí)物指標(biāo)調(diào)查過(guò)程中，由項(xiàng)目影響地區(qū)縣政府與設(shè)計(jì)單位、縣移民主管部門及其有關(guān)職能部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村組代表和移民共同參與實(shí)物的調(diào)查、測(cè)量、登記和統(tǒng)計(jì)工作。擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)的移民對(duì)其房屋及其附屬財(cái)產(chǎn)進(jìn)行確定簽字蓋章，村組代表對(duì)村內(nèi)集體所有土地及財(cái)產(chǎn)確定并簽字蓋章。調(diào)查完成后，通過(guò)張榜公示調(diào)查結(jié)果，讓移民參與實(shí)物指標(biāo)的復(fù)查。

（2）規(guī)劃大綱

大綱階段初步擬定移民安置方案，包括移民安置的任務(wù)、去向、標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村移民安置方案、移民生活水平預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)、水庫(kù)移民后期扶持政策等。公眾參與的主要內(nèi)容有確定安置去向和方式、安置點(diǎn)的比選、專業(yè)項(xiàng)目的處理方案設(shè)計(jì)。確定移民安置去向及安置方式的參與方式可考慮采用民意問(wèn)卷調(diào)查和村組內(nèi)討論的方式，安置點(diǎn)比選和專業(yè)項(xiàng)目的處理方案適宜由移民代表、利益團(tuán)體、政府和規(guī)劃設(shè)計(jì)部門組成綜合研究小組討論決定。

（3）規(guī)劃報(bào)告

規(guī)劃報(bào)告根據(jù)批準(zhǔn)的規(guī)劃大綱，對(duì)征地范圍內(nèi)的移民安置任務(wù)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，確定農(nóng)村移民安置方案、城集鎮(zhèn)遷建、專業(yè)項(xiàng)目處理設(shè)計(jì)、征地補(bǔ)償和移民安置資金概（估）算等。公眾參與的主要內(nèi)容有農(nóng)村移民安置方案、城集鎮(zhèn)遷建、專業(yè)項(xiàng)目處理和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定。農(nóng)村移民安置方案和城集鎮(zhèn)遷建可利用設(shè)計(jì)圖紙以及模型展示，由移民投票決定方案，專業(yè)項(xiàng)目處理設(shè)計(jì)適宜由利益團(tuán)體、政府和規(guī)劃設(shè)計(jì)部門組成研究小組討論決定，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定宜通過(guò)選舉移民代表直接參與規(guī)劃設(shè)計(jì)，以不同利益團(tuán)體的立場(chǎng)評(píng)價(jià)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

表3 可研階段的公眾參與模式

3.實(shí)施階段。移民安置實(shí)施階段由移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位提供設(shè)計(jì)文件，監(jiān)督評(píng)估單位負(fù)責(zé)全過(guò)程的監(jiān)評(píng)工作。因此該階段的實(shí)施方為地方政府，參與主體中的Ⅲ類人員主要為規(guī)劃設(shè)計(jì)人員。主要任務(wù)有建設(shè)征地、移民搬遷與生產(chǎn)安置、安置點(diǎn)的施工、專業(yè)項(xiàng)目施工等。公眾可參與的內(nèi)容有建設(shè)征地、搬遷與生產(chǎn)安置、安置點(diǎn)的施工以及專業(yè)項(xiàng)目施工，建設(shè)征地可以通過(guò)公告、標(biāo)語(yǔ)等宣傳方式，取得群眾的理解與合作。在移民搬遷和生產(chǎn)安置、安置點(diǎn)施工過(guò)程中，宜選舉移民代表參與各項(xiàng)工作的實(shí)施過(guò)程，如設(shè)立移民代表委員會(huì)，對(duì)移民安置工程的實(shí)施環(huán)節(jié)提供建議，同時(shí)監(jiān)督各項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。對(duì)專業(yè)項(xiàng)目施工的參與，可采取由利益團(tuán)體、政府和規(guī)劃設(shè)計(jì)部門組成綜合管理小組監(jiān)督實(shí)施。

表4 移民安置實(shí)施階段的公眾參與模式

4.后評(píng)價(jià)階段。庫(kù)區(qū)移民安置后評(píng)價(jià)是指在庫(kù)區(qū)移民項(xiàng)目完成后對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況、效益和作用等進(jìn)行全面系統(tǒng)分析。評(píng)價(jià)的主要任務(wù)是對(duì)移民恢復(fù)發(fā)展期的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及資源方面實(shí)際恢復(fù)情況，以及對(duì)移民安置狀況是否具備持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)行分析評(píng)價(jià)[3]。公眾參與的評(píng)價(jià)內(nèi)容主要是移民生產(chǎn)生活水平恢復(fù)情況、移民持續(xù)發(fā)展的能力、移民區(qū)和安置區(qū)的社會(huì)影響，可通過(guò)對(duì)移民和安置區(qū)原居民的問(wèn)卷調(diào)查、村組走訪、專題討論等形式實(shí)現(xiàn)。

表5 后評(píng)價(jià)階段的公眾參與模式

三、結(jié)語(yǔ)

公眾參與是促進(jìn)決策科學(xué)民主的重要手段，隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，公眾的素質(zhì)水平不斷提高，參與政府決策的熱情也日益高漲。在移民安置中引入全過(guò)程的公眾參與，保證公眾在移民安置的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施和后評(píng)價(jià)各階段中的參與，強(qiáng)調(diào)公眾在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的 “參與——反饋——再參與”的連續(xù)性，能夠增加公眾對(duì)移民安置的滿意度，有助于推動(dòng)移民安置工作平穩(wěn)順利的實(shí)施。

本文結(jié)合移民安置各階段的工作內(nèi)容，通過(guò)識(shí)別公眾參與的主體，明確公眾參與形式，對(duì)公眾在各階段的參與模式進(jìn)行了探討，為移民安置活動(dòng)中的公眾參與模式提供了初步的理論探索。

[1]梁鶴年.公眾（市民）參與：北美的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)[J].城市規(guī)劃，1999（5）：49-50

[2]劉洪波.公眾參與水利工程的參與機(jī)制研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009,37（11）：5180-5181

[3]張君偉.水利水電工程移民安置項(xiàng)目后評(píng)價(jià)研究[D].河海大學(xué)，2006

[4]陳紹軍，施國(guó)慶，朱文龍等.非自愿移民安置活動(dòng)中的公眾參與[J].水利水電科技進(jìn)展，2003,23（6）:24-26

[5]董銘.試論公眾參與法在非自愿移民安置中的應(yīng)用[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2002,4（2）：66-68

[6]王珊.城市規(guī)劃中的農(nóng)民參與[J].城市環(huán)境設(shè)計(jì)，2007（2）：17-19