用預(yù)防護(hù)衛(wèi)美好鄉(xiāng)村

【背景】

去年10月，安徽省人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處在梳理全省已決職務(wù)犯罪法律文書信息庫后發(fā)現(xiàn)，2009年1月至2012年8月，全省檢察機(jī)關(guān)共查辦涉農(nóng)資金管理使用環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪案件702件1324人，分別占同期查辦職務(wù)犯罪案件數(shù)及人數(shù)的14.6%和20%，且呈逐年上升趨勢。比例之高，涉案人員之多，令人驚嘆。涉農(nóng)資金緣何成為貪腐的重災(zāi)區(qū)？其管理使用方面到底存在哪些漏洞？又該如何有效地解決？帶著這些問題，當(dāng)年年底，由省院預(yù)防處牽頭，聯(lián)合省院反貪局、反瀆局，集中開展了涉農(nóng)資金管理使用環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查，并以此為契機(jī)，催生了一場覆蓋全省的涉農(nóng)資金領(lǐng)域預(yù)防職務(wù)犯罪專項(xiàng)行動。

涉農(nóng)資金管理多漏洞

管理體制不科學(xué)，具體制度有漏洞，監(jiān)督制約不到位，村級財(cái)務(wù)不規(guī)范。

為了全面掌握涉農(nóng)資金各方面情況，調(diào)查小組集中開展了近兩個月的調(diào)查。其間，走訪了10多個省直涉農(nóng)部門，深入剖析了10多個典型案件，赴7個地市11個縣區(qū)，調(diào)閱案卷400余卷。并與辦案人員、發(fā)案單位和主管部門座談，向村民代表了解情況、問卷調(diào)查。調(diào)查顯示，涉農(nóng)資金在管理、使用等環(huán)節(jié)存在著諸多問題，主要表現(xiàn)為以下四類。

一是管理體制不科學(xué)?；蒉r(nóng)政策政出多門，涉農(nóng)資金的分配、管理和使用，橫向涉及十多個部門，縱向涉及中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，戰(zhàn)線長、范圍廣、環(huán)節(jié)多，監(jiān)管易出現(xiàn)缺位。如退耕還林政策的落實(shí)，需要林業(yè)主管部門采取抽查、回訪等方式，加強(qiáng)補(bǔ)貼申報(bào)發(fā)放工作的監(jiān)管。但由于基層林業(yè)站往往僅有一兩個工作人員，卻要面對全鎮(zhèn)上千家林戶、成千上萬畝林地，導(dǎo)致其對村干部虛報(bào)面積的行為，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以糾正；而上級林業(yè)主管部門驗(yàn)收審核時(shí)，因任務(wù)繁重、遠(yuǎn)離落地項(xiàng)目，大多只得“信任”下級書面材料，給犯罪分子提供了可乘之機(jī)。由于條條之間、條塊之間對項(xiàng)目監(jiān)管要求、項(xiàng)目質(zhì)量、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)各異。如根據(jù)陽光培訓(xùn)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金撥付制度規(guī)定，應(yīng)先由農(nóng)委對培訓(xùn)人員和農(nóng)機(jī)銷售情況進(jìn)行核實(shí)，再由財(cái)政部門檢查或抽查后，將資金撥付給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)機(jī)生產(chǎn)企業(yè)。這種程序設(shè)計(jì)原是為保障資金安全，實(shí)踐中卻使農(nóng)委和財(cái)政部門在“核實(shí)”問題上彼此依賴，致使資金監(jiān)管出現(xiàn)缺位。

二是具體制度有漏洞。有的制度可操作性不強(qiáng)。如根據(jù)規(guī)定，糧食補(bǔ)貼資金應(yīng)由財(cái)政部門電話回訪或?qū)嵉爻椴楹?，直接發(fā)放到農(nóng)戶的一卡通。實(shí)踐中，由于人員流動性強(qiáng)，各地財(cái)政部門人力、財(cái)力又非常有限，規(guī)定的回訪、抽查制度無法落實(shí)到位，財(cái)政部門只能根據(jù)各地上報(bào)的數(shù)據(jù)發(fā)放補(bǔ)貼資金，導(dǎo)致一些糧補(bǔ)資金被冒領(lǐng)。有的制度流程設(shè)計(jì)存在漏洞。如農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策剛出臺之時(shí)，套取補(bǔ)貼案件多發(fā)，多為鉆工作流程空子。問卷調(diào)查顯示，80%的受訪購機(jī)戶認(rèn)為，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金容易被套??；70%的認(rèn)為，容易被套取的原因是農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼流程有漏洞。

三是監(jiān)督制約不到位。權(quán)力高度集中，很多涉農(nóng)資金的申報(bào)、批準(zhǔn)、實(shí)施、資金撥付乃至驗(yàn)收、監(jiān)管，均由一個部門或系統(tǒng)負(fù)責(zé)，造成權(quán)力高度集中，這給擠占、挪用、貪污涉農(nóng)資金留下了空間。一些涉農(nóng)部門重資金分配、輕資金管理，在申報(bào)、驗(yàn)收時(shí)，就材料看材料，不嚴(yán)格履行程序，不深入實(shí)地核查；少數(shù)主管部門人員甚至執(zhí)法犯法、監(jiān)守自盜。如某縣衛(wèi)生局局長收受多家醫(yī)院66人賄賂共計(jì)90萬元，副局長收受18人賄賂計(jì)16萬余元，在定點(diǎn)醫(yī)院辦理等方面為他人牟取不正當(dāng)利益，特別是放縱一些醫(yī)院亂收費(fèi)、騙取新農(nóng)合資金等。專門機(jī)關(guān)監(jiān)督缺位，絕大多數(shù)涉農(nóng)資金未經(jīng)同級審計(jì)，亦無人大、紀(jì)檢、檢察等介入同步監(jiān)督。政策公開不徹底，農(nóng)民獲知惠農(nóng)政策主要依靠電視和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織的口頭傳達(dá)和村務(wù)公開欄。有的基層組織受利益誘惑，故意截留政策；有的基層工作人員利用信息優(yōu)勢和農(nóng)民權(quán)益觀念淡薄，不公開或者不全面公開資金補(bǔ)貼數(shù)據(jù)。

四是村級財(cái)務(wù)不規(guī)范。“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度執(zhí)行不力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理服務(wù)中心，力量配備薄弱，對各村財(cái)務(wù)難以認(rèn)真審核，有些退變?yōu)榇寮壺?cái)務(wù)的“保管員”。村民理財(cái)小組形同虛設(shè)，只是在名義上負(fù)責(zé)審核村財(cái)務(wù)收支，對實(shí)際財(cái)務(wù)狀況不了解，村財(cái)務(wù)基本上由村書記、村主任和文書操辦。會計(jì)人員業(yè)務(wù)能力不高，未受過專門培訓(xùn)，導(dǎo)致賬據(jù)不符、賬賬不符、賬物不符等情況普遍存在，給資金監(jiān)管及查處犯罪造成了不良影響。

對策建議得到積極響應(yīng)

建立涉農(nóng)基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫， 完善涉農(nóng)資金管理制度，加強(qiáng)涉農(nóng)資金監(jiān)督制約。

針對涉農(nóng)資金管理使用環(huán)節(jié)存在的問題，結(jié)合查辦的典型案件，調(diào)查組集體研究，形成了專題預(yù)防調(diào)查報(bào)告，提出了有針對性的預(yù)防建議。

一是建立涉農(nóng)基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫。建議以縣級為單位，由政府組織，財(cái)政、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門參與建立。明確數(shù)據(jù)范圍，應(yīng)當(dāng)包括：人口、耕地、林地、水利設(shè)施、道路、農(nóng)機(jī)、項(xiàng)目及其他情況。明確相關(guān)主管部門是相應(yīng)數(shù)據(jù)的采集主體，其他部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織予以配合，縣級財(cái)政部門統(tǒng)一匯總。應(yīng)設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的工作流程。對相關(guān)信息的變更情況進(jìn)行隨時(shí)登記錄入。成立監(jiān)督小組，以實(shí)地核查、比例抽查、隨機(jī)抽查等方式，監(jiān)督本地?cái)?shù)據(jù)庫建立情況。對于玩忽職守、濫用職權(quán)造成工作失誤的，要追究相關(guān)責(zé)任人、單位領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

二是完善涉農(nóng)資金管理制度。要加強(qiáng)涉農(nóng)政策可行性論證，采取與農(nóng)民座談、問卷調(diào)查、搜集統(tǒng)計(jì)資料等方式，掌握農(nóng)村農(nóng)民的實(shí)際需求，有針對性地制定惠農(nóng)支農(nóng)政策。要制定科學(xué)的管理使用制度，在選擇政策執(zhí)行工具時(shí)，慎重選擇強(qiáng)制性執(zhí)行工具，如下達(dá)任務(wù)和指標(biāo)等；盡量采用激勵性措施，如建立績效評估機(jī)制，對執(zhí)行政策成效突出的人員，可給予一定獎勵。要提供充足的政策落實(shí)保障，加大對基層政府和涉農(nóng)部門的支持力度，適當(dāng)增加縣鄉(xiāng)涉農(nóng)部門人員編制，解決政策落實(shí)經(jīng)費(fèi)。要強(qiáng)化基層政府的作用，縣鄉(xiāng)政府應(yīng)加強(qiáng)對落實(shí)惠農(nóng)政策的組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)部門的關(guān)系，明確相關(guān)部門在惠農(nóng)政策審核、撥付等環(huán)節(jié)的責(zé)任。

三是加強(qiáng)涉農(nóng)資金監(jiān)督制約。要加強(qiáng)主管部門和專門機(jī)關(guān)監(jiān)督，上級加強(qiáng)對下級的監(jiān)督檢查，財(cái)政部門與相關(guān)部門完善財(cái)政補(bǔ)助資金跟蹤檢查、追蹤問效制度，行政監(jiān)察部門加強(qiáng)對重點(diǎn)項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)督，審計(jì)部門建立重大項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制度。要充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，通過電視、網(wǎng)絡(luò)、村務(wù)公開欄、鄉(xiāng)村廣播站、村民大會等方式，及時(shí)宣傳惠農(nóng)政策尤其是資金分配；加強(qiáng)村民自治建設(shè)，完善村民代表會議和村民會議，充分發(fā)揮村民理財(cái)小組作用。要建立健全村級財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行會計(jì)、財(cái)務(wù)收支制度，嚴(yán)格落實(shí)“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度，推動村級財(cái)務(wù)公開，采取集中培訓(xùn)、定期培訓(xùn)等措施提高村文書會計(jì)業(yè)務(wù)技能。要發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，加大電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體對惠農(nóng)政策執(zhí)行不力及違法現(xiàn)象的披露力度。

今年2月，省檢察院將調(diào)查報(bào)告提交省委、省政府等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)后，多位省領(lǐng)導(dǎo)作出批示，充分肯定調(diào)查報(bào)告質(zhì)量。對報(bào)告所反映的問題，則希望檢察機(jī)關(guān)結(jié)合發(fā)案原因，加強(qiáng)與資金管理相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，深入剖析、防患于未然，共同抓好國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落實(shí)，共同抓好查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪工作措施的落實(shí)。對此，省財(cái)政廳及時(shí)制定《全省涉農(nóng)資金檢查工作方案》，主動部署全省財(cái)政及涉農(nóng)主管部門，集中對2010-2012年各級財(cái)政預(yù)算安排用于三農(nóng)的資金情況進(jìn)行為期三個多月的全面檢查。

依托黨委部署專項(xiàng)行動

全省三級同時(shí)部署，工作內(nèi)容突出重點(diǎn)，方法步驟緊張有序，配套制度陸續(xù)完善。

涉農(nóng)資金事關(guān)農(nóng)民群眾的切身利益，必須管好用好。同時(shí)，涉農(nóng)資金量大、點(diǎn)多、面廣、戰(zhàn)線長，要想取得預(yù)防實(shí)效，必須充分發(fā)揮黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用和各部門的預(yù)防主體作用。省院主動依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，積極推動省預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組，部署開展為期一年的全省涉農(nóng)資金領(lǐng)域預(yù)防職務(wù)犯罪專項(xiàng)行動。這是安徽第一次圍繞涉農(nóng)資金開展的預(yù)防活動，也是第一次以各級預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組為平臺開展的專項(xiàng)預(yù)防。

一是全省三級同時(shí)部署。今年6月，全省涉農(nóng)資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)預(yù)防工作省市縣三級電視電話會議召開，省委常委、省紀(jì)委書記王賓宜、省政府副省長方春明、省檢察院檢察長薛江武等省預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組全體成員，以及全省22家涉農(nóng)資金主管部門的分管領(lǐng)導(dǎo)等在主會場出席會議。各市、縣級預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，涉農(nóng)資金主管部門負(fù)責(zé)人參加分會場會議。會議部署了專項(xiàng)行動方案。對此，多家新聞媒體進(jìn)行了現(xiàn)場報(bào)道，使得專項(xiàng)行動影響力得到有效提升。

二是工作內(nèi)容突出重點(diǎn)。根據(jù)預(yù)防調(diào)查情況，此次專項(xiàng)行動將圍繞三個重點(diǎn)來展開。一是圍繞惠農(nóng)補(bǔ)貼、農(nóng)村社保、農(nóng)村義務(wù)教育、征地補(bǔ)償、農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及美好鄉(xiāng)村建設(shè)等八類重點(diǎn)項(xiàng)目，開展個案預(yù)防。二是圍繞財(cái)政等14個涉農(nóng)資金主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層站所、村兩委班子等基層組織以及涉農(nóng)企業(yè)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、中介組織等三類重點(diǎn)領(lǐng)域，開展系統(tǒng)預(yù)防。三是圍繞涉農(nóng)資金的申報(bào)、管理、發(fā)放、使用等四個重點(diǎn)環(huán)節(jié)，開展專項(xiàng)預(yù)防。

三是方法步驟緊張有序。專項(xiàng)行動按照“屬地管理、條塊結(jié)合、各司其職、共同推進(jìn)”的原則，共分為動員宣傳、自查自糾、監(jiān)督檢查、總結(jié)提高四個階段，從2013年6月開始，至2014年5月結(jié)束。在動員宣傳階段，深入宣傳中央和我省涉農(nóng)資金管理方面的有關(guān)法規(guī)政策，增強(qiáng)黨員干部開展專項(xiàng)行動的主動性和自覺性。積極支持新聞媒體和人民群眾監(jiān)督，為專項(xiàng)行動開展?fàn)I造良好氛圍。為加大宣傳教育力度，今年10月，我省又集中部署開展了為期一個月的“預(yù)防農(nóng)村職務(wù)犯罪百場講座進(jìn)鄉(xiāng)村”專題活動，對全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部進(jìn)行全員參與、無一遺漏的警示教育。在自查自糾階段，重點(diǎn)是認(rèn)真摸排本地本部門2010-2012年的各類涉農(nóng)資金和項(xiàng)目，分析涉農(nóng)資金管理狀況、職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及隱患、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施等落實(shí)情況。省直涉農(nóng)資金主管部門重點(diǎn)梳理通過本部門下達(dá)的涉農(nóng)資金與項(xiàng)目，從政策和制度制定的科學(xué)性方面查找問題及原因。市、縣級主管部門重點(diǎn)檢查政策和制度執(zhí)行、工作流程、項(xiàng)目建設(shè)、資金使用等情況。在監(jiān)督檢查階段，嚴(yán)格執(zhí)行省對市級抽查面不低于30%、省對縣級抽查面不低于10%、市對縣級的抽查面達(dá)到100%，并在每個縣（市、區(qū)）隨機(jī)抽查2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1-2個涉農(nóng)資金項(xiàng)目的剛性要求。在總結(jié)提高階段，著力抓好自查、市級抽查和省級抽查反饋意見的整改落實(shí)，開展“回頭看”和補(bǔ)缺補(bǔ)差工作，并在認(rèn)真總結(jié)專項(xiàng)行動做法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，努力推進(jìn)涉農(nóng)資金領(lǐng)域預(yù)防職務(wù)犯罪工作常態(tài)化和長效化。

四是配套制度陸續(xù)完善。專項(xiàng)行動部署之后，省院及時(shí)起草了《關(guān)于落實(shí)全省涉農(nóng)資金領(lǐng)域預(yù)防職務(wù)犯罪專項(xiàng)行動的具體方案》，推動成立了督查工作組，負(fù)責(zé)對各市、縣和各級涉農(nóng)資金主管部門專項(xiàng)行動情況進(jìn)行重點(diǎn)督查；成立了聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍，由各級涉農(nóng)資金主管部門，紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、檢察院、法院，各確定一位同志擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)與本級領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室溝通聯(lián)系，及時(shí)收集報(bào)送本系統(tǒng)、本部門專項(xiàng)行動情況等；推動建立了聯(lián)席會議制度，聽取專項(xiàng)行動情況匯報(bào)，及時(shí)掌握各階段工作進(jìn)度；建立了信息通報(bào)制度，及時(shí)發(fā)布專項(xiàng)行動信息，推廣成功經(jīng)驗(yàn)；建立了成果轉(zhuǎn)化制度，幫助相關(guān)部門認(rèn)真吸收檢察機(jī)關(guān)預(yù)防成果，集中整改落實(shí)；建立了提醒監(jiān)督制度，對落實(shí)建議不及時(shí)不到位的涉農(nóng)資金主管部門，及時(shí)建議本級領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)合專項(xiàng)行動調(diào)研督查，通報(bào)批評，督促落實(shí)整改。按照工作步驟，將各階段工作細(xì)化為30項(xiàng)具體任務(wù)，落實(shí)到相關(guān)單位，明確時(shí)間要求；設(shè)計(jì)了警示教育和法制宣傳情況、涉農(nóng)資金項(xiàng)目自查自糾情況、建章立制情況、各級監(jiān)察審計(jì)法院相關(guān)建議情況、專項(xiàng)行動工作情況統(tǒng)計(jì)表等統(tǒng)計(jì)表格，確保專項(xiàng)行動各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。