分類指導(dǎo)視角下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對策研究

從全球經(jīng)濟發(fā)展趨勢看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為一種戰(zhàn)略模式，是國家或企業(yè)對資源進行重組，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種長期行為。2008年底金融危機爆發(fā)以來，世界經(jīng)濟低迷的同時，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在中國進入了新一輪的高潮，主要原因是東部地區(qū)要素成本大幅上漲，資源環(huán)境約束不斷加劇，許多企業(yè)都面臨發(fā)展瓶頸。為求生存，許多企業(yè)做出了向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的決策，這與國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略一脈相承。2000年西部大開發(fā)以來，雖然國家出臺了各種優(yōu)惠政策，但因為受要素成本、物流、技術(shù)、人才等多種因素的影響，產(chǎn)業(yè)大規(guī)模向西轉(zhuǎn)移的趨勢未形成。直到近年來，中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施大為改善，市場環(huán)境也不斷完善，自發(fā)轉(zhuǎn)移成為了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要動力。但在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移蓬勃進行的情況下，也產(chǎn)生了一些新的困境，挑戰(zhàn)著現(xiàn)有政策，催生著新的政策出臺，以不斷完善政策體系，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移和科學(xué)承接。

一、當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實困境

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移本來是體現(xiàn)市場效率的行為，在市場規(guī)律的作用下實現(xiàn)共贏的效果，但市場也有失靈的狀態(tài)。如果毫無引導(dǎo)和監(jiān)管，放任自流，也可能走向其反面，得不償失。當(dāng)前，各地對承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的熱情不斷高漲，所承接產(chǎn)業(yè)項目的規(guī)模和質(zhì)量不斷提升，但也揭示出現(xiàn)實的困境。

（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移盲目無序，產(chǎn)業(yè)項目未經(jīng)審核

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與傳統(tǒng)的招商引資最大的區(qū)別，就是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是圍繞本地區(qū)的資源稟賦、特色優(yōu)勢，以龍頭企業(yè)和整個產(chǎn)業(yè)鏈的引進為目標(biāo)，而傳統(tǒng)的招商引資則是以項目落地為原則，吸引資金和技術(shù)到本地投資。隨著承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的競爭，無序承接、不顧本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向、不在乎是否具備發(fā)展條件、不經(jīng)政策符合性審核和項目評估論證就隨意轉(zhuǎn)移承接等現(xiàn)象層出不窮，已經(jīng)演變成為了傳統(tǒng)意義上的招商引資。在項目承接上，也不圍繞園區(qū)確定的發(fā)展主業(yè)，不注重發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，盲目承接現(xiàn)象嚴重。在國家總體產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域具體產(chǎn)業(yè)承接安排上，只有一些區(qū)域性規(guī)劃作為指導(dǎo)，缺乏具體的目的和方向，而且有關(guān)規(guī)劃不明確、不具體，缺乏可操作性，導(dǎo)致地方在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時，產(chǎn)業(yè)方向雷同，不利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化調(diào)整。

（二）比拼政策優(yōu)惠條件造成地方巨大損失

一是土地價格競爭。工業(yè)用地資源不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和擴展的空間有限，是產(chǎn)業(yè)向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移的重要原因之一。為了吸引東部地區(qū)企業(yè)到本地投資，中西部許多地方在土地價格上給予優(yōu)惠政策。雖然目前要求土地必須通過“招拍掛”方式確定歸屬，但即使按照正常程序，拍得土地的企業(yè)也能夠以更低的實際價格拿地。許多企業(yè)利用了各地方相互競爭的機會，不明確轉(zhuǎn)移到何地，而是四處放風(fēng)，推動地方之間競爭，導(dǎo)致最后以極低的價格獲得土地。而這其中，名曰產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實為圈地待漲的項目不在少數(shù)，這些項目只為土地升值，而后拋售，獲得巨額利潤，損害的是地方利益。二是財稅補貼。各地方為了加快承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐，紛紛制定財稅優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)落戶，并設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移專項資金，大多數(shù)以新引進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獎勵或者補貼的名義，鼓勵企業(yè)積極擴大投資。其中有的政策提出的過于優(yōu)惠的條件，已經(jīng)違反了有關(guān)規(guī)定，影響了市場的正常秩序。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中夾雜落后生產(chǎn)能力

落后生產(chǎn)能力的轉(zhuǎn)移是當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中一時難以消失的現(xiàn)象。隨著國家淘汰落后產(chǎn)能工作力度的加大，一些企業(yè)落后的工藝裝備和生產(chǎn)線被關(guān)停，成為閑置設(shè)備。特別是東部地區(qū)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求迫切，通過淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的積極性和主動性更高，形成的閑置設(shè)備也更多。中西部地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作中，由于急切引進項目，往往“饑不擇食”,對產(chǎn)業(yè)項目的水平和真實性缺乏應(yīng)有的甄別和判斷，給這些落后生產(chǎn)工藝和裝備的轉(zhuǎn)移提供了機遇。導(dǎo)致一些不具備優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，紛紛在中西部地區(qū)尋找發(fā)展機遇。還有一些行業(yè)，由于政策修訂周期較長，現(xiàn)行的政策標(biāo)準(zhǔn)事實上已經(jīng)屬于落后水平，不少企業(yè)抓住國家政策修訂之前的空子，通過合理合法的途徑在西部地區(qū)獲得了項目備案或者審批，項目建成后即形成了一批相對落后的生產(chǎn)能力，對產(chǎn)業(yè)升級和布局優(yōu)化并沒有起到應(yīng)有的作用，也屬于落后產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移。

（四）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移配套支持體系不完善

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不是企業(yè)簡單的搬遷，而是一個產(chǎn)業(yè)鏈的跨區(qū)域遷移。承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，就是要在本地區(qū)發(fā)展有關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈中的每個環(huán)節(jié)，具備一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的，應(yīng)該扶持，不具備基礎(chǔ)的，更應(yīng)該積極為龍頭企業(yè)做好配套，包括生產(chǎn)企業(yè)配套、勞動用工配套、生產(chǎn)服務(wù)配套等等。如果在相關(guān)配套方面做得不夠，就會導(dǎo)致先期轉(zhuǎn)移過來的項目運營和生存陷入困境，這在一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)。主要表現(xiàn)在四個方面：一是本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)決定了配套能力不足，造成一些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目運營困難；二是用工配套跟不上；三是小企業(yè)配套跟不上；四是金融服務(wù)配套也存在地區(qū)差異。

二、加強分類指導(dǎo)是突破產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移困境的長期方向

分類指導(dǎo)其實是科學(xué)發(fā)展觀下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對策。所謂分類，就是要給予區(qū)分，分類指導(dǎo)就是給予差別化的指導(dǎo)。因為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律揭示，每一個地區(qū)，每一個行業(yè)，其發(fā)展路徑都是不同的。羅森伯格在《探索黑箱》中曾經(jīng)試圖從不同區(qū)域、不同行業(yè)的發(fā)展中總結(jié)出一般規(guī)律，后來他驚訝地發(fā)現(xiàn)，雖然各個國家的發(fā)展都遵循技術(shù)升級路線，但技術(shù)升級的模式千差萬別，特定的時間、特定的空間造成了模式選擇的不同。因此，選擇合適的發(fā)展模式尤為重要，也是決定成敗的關(guān)鍵。體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上，就是要根據(jù)各個地方的區(qū)位特點、特色優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境容量來承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成分工合作，優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)格局。一個地區(qū)相比其他地區(qū)有資源稟賦、人才資源、技術(shù)積累、產(chǎn)業(yè)配套各方面的不同，因此絕不是任何產(chǎn)業(yè)都能夠發(fā)展，而應(yīng)當(dāng)發(fā)展適合在該地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，以充分發(fā)揮資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特色，以實現(xiàn)資源要素的高效配置。

分類指導(dǎo)具體落實在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的制定和實施上。在優(yōu)先承接發(fā)展的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上體現(xiàn)本地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢；根據(jù)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位、配套基礎(chǔ)給予合理的政策支持；在考慮如何與其他地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)分工合作，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)上實施部門協(xié)調(diào)和指導(dǎo)?？傊?，分類指導(dǎo)體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方方面面，是就具體問題進行具體分析的發(fā)展觀，要因地制宜的承接和發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，形成錯落有致、全國一盤棋的產(chǎn)業(yè)格局，因此能夠確保產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

三、分類指導(dǎo)的現(xiàn)實運用：從皖江城市帶得到的啟示

皖江城市帶肩負著建設(shè)國家承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的重要歷史使命。國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)?；l(fā)展的背景下設(shè)立的，代表了當(dāng)前國內(nèi)推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作的最高水平，目的是探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的成功經(jīng)驗，為其他地區(qū)做好示范，推動產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，科學(xué)承接。目前第一個，也是唯一一個由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)是安徽皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。該示范區(qū)在安徽省委省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷改革創(chuàng)新，大膽開拓，通過3年多的建設(shè)發(fā)展，已積累了豐富的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移經(jīng)驗，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作的方法選擇、機制創(chuàng)新、政策制定等多個方面起到了良好的示范效果。其經(jīng)驗體現(xiàn)在三個方面：

一是打破行政壁壘，以經(jīng)濟區(qū)為整體帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在國務(wù)院的支持下，安徽省先行先試，撤銷了原地級城市巢湖市，原地級巢湖市所轄的一區(qū)四縣分別劃歸合肥、蕪湖和馬鞍山管轄。這一做法減少了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的行政管理層級，賦予了經(jīng)濟區(qū)更多的決策權(quán)，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能夠更加有效地被推動。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一個經(jīng)濟規(guī)律，只有按照產(chǎn)業(yè)區(qū)域而非行政區(qū)域來進行產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和承接才是科學(xué)合理、符合經(jīng)濟規(guī)律的做法，才能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益。在撤銷巢湖市的同時，安徽省將承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)劃分為“江南產(chǎn)業(yè)集中區(qū)”和“江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)”，進行統(tǒng)籌管理，為生產(chǎn)要素按照市場規(guī)律進行流動、調(diào)配、擴散創(chuàng)造了寬松的環(huán)境和自由的空間。

二是對示范區(qū)擬承接和發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進行合理布局。由于“三線建設(shè)”、“領(lǐng)導(dǎo)意志”等原因，中西部許多地區(qū)在產(chǎn)業(yè)布局上過去都存在不科學(xué)、不合理的現(xiàn)象，所布局的產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)氐奶厣珒?yōu)勢、資源環(huán)境承載能力不一致、不匹配。安徽省在示范區(qū)建設(shè)中落實了科學(xué)發(fā)展觀的要求，首先對產(chǎn)業(yè)布局進行科學(xué)規(guī)劃，杜絕先建后拆，借產(chǎn)業(yè)之名圈地等現(xiàn)象。在布局上拋棄“大而全”的做法，而是首先重點建設(shè)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的“起步區(qū)”，對產(chǎn)業(yè)定位、基礎(chǔ)設(shè)施及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能區(qū)作用以及與其他經(jīng)濟區(qū)域的關(guān)系進行明確的界定和解讀，在“起步區(qū)”初步建立的基礎(chǔ)上再延伸發(fā)展江南和江北兩個產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，將產(chǎn)業(yè)重點定位于臨江產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮長江沿線的資源優(yōu)勢、水陸優(yōu)勢，堅持了“以點帶面”，“不求多，只求精”的發(fā)展模式。

三是建立高水平的協(xié)調(diào)機制。皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)得以成功建設(shè)的關(guān)鍵，是建立了高度的部門協(xié)調(diào)。為建設(shè)好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，安徽省委省政府專門成立了推進皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由省長任組長、常務(wù)副省長任副組長、示范區(qū)各市和省直有關(guān)部門主要負責(zé)同志為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組研究決定示范區(qū)規(guī)劃建設(shè)中的重大事項，設(shè)在省發(fā)展改革委，具體負責(zé)日常組織、協(xié)調(diào)和推進工作，省政府各部門、示范區(qū)各市有關(guān)部門在領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，形成合力，保障各項工作的順利推進。

四、推進產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移的對策建議

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在國家和地方兩個層面，在國家的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，地方積極細化適合自身的對策方案，才能把分類指導(dǎo)的精神落實到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中。

（一）從國家層面加強對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的引導(dǎo)

1.完善推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的相關(guān)政策意見

進一步完善相關(guān)意見，特別是意見所涉及重點任務(wù)的職責(zé)分工和貫徹落實，指導(dǎo)各地方在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作中對國家的政策和指導(dǎo)意見進行合理細化，與本地區(qū)的區(qū)位特點和資源優(yōu)勢相結(jié)合。要加強對地方的政策實施培訓(xùn)，指導(dǎo)各地理解政策，用好政策；同時加強對政策意見落實過程的督查和指導(dǎo)，使政策意見真正發(fā)揮實效。

2.協(xié)調(diào)各部門出臺促進承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的配套措施

要深入貫徹落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，確保主體功能區(qū)建設(shè)實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，形成特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚，就必須進一步完善土地、財稅、金融等相關(guān)政策，通過配套專項資金、激勵性政策、引導(dǎo)性政策、支持性政策等形式，使這些政策與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策形成配套合力，產(chǎn)生積極的推動作用。

3.制定并實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移分類指導(dǎo)性政策

加強宣傳，提高各地區(qū)相關(guān)部門以及投資者對《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄》的認識。同時，要加強對各地工業(yè)和信息化主管部門的指導(dǎo)，使其在當(dāng)?shù)匕选掇D(zhuǎn)移目錄》落實到推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的工作當(dāng)中。同時，要進一步加大對分類指導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的研究力度，出臺更多更好的、能夠發(fā)揮實效的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策。

4.完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接平臺和信息服務(wù)平臺

大力開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移系列對接活動，打造區(qū)域性的對接平臺，促進區(qū)域內(nèi)各省市之間產(chǎn)業(yè)合理有序轉(zhuǎn)移，促進產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間合理流動，提高要素的配置效率。同時，建設(shè)完善國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移信息服務(wù)平臺，成為連接轉(zhuǎn)出方和承接地的紐帶，匯集項目信息，傳遞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策和動態(tài)，使得產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的參與各方能夠充分交流信息，形成有效銜接，節(jié)約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成本，提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目的質(zhì)量和水平。

（二）支持地方政府采取更為多元的手段推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

1.建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)域間協(xié)調(diào)共建機制

創(chuàng)新區(qū)域之間合作機制，創(chuàng)新承接轉(zhuǎn)移模式，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理模式，完善要素平臺，謀劃建設(shè)區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易平臺，加快建設(shè)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)等各類園區(qū)。創(chuàng)新管理模式和運行機制，開展全方位、多層次、寬領(lǐng)域區(qū)域合作。一是完善地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展合作機制。二是健全地區(qū)之間干部和科技人員交流機制。三是規(guī)劃中西部地區(qū)對口支持產(chǎn)業(yè)項目基地。

2.制定出臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)規(guī)劃和指導(dǎo)目錄

加強對承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)劃指導(dǎo)。各地方要制定本地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接和區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃及指導(dǎo)意見。出臺本地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)品目錄，突出重點，區(qū)別對待，優(yōu)化本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。制定工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)承接發(fā)展規(guī)劃。通過規(guī)劃和指導(dǎo)目錄促進本地工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移向更加合理有序的方向調(diào)整，不斷提升產(chǎn)業(yè)承接能力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)再布局，提高整個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

3.建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目人才實訓(xùn)基地

各地方工業(yè)和信息化主管部門要與轉(zhuǎn)入企業(yè)充分銜接，開展合作，為本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)技術(shù)人才。采取政府部門、職業(yè)院校與企業(yè)合作建立人才實訓(xùn)基地的手段，培養(yǎng)適應(yīng)發(fā)展新需要、新要求的技術(shù)技能人才，為所承接企業(yè)提供充分的人才支持，提升當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。在當(dāng)?shù)乜萍贾鞴懿块T的支持下，推動高校與企業(yè)互派科技特派員，促進新的技術(shù)成果的有效轉(zhuǎn)化，促進基礎(chǔ)性技術(shù)在企業(yè)間滲透，提高整個行業(yè)的技術(shù)研發(fā)和技術(shù)應(yīng)用水平。

[1] 各地工業(yè)和信息化主管部門關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作情況的報告[R].內(nèi)部資料，2010-2012.

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