江蘇徐州民政相關(guān)行業(yè)涉腐調(diào)查

高煜 周磊

民政工作與人民群眾的切身利益息息相關(guān)。近年來，隨著國家保障和改善民生政策的密集出臺，民政專項資金大幅度增加，民政領(lǐng)域的建設(shè)項目大量實施，人民群眾對民政工作提出了更高要求。但由于不良風(fēng)氣的影響，少數(shù)民政干部利用制度監(jiān)督方面的漏洞，貪污挪用民生資金，走上犯罪道路。民政系統(tǒng)職務(wù)犯罪行為不僅破壞了民政系統(tǒng)自身的形象，更是降低了黨和政府的威信，在社會造成極為嚴(yán)重的影響。為有效遏制和減少民政系統(tǒng)職務(wù)犯罪， 根據(jù)江蘇省人民檢察院統(tǒng)一部署，徐州市與邳州市兩級檢察院預(yù)防部門共同對徐州市民政系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行了調(diào)查，并提出預(yù)防建議，推動有關(guān)部門加強(qiáng)防范和遏制民政系統(tǒng)工作人員職務(wù)犯罪案件的發(fā)生。

一、徐州市民政系統(tǒng)職務(wù)犯罪特點

2010年以來，徐州檢察機(jī)關(guān)相繼查辦民政系統(tǒng)工作人員職務(wù)犯罪案件12起12人，其中受賄案6起6人，行賄案3件3人，瀆職類犯罪3件3人。

1.犯罪主體多為中層干部。從查案的情況看，犯罪的主體絕大多數(shù)是民政部門的中層干部、基層負(fù)責(zé)人，他們一般對民政業(yè)務(wù)比較熟悉，了解民政部門管理過程中的漏洞，一旦心生貪念或被他人有心利用便會進(jìn)行貪污、受賄或濫用職權(quán)犯罪。

2.涉案環(huán)節(jié)及罪名集中。徐州市查辦的民政系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件多發(fā)生于殯葬管理、殯葬用品采購、社會救助、優(yōu)撫安置和婚姻登記管理等環(huán)節(jié)。在罪名表現(xiàn)上，退伍軍人安置和殯葬用品采購環(huán)節(jié)均集中為行受賄犯罪，殯葬管理和婚姻登記則集中于瀆職犯罪，罪名為濫用職權(quán)或玩忽職守。如賈汪區(qū)人民檢察院查辦的汴塘鎮(zhèn)殯改辦原副主任周廣安和宋太倫濫用職權(quán)案，二人均是在負(fù)責(zé)殯改過程中，違反國家規(guī)定，收受轄區(qū)喪亡人員家屬或委托人所送錢物后，擅自同意喪亡人員的尸體不火化而直接土葬，影響了殯改工作，并在當(dāng)?shù)卦斐蓯毫拥纳鐣绊憽?/p>

3.窩串案高發(fā)。在各地殯儀館殯葬用品采購過程中，由于殯葬用品競爭激烈，且銷售渠道單一，供應(yīng)商為獲得某一縣市銷售權(quán)，往往采取行賄手段，故在殯葬用品采購案件中“一人向多人多部門行賄”、“一人從多人處受賄”的現(xiàn)象十分突出。如豐縣人民檢察院在查辦原豐縣民政局黨組成員高領(lǐng)受賄案，查明其在擔(dān)任豐縣殯儀館館長期間，利用負(fù)責(zé)殯葬用品采購等職務(wù)便利收受賄賂的情況，又先后立案查處骨灰盒供應(yīng)商王華海、李廣安行賄案和火化爐供應(yīng)商馬騰云行賄案。從查辦馬騰云行賄案入手又牽出其在銷售火化爐過程中向邳州市原殯儀館負(fù)責(zé)人宋學(xué)安行賄案，從而帶出宋學(xué)安受賄案。

4.“潛規(guī)則”現(xiàn)象明顯。由于各地殯儀館均由政府建設(shè)、管理，骨灰盒銷售等由其壟斷，在殯葬用品采購中均要給采購人員“回扣”，這種回扣往往“明碼標(biāo)價”。如2002年至2007年期間，原豐縣殯儀館館長高領(lǐng)在采購骨灰盒過程中，以每個骨灰盒15元的標(biāo)準(zhǔn)收受豐縣宋樓鎮(zhèn)劉王樓骨灰盒供應(yīng)商王華海的回扣，先后13次收受王華海送予的現(xiàn)金8.46萬元。又如上文提到的周廣安、宋太倫濫用職權(quán)案中，喪亡人員家屬如不想讓尸體火化，就向鄉(xiāng)鎮(zhèn)殯改辦交納4000元左右現(xiàn)金，“花錢買土葬”。

二、民政領(lǐng)域職務(wù)犯罪原因

1.僥幸心理。民政系統(tǒng)職務(wù)犯罪人員身為國家工作人員，理應(yīng)為民政工作盡心盡力，但在改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，部分民政工作人員經(jīng)不起各色誘惑帶來的考驗，世界觀、人生觀和價值觀發(fā)生扭曲，拜金主義思想嚴(yán)重，忘記了職業(yè)道德和法律要求，收受相關(guān)人員賄賂，進(jìn)而走上犯罪的道路。同時，這些人認(rèn)為收受他人錢財為他人辦事，別人不會出賣自己，僥幸心理嚴(yán)重。

2.制度不健全。目前我國在民政部門管理過程中存在制度與現(xiàn)實相脫節(jié)，管理機(jī)制不健全的問題，給職務(wù)犯罪人員以可乘之機(jī)。比如目前殯葬服務(wù)行業(yè)只有1997年國務(wù)院頒布的《殯葬管理條例》，但該條例立法層次較低，僅對原則性問題作出規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。殯葬管理還存在政企不分、政事不分的問題。殯葬管理單位大多數(shù)是事業(yè)單位，不僅代表地方政府對殯葬行業(yè)進(jìn)行管理和監(jiān)督，同時還進(jìn)行殯葬經(jīng)營，集管理、執(zhí)法、經(jīng)營于一身。管理者本身就是經(jīng)營者，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，角色混淆，權(quán)責(zé)不分，使得行業(yè)潛規(guī)則盛行。又如在退役士兵安置過程中，各級政府均制定了相關(guān)制度，對于指令性安置人員和補(bǔ)償金發(fā)放都有相關(guān)規(guī)定，但在具體執(zhí)行中對于自謀職業(yè)安置、相關(guān)材料審核都有一定彈性，致使相關(guān)制度從客觀上難以嚴(yán)格執(zhí)行。如在鐵路退伍軍人子女安置方面，由于鐵地關(guān)系，一些無關(guān)人員的子女也可安排到鐵路系統(tǒng)工作，相關(guān)人員沒有什么標(biāo)準(zhǔn)，給一些人渾水摸魚帶來了便利。

3.監(jiān)督確失。犯罪行為不易被發(fā)現(xiàn)，一個重要的原因就是對此缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。安置哪些人、安置到哪些單位、補(bǔ)償金發(fā)放等工作均由安置辦負(fù)責(zé)，相關(guān)部門無法監(jiān)管。如對于一些原來自謀職業(yè)者，在領(lǐng)取了補(bǔ)償金后，又通過私人關(guān)系找到工作應(yīng)當(dāng)收回補(bǔ)償金的審核，都由安置辦負(fù)責(zé)，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和其他部門無從了解，從而形成監(jiān)督空擋，使安置工作的運行缺乏有效監(jiān)督，為部分人員弄虛作假、收受賄賂提供了可能性。又如，殯葬服務(wù)業(yè)自身運營缺乏有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。殯葬業(yè)工作人員編制較少、流動性較差，一些管理者在一個職位上任職時間過長，甚至一人身兼數(shù)職，權(quán)力過于集中，不同職位之間的權(quán)力制約消失，導(dǎo)致職務(wù)犯罪容易發(fā)生且不易被發(fā)現(xiàn)。

4.風(fēng)氣不正。退役士兵原在部隊服役，對于地方各種關(guān)系很陌生，特別是現(xiàn)階段，找到一份好工作非常困難，他們從軍隊轉(zhuǎn)業(yè)到地方，不少人想找一份安穩(wěn)的工作，加上受到社會不良風(fēng)氣的影響，認(rèn)為求人辦事得給人好處，于是在安置工作過程中向安置人員行賄，想以此達(dá)到盡快辦理安置手續(xù)、找到好的工作崗位的目的。在殯改工作中，由于受“入土為安”傳統(tǒng)土葬觀念的影響，許多群眾特別是農(nóng)村群眾仍千方百計進(jìn)行土葬，即使尸體火化后，仍將骨灰裝入棺材后土葬。由于管理制度規(guī)定嚴(yán)格，少數(shù)人便采取向鄉(xiāng)鎮(zhèn)殯改人員行賄的手段達(dá)到直接土葬的目的。

三、預(yù)防民政領(lǐng)域職務(wù)犯罪的對策和建議

1.加強(qiáng)思想道德教育，筑牢拒腐防變的思想防線?！拔锉叵雀笙x生之”。首先，要加強(qiáng)理想信念教育。腐敗的發(fā)生是以思想的蛻變?yōu)橄葘?dǎo)的，在廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員中加強(qiáng)思想政治教育措施，著重抓好黨的宗旨教育和理想信念教育，用科學(xué)發(fā)展觀武裝頭腦、凈化靈魂、規(guī)范言行，預(yù)防和清除腐朽思想的侵蝕，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員拒腐防變的能力。其次，要加強(qiáng)法制教育。我們利用多種形式開展普法教育，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員的法制觀念和依法辦事的能力。第三，加強(qiáng)警示教育。如邀請紀(jì)檢和檢察院領(lǐng)導(dǎo)通過以案說法，讓腐敗分子現(xiàn)身說法以及建立警示教育基地等形式，促進(jìn)民政工作人員自重、自省、自勵、自警。

2.完善和落實各項規(guī)章制度，建立不能腐的制度防線。首先，要建立對殯葬用品的采購招標(biāo)制度，實行“陽光招標(biāo)制度”。尤其是對如骨灰盒一類的殯葬服務(wù)用品實行政府采購和公開招投標(biāo)，破解壟斷經(jīng)營的堅冰，鏟除產(chǎn)生腐敗的土壤。其次，要規(guī)范各種救濟(jì)救助資金發(fā)放。對享受各種優(yōu)待、優(yōu)撫、低保等救濟(jì)資金的人員，工作人員必須按照規(guī)定，對其有關(guān)情況及資金發(fā)放、領(lǐng)取的情況進(jìn)行認(rèn)真記錄，并采取一人一檔或一戶一檔的方法，建立檔案，防止虛報冒領(lǐng)現(xiàn)象發(fā)生。再次要建立軍轉(zhuǎn)優(yōu)撫規(guī)章制度，對于安置政策、條件要及時公示，公開招考，防止人為亂安置。

3.加大監(jiān)督力度，建立不敢腐敗的打擊防線。民政系統(tǒng)紀(jì)檢部門要開展對相關(guān)惠民政策落實情況的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化檢查監(jiān)督力度，特別是對民政資金落實情況進(jìn)行專項檢查。還應(yīng)強(qiáng)化“公示制度”，對于救濟(jì)款發(fā)放情況要在政府網(wǎng)站和居委會或街道辦事處的政務(wù)公開欄中予以公示，公開監(jiān)督電話，主動接受監(jiān)督。同時要接受人大、紀(jì)檢、檢察、審計部門的監(jiān)督，接受輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。

4.懲防并舉，積極構(gòu)筑預(yù)防職務(wù)犯罪人民防線。一方面要加大打擊力度，堅持“老虎蒼蠅一起打”，發(fā)現(xiàn)一起處理一起，“查處一個，教育一片”，充分發(fā)揮執(zhí)法辦案的治本效用和震懾作用。另一方面還要加大對行賄人員的懲治力度，從源頭遏制腐敗的發(fā)生。要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)作用，建立工程建設(shè)和殯葬產(chǎn)品采購“黑名單”制度，實行招標(biāo)采購廉政準(zhǔn)入制，對于有行賄記錄的實行一票否決。三要強(qiáng)化配合，共同做好職務(wù)犯罪預(yù)防工作。民政部門要同紀(jì)檢、檢察、審計等機(jī)關(guān)建立聯(lián)系配合工作機(jī)制，相互通報相關(guān)信息。檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合查辦案件的情況，深入分析民政系統(tǒng)職務(wù)犯罪發(fā)生的原因、特點、手段和變化規(guī)律及趨勢，為民政部門開展廉政風(fēng)險防控管理、加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)提供參考。

（作者單位：江蘇省徐州市人民檢察院，邳州市人民檢察院）