淺論如何預防賑災捐贈中的職務犯罪

劉洪亮

近年來，水災、雪災、地震等自然災害頻繁，給國家和人民造成了巨大的損失。隨之，國家和社會的賑災捐贈救助也頻繁開展。作為一個巨額的資金操作，是否會產(chǎn)生職務犯罪？我們?nèi)绾晤A防賑災捐贈中的職務犯罪？在這個蓬勃發(fā)展中的我國公益捐贈領域，筆者結(jié)合我縣調(diào)研情況對該問題做一粗淺探討，以拋磚引玉。

一、預防賑災捐贈中職務犯罪的必要性與重要性

我國組織賑災捐贈工作的單位有三類：國家機關(guān)，如民政部門；公益性社會團體，如紅十字會會和慈善協(xié)會；公益性非營利性的事業(yè)單位，如從事公益事業(yè)的不以營利為目的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、社會公共體育機構(gòu)和社會福利機構(gòu)等。

1999年頒布的《中華人民共和國公益捐贈法》第十條明確規(guī)定，公益性社會團體和公益性非營利的事業(yè)單位可以依照本法接受捐贈。而《刑法》第382條、384條等法條規(guī)定貪污、挪用公款等罪主體是“國家工作人員、國有公司企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體從事公務的人員等”。因此，紅十字會和慈善協(xié)會等公益性社會團體接受、管理和處理捐贈款的行為是《刑法》中規(guī)定的“公務行為”，有關(guān)人員行為符合相關(guān)特征時屬于職務犯罪。其實，新中國成立之初懲治的第一個特大貪污案劉青山、張子善案件就是屬于賑災職務犯罪。

隨著賑災捐贈的頻繁和數(shù)額的巨大，預防賑災捐贈職務犯罪顯得尤為必要和重要。因為，捐贈行為盡管是一種愛心奉獻，但是如果在捐贈數(shù)額越來越大且管理不規(guī)范的情況下，容易發(fā)生發(fā)生貪污、挪用、職務侵占等職務犯罪行為。目前對捐贈款物管理不夠完善。在賑災捐贈方面，盡管我國逐步形成了以《中華人民共和國刑法》及相關(guān)司法解釋為主干、以中華人民共和國《防震減災法》、《公益事業(yè)捐贈法》、《突發(fā)事件應對法》、《紅十字會法》等法律為依托，以《政府信息公開條例》、《救災捐贈管理辦法》為補充的防治賑災腐敗的法律、政策架構(gòu)，但是這些法律、法規(guī)以及規(guī)則對其中捐贈款物的接受、管理和發(fā)放都比較原則和籠統(tǒng)，不能有效規(guī)范目前的捐贈行為。此外，捐贈款物的接收有極大的不確定性，如果這個環(huán)節(jié)把握不好，極為容易導致侵占和貪污現(xiàn)象的發(fā)生。賑災捐贈關(guān)系到政府的公信力，關(guān)系到災區(qū)人民的生活，預防賑災捐贈職務犯罪具有很強的政治意義。尤其是社會上廣泛存在對賑災捐贈管理的質(zhì)疑以及關(guān)于河南、山西、四川江油等地發(fā)生的貪污挪用救災款物的新聞報道，進一步證實了開展預防活動的必要性。

二、目前賑災捐贈存在的問題及預防關(guān)鍵環(huán)節(jié)

賑災捐贈大體可以分為三個環(huán)節(jié)：捐贈款的接受、管理和發(fā)放。從已發(fā)典型案件來看，接受環(huán)節(jié)發(fā)生職務犯罪的情況比較少，大部分賑災捐贈職務犯罪案件發(fā)生在管理和發(fā)放階段。盡管如此，并不說明捐贈款物接受環(huán)節(jié)就不會發(fā)生職務犯罪，筆者認為，捐贈款物的接受環(huán)節(jié)同樣容易發(fā)生職務犯罪。在此，就當前賑災捐贈工作中的一些問題作一總結(jié)。

1.賑災捐贈工作人員程序意識不強。這在捐贈款物接受環(huán)節(jié)表現(xiàn)尤為明顯。賑災捐贈中對款物的接受不能很好地做到公開、透明、規(guī)范。通過對民政局、紅十字會和慈善協(xié)會的走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)盡管沒有職務犯罪的跡象，但是，捐贈管理機構(gòu)和人員普遍缺乏程序意識，認為只要保持一顆公心，沒有私心，就能把事情辦好了。所以在工作程序操作與制度建設問題基本是簡單粗糙。比如組織現(xiàn)場捐贈存在很大的隨意性，接受捐款后不及時歸檔，檔案資料不齊全，公布環(huán)節(jié)不規(guī)范等等。

2.捐贈具體工作制度不健全。主要表現(xiàn)是在缺乏現(xiàn)場募捐的有關(guān)規(guī)定，缺乏檔案資料的收集與保全以及缺乏對公布程序的詳盡規(guī)定。在捐助款的接受環(huán)節(jié)，民政部的《救災捐贈管理辦法》和《中國紅十字會募捐和接受捐贈工作條例》都有比較詳盡的規(guī)定。但是對現(xiàn)場募捐的有關(guān)程序卻缺乏規(guī)定。而因為募捐的人數(shù)和金額的不確定性，決定了現(xiàn)場募捐必須有嚴格的程序進行保障，否則，容易發(fā)生貪污捐贈款物的情況。在接受捐助款的公布方面，對公布方式、公布時間、公布內(nèi)容也缺乏規(guī)定。直接影響對捐贈款物的社會監(jiān)督。在捐贈款的管理環(huán)節(jié)，對募捐也缺乏規(guī)定。因為一個募捐活動舉辦下來，要有對募捐活動的基本記錄，包括募捐金額的統(tǒng)計、去向、經(jīng)手人、票據(jù)等一系列的信息記載，形成檔案，這樣才方便接受社會監(jiān)督和日后查詢。如果這些信息缺失，就容易形成糊涂賬。目前，因為有關(guān)法律、法規(guī)、制度對這方面缺乏規(guī)范，導致各地做法不一，產(chǎn)生了很大的職務犯罪隱患。

3.現(xiàn)有規(guī)章制度不能得到良好的執(zhí)行。民政部門作為國家機關(guān)，長期以來在賑災捐贈中形成了比較成熟的經(jīng)驗，但是在現(xiàn)實操作中，沒有得到很好的執(zhí)行。比如票據(jù)零散，在接受并上交捐贈款物很長時間后，仍然沒有形成并裝訂捐贈檔案，管理比較混亂；紅十字會在接受捐贈規(guī)定比較詳細，但是對捐贈款的管理和發(fā)放缺乏規(guī)定，也就談不上制度的良好執(zhí)行方面。慈善協(xié)會都是地方自發(fā)登記設立，全國也沒有形成規(guī)范統(tǒng)一的系統(tǒng)，因此接受上級的指導和監(jiān)督方面比較薄弱?，F(xiàn)行制度也都是各地自行制定的。在對捐贈款物的接受、管理和發(fā)放上有很大的隨意性。如果缺乏有效監(jiān)管，很容易引發(fā)職務犯罪。

總的來說，賑災捐贈工作中，缺乏相應法律法規(guī)規(guī)范約束而又比較容易引發(fā)職務犯罪的環(huán)節(jié)主要有：在捐贈款的接受環(huán)節(jié)，要完善現(xiàn)場募捐的有關(guān)制度，同時完善公示制度以及檔案管理制度；在日常管理環(huán)節(jié)，要嚴格控制資金管理制度，定期審計；在發(fā)放環(huán)節(jié)，尤其是對紅十字會和慈善協(xié)會來說，要進一步完善發(fā)放與監(jiān)督制度，堅持民主評議、登記造冊、張榜公布、公開發(fā)放等程序。保證捐助款物的管理與使用有效收到捐贈者和社會的監(jiān)督。

三、預防賑災捐贈中職務犯罪的方法

1.完善立法，加強賑災捐贈的制度建設

就法律法規(guī)和制度建設來說，民政部門作為國家機關(guān)，在捐贈款物的接受、管理和發(fā)放上規(guī)定得比較完善。而紅十字會、慈善協(xié)會等社會團體在捐贈款物的管理和發(fā)放上比較粗放。因此，我們應當進一步完善《中華人民共和國公益捐贈法》中關(guān)于賑災捐贈中的有關(guān)規(guī)定。一是加強民政部門對公益性社會團體和公益性非營利事業(yè)單位在賑災捐贈中的行政監(jiān)管。督促其在有關(guān)賑災捐贈工作中規(guī)范程序、完善制度。二是完善現(xiàn)場募捐的有關(guān)規(guī)定。比如詳細規(guī)定賑災捐贈中關(guān)于現(xiàn)場賑災捐贈的組織、審批、接受、清點、公布等細節(jié)。要求建立并完善現(xiàn)場募捐檔案管理。三是明確違法違規(guī)的責任追究制度。責任不明確將會導致違規(guī)違紀得不到應有的追究，不利于制度的良好執(zhí)行。無論是公益捐贈法，還是紅十字會以及慈善協(xié)會的規(guī)章制度，對違紀但是沒有構(gòu)成犯罪的都是規(guī)定：“由所在單位依照有關(guān)規(guī)定予以處理”。顯得模糊而缺乏可操作性，形同虛設。四是建立定期審計制度。對紅十字會和慈善協(xié)會這些公益性社會團體來說，定期審計對于預防職務犯罪顯得尤其重要。因為這些社會團體有一部分辦公經(jīng)費是從自籌捐款中提取而來的。紅十字會規(guī)定是不超過5%，而慈善協(xié)會則沒有明確的規(guī)定。通過定期審計監(jiān)督，能比較有效地預防職務犯罪的發(fā)生。

2.多方合作，加強對賑災捐贈的管理和監(jiān)督

監(jiān)督是最根本的預防方法。因此，建議由審計、紀檢、監(jiān)察、民政、財政部門多部門參與、共同協(xié)作，加強對賑災捐贈工作的監(jiān)督。督促接受、管理、分發(fā)捐贈款物的國家機關(guān)和社會團體以及事業(yè)單位嚴格依法、依照有關(guān)規(guī)章辦事。一是按照《政府信息公開條例》等規(guī)定，建立救災款物的信息披露制度，把公開透明原則貫穿于救災款物管理使用的全過程，主動公開救災款物的來源、數(shù)量、種類和去向，自覺接受社會各界和新聞媒體的監(jiān)督；二是采購物資按照《政府采購法》等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，凡有條件的都要公開招標，擇優(yōu)選購，防止暗箱操作；三是強化對救災款物的跟蹤審計監(jiān)督。實行審計關(guān)口前移、提前介入，對財政和社會捐贈款物的籌集、分配、撥付、使用及效果全程跟蹤審計。

3.打防并舉，以打促防，檢察機關(guān)積極介入賑災捐贈工作

作為國家專門法律監(jiān)督部門，檢察機關(guān)可以充分利用法律監(jiān)督職能，積極采取措施，保證賑災捐贈工作的順利進行。一是廣泛宣傳，充分發(fā)動社會監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)賑災捐贈職務犯罪的線索。充分借助互聯(lián)網(wǎng)和新聞媒體平臺，建立公眾參與監(jiān)督的機制，建立與審計、紀檢、監(jiān)察、民政、財政部門信息共享機制，及時公布賑災反腐敗舉報電話，設立舉報信箱，擴大犯罪線索來源渠道。二是加大對賑災職務犯罪的懲罰力度，以打促防。在偵查、審查批捕、提起公訴等檢察環(huán)節(jié)，從重、從快辦理貪污、挪用、受賄、侵占、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等與賑災款物相關(guān)的犯罪案件。三是積極開展預防賑災捐贈職務犯罪活動。開展賑災專項預防，幫助民政部門、社會團體、事業(yè)單位完善制度、規(guī)范程序，建立預防賑災捐贈工作的長效機制；積極爭取當?shù)攸h委、政府的支持，同步介入物品采購、捐贈款物籌集、分配、撥付、發(fā)放和使用等重點環(huán)節(jié)，預防、減少犯罪；開展預防調(diào)研，及時總結(jié)賑災捐贈中出現(xiàn)的新問題，探討預防職務犯罪的方法。建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防反腐工作體系。

和其他系統(tǒng)的預防職務犯罪一樣，預防賑災捐贈工作中的職務犯罪也是個系統(tǒng)工程，必須依靠多個部門乃至全社會力量充分參與、監(jiān)督，加強思想教育，完善工作制度，形成多元化的監(jiān)督機制才能有效預防職務犯罪的發(fā)生。

（作者單位：陜西省西安市未央?yún)^(qū)人民檢察院預防科）