年度報告制度的實踐思考

王戈

“懲治和預防年度報告制度”是2010年以來全國檢察機關自上而下推行的一項創(chuàng)新性工作，經(jīng)過兩年來的實踐檢驗，正逐漸成為檢察機關參與制度建設、推動深層反腐的有力措施。據(jù)統(tǒng)計，2012年、2013年，北京市各區(qū)縣檢察院中均有半數(shù)以上的上年度“懲治和預防年度報告”得到了地區(qū)當政領導特別是區(qū)委書記的批示重視，并較好地推動了地區(qū)反腐敗制度建設。但也有個別檢察院對年度報告工作尚存一定困惑和疑慮。有鑒于此，筆者結合參與北京檢察機關年度報告工作的實踐，提出對年度報告制度的思考，以期有所裨益。

一、年度報告制度的創(chuàng)意和設立

最高人民檢察院首次提出“在全國檢察機關建立職務犯罪發(fā)生情況、發(fā)展趨勢和預防對策綜合報告制度”。半年之后，浙江省人民檢察院在浙江省十一屆人大四次會議開幕前，向浙江省委報送了《2009至2010年度我省職務犯罪發(fā)生情況、發(fā)展趨勢和預防對策綜合報告》，這是全國第一份省級檢察院年度報告。2011年12月，高檢院出臺了《關于實行懲治和預防職務犯罪年度報告制度的意見》（以下簡稱《意見》），對實行年度報告制度的指導思想和總體要求、年度報告的內容和形式、撰寫與呈送、落實與運用等進行了明確的規(guī)定，至此宣告全國檢察機關年度報告制度的確立和年度報告工作的廣泛開展、全面推行。

2010年2月，北京市人民檢察院下發(fā)《北京市檢察機關2010年業(yè)務工作要點》，首次提出“制定職務犯罪預防報告，分析犯罪規(guī)律和特點，積極向黨委、政府等提出預防對策建議”，其中提出“制作職務犯罪白皮書”。當年，北京市院開展了“職務犯罪趨勢預測調研”，通過對北京檢察機關2000年-2009年查辦的職務犯罪案件、近年來北京市紀委和全市檢察機關受理的舉報線索以及對“北京市反腐倡廉工作”開展民意調查的情況進行統(tǒng)計分析，歸納職務犯罪發(fā)生的行業(yè)、領域、類型、人群等特點，分析影響其發(fā)生發(fā)展的經(jīng)濟、政治、文化、政策、人文等因素和社會背景，總結其發(fā)生發(fā)展規(guī)律，對北京地區(qū)職務犯罪未來發(fā)展趨勢進行預測。在此基礎上，北京市院于2010年底制作了《查辦和預防職務犯罪工作報告》。2011年、2012年，北京市院均及時向北京市委提交了當年度查辦和預防職務犯罪工作報告，并先后得到了時任北京市委書記劉淇和現(xiàn)任北京市委書記郭金龍的批示重視。

二、年度報告制度的目的和要求

按照高檢院《意見》要求，實行年度報告制度的指導思想是“立足檢察職能，結合執(zhí)法辦案，客觀分析職務犯罪發(fā)生發(fā)展變化趨勢，深入剖析引發(fā)職務犯罪的成因，提出具體有效的防治對策建議，及時報送黨委、人大、政府和紀委、政法委及有關部門，推動形成懲治和預防職務犯罪工作的合力，為促進懲治和預防腐敗體系建設、加強和創(chuàng)新社會管理做出積極貢獻。”簡而言之，建立年度報告制度、提交年度報告的目的是“反映情況、影響決策、爭取支持”?！胺从城闆r”，就是要客觀、準確地反映本地區(qū)、現(xiàn)階段職務犯罪的發(fā)案情況、特點規(guī)律、原因和發(fā)展變化趨勢，以及職務犯罪舉報情況、民眾對職務犯罪感知情況、社會輿情動態(tài)等，以有利于黨政領導整體把握本地區(qū)現(xiàn)階段職務犯罪發(fā)展的態(tài)勢?！坝绊憶Q策”，就是要深入研究職務犯罪多發(fā)易發(fā)的體制原因、機制漏洞以及政策、法律、制度和社會管理層面存在的突出問題，尋求解決源頭性、根本性、基礎性問題的辦法，提出懲治和預防職務犯罪的體制機制改革、政策調整、制度健全、法律完善和社會管理創(chuàng)新等具有全局意義的防治對策，有利于黨政領導以決策方式將檢察機關提出的懲防對策建議轉化為具體的防控措施，推動形成懲治和預防職務犯罪工作的合力?！盃幦≈С帧?，就是要通過對一段時期檢察機關查辦和預防職務犯罪工作情況的梳理分析，全面審視檢察機關取得的成效和經(jīng)驗，以及面臨的困難和存在的不足，有利于黨政領導更多地理解、重視和支持檢察機關的懲治和預防職務犯罪工作，更好地實現(xiàn)檢察機關職能作用的法律效果、政治效果和社會效果。

在實際開展年度報告工作中，應注重把握三個結合。

一是偵查和預防相結合。與檢察機關每年提交各級人大審議的工作報告不同，年度報告是查辦和預防職務犯罪工作的專題報告，要體現(xiàn)專門性，與檢察機關作為查辦和預防職務犯罪的專門機構的法律定位相一致。因此，實踐中要通過偵查和預防部門“偵防一體”的有效運作，實現(xiàn)檢察機關辦案資源和預防資源有機整合，并通過年度報告的成果來增強懲治和預防職務犯罪的整體效能和綜合效應。

二是總結和預測相結合。與年度工作總結、預防調查報告等不同，年度報告是對職務犯罪發(fā)展態(tài)勢做出判斷、為領導部署反腐敗工作提供參考的報告，要體現(xiàn)前瞻性，與預防工作的本質相一致。

三是宏觀和微觀相結合。與推動解決工作困難的請示報告不同，年度報告更關注職務犯罪易發(fā)多發(fā)的制度和機制原因提出建章立制的預防對策，并且圍繞黨委政府中心工作以及關注的焦點、熱點問題來提出反腐敗建議，要體現(xiàn)全局性，與檢察機關促進反腐倡廉體系建設、促進社會管理創(chuàng)新的目標相一致。

三、年度報告工作的重點和難點

年度報告制度，作為一項開拓性的制度，是指從資料積累、調研分析、制作報告、提交報告到成果轉化的完整落實過程。落實年度報告制度的重點在于制作和提交年度報告，難點在于推動成果轉化和應用。

制作年度報告，是指將資料積累和調研分析過程凝結為具體的報告文本。年度報告的制作質量，直接決定著報告本身的轉化前景和年度報告制度的目的實現(xiàn)。制作年度報告實踐中，預防部門作為年度報告工作的牽頭部門，首先應廣泛收集信息、資料，包括年度職務犯罪總體情況、重點行業(yè)和領域職務犯罪發(fā)案情況、典型案例、群眾舉報、專項工作情況、反腐敗社情民意情況、相關研究報告等，為撰寫年度報告積累豐富的素材，避免臨時閉門造車。其次，預防部門應在檢察長、主管檢察長的直接領導和具體指導下，主動依托預防工作領導小組的平臺，運用偵防一體化工作機制，積極協(xié)調反貪、反瀆、辦公室、研究室、案管處等相關部門，共同成立工作小組，集思廣益，對本轄區(qū)、現(xiàn)階段內的職務犯罪案件以及相關情況進行深刻地剖析和研究，避免單打獨斗。再者，由于年度報告的本質是“預防調查報告”，因此應力求資料翔實、分析透徹、言之成理、論之有據(jù)，行文中層次清楚、語言簡明，必要時可用圖表形式對相關數(shù)據(jù)予以形象展示，也可對一些專業(yè)術語或特別情況以腳注予以說明。具體內容安排上，在總結工作部分要“精”，突出亮點；在分析問題部分要“準”，突出特點；在提出建議部分要“實”，突出重點。并且，由于年度報告是面向地區(qū)黨政領導部門報送，因此報告的總體字數(shù)一般應控制在6000字以內。年度報告的報送時間，一般應選擇為次年召開“兩會”前和次年紀委會議前。

推動成果轉化應用，是指通過正式向轄區(qū)黨委、人大、政府、政法委和紀委等單位報送年度報告，促使相關反腐敗建議轉化為領導決策和制度、機制改革，更好地為領導決策和區(qū)域發(fā)展服務。年度報告的最終價值體現(xiàn)為，領導批示精神的貫徹落實和報告所提對策建議的轉化應用，如果僅以獲得領導批示為目的，則背離了年度報告制度的初衷。實踐中，檢察機關對于有關領導針對年度報告的批示、指示、建議和意見，應積極與相關部門溝通聯(lián)系，認真予以落實，并及時反饋落實情況。必要時，應與相關單位共同開展專題調研，制定落實方案，并做好跟蹤督導，通過年度報告的轉化應用體現(xiàn)檢察機關法律監(jiān)督的剛性和嚴肅性。同時，工作中，檢察機關可以依托地區(qū)黨委領導下的預防職務犯罪工作機制，或借助與紀委、國資委、教委等部門建立的預防職務犯罪網(wǎng)絡，將年度報告所提建議落到實處，切實發(fā)揮年度報告制度的積極作用。

四、年度報告制度的落實和保障

年度報告制度的落實，一方面需要各級檢察院切實提高對年度報告制度重要性和必要性的認識，將年度報告作為檢察機關服務黨和國家中心工作、優(yōu)化法律監(jiān)督內容、強化偵查辦案效果、提升預防工作社會影響力的一項重要工作來抓。另一方面，需要高檢院和各省級檢察院加強對年度報告工作的指導和規(guī)范。2012年初，北京市院在貫徹執(zhí)行《意見》的基礎上，結合北京地區(qū)實際，印發(fā)了《關于規(guī)范懲治和預防年度報告工作的通知》和《懲治與預防職務犯罪工作報告（樣本）》，對全市檢察機關年度報告工作進行規(guī)范引導和具體指導。

年度報告制度的保障，體現(xiàn)在各檢察院對年度報告工作的領導和組織等方面。實際工作中，預防部門首先應積極爭取院黨組和檢察長的重視支持，以推動對年度報告工作的組織協(xié)調、任務分解和責任落實。其次，預防部門應提高計劃性和主動性，在開展偵防一體、專題調研、專項預防以及社會化預防等工作中，要融入對當年度報告的主題思考和對前一年度報告相關領導批示的積極回應。再者，預防部門應加強與檢察機關內部相關部門的實時溝通以及與地區(qū)紀委等相關單位的及時聯(lián)系，以多側面了解本地區(qū)反腐敗形勢、職務犯罪發(fā)展態(tài)勢、典型案件發(fā)生的社會制度和人文環(huán)境等，來彌補預防干警在精力閱歷、數(shù)據(jù)資料、人力能力等方面的不足。

（作者單位：北京市人民檢察院第一分院）