財政系統(tǒng)職務(wù)犯罪風險點及預(yù)防對策

席燕紅 魏文博

財政系統(tǒng)案發(fā)的職務(wù)犯罪，集中表現(xiàn)為這一領(lǐng)域中權(quán)力行使者利用財政管理權(quán)力謀取私利，導(dǎo)致財政資金流失或被低效、無效使用的各種行為，不僅造成巨額財政資金流失，而扭曲正常的財政和稅收秩序、削弱財政資源配置的能力，具有嚴重的社會危害性，需引起有關(guān)方面高度重視。

一、財政系統(tǒng)職務(wù)犯罪風險點

據(jù)統(tǒng)計，2007-2013年北京檢察機關(guān)立案偵查的財政系統(tǒng)工作人員貪污瀆職案件共15件15人。在罪名分布上，受賄罪居首，約占總案件的50%，其中索賄的3件3人；瀆職罪相對較少，共2件2人。在性別分布上，男性11人，女性4人。在職務(wù)和級別分布上，科級和處級干部占總?cè)藬?shù)的73%。在單位分布上，區(qū)財政局涉案干部最多，財政部其次。

1.財政系統(tǒng)工作人員利用負責審批各項財政支出、財政撥款的職務(wù)便利，為他人謀取利益，從中收受賄賂。如財政部企業(yè)司綜合處原處長陳柱兵受賄案。2001年至2011年間，陳柱兵利用負責多項國家專項資金審批的職務(wù)便利，獨自或伙同他人為多家企業(yè)申請物聯(lián)網(wǎng)專項資金、獨立礦山專項資金、國家奶粉臨時存儲補貼專項資金、國家節(jié)能技術(shù)改造項目專項資金等提供幫助，并收受企業(yè)給予的好處費共計人民幣2000余萬元。又如，財政部金融司政府貸款二處原處長邢某受賄、巨額財產(chǎn)來源不明案。2000年至2005年間，邢某在任職期間，利用其主管審批國內(nèi)企業(yè)申請外國政府貸款的職務(wù)便利，為香港某公司、北京某投資咨詢公司代理國內(nèi)企業(yè)申請使用外國政府貸款并為其相關(guān)項目的審批提供便利，共11次收受兩家公司給予的美金9.3萬元，人民幣3萬元。此外，經(jīng)司法機關(guān)查證，另有美元18萬余元、人民幣15萬余元，沒有證據(jù)證明其合法來源。與此同時，北京某投資咨詢公司總經(jīng)理韓某為了順利申請到外國政府貸款，除了向處長邢某行賄外，一并向貸款二處原副處長王某行賄。

2.財政系統(tǒng)工作人員利用掌握行政管理權(quán)為企業(yè)經(jīng)營謀取利益，從中收取賄賂。如財政部商貿(mào)金融司原副司長、國債金融司原副司長徐放鳴受賄案。徐放鳴利用管理銀行固定資產(chǎn)和設(shè)備購置的職務(wù)便利，在農(nóng)發(fā)行租賃汽車、購置辦公樓等活動中推薦自己的關(guān)系公司，為該公司謀取近千萬元的經(jīng)濟利益，事后收受好處費人民幣20萬元，美元10.8萬元。最終，徐放鳴因受賄罪被法院判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收全部財產(chǎn)。又如財政部國庫司支付中心原副主任張某受賄案。2007年至2010年，張某利用職務(wù)便利，在國庫券印刷過程中，收受某印刷廠商賄賂600萬元；在國債承銷業(yè)務(wù)中幫助他人獲取不當利益，并從中收受巨額賄賂。

3.財政系統(tǒng)工作人員利用管理各項政府稅收收入、非稅收入、政府性基金、行政事業(yè)性收費等職務(wù)便利，貪污、挪用公款。如北京市昌平區(qū)財政局國庫科財政專戶原會計楊立強貪污、挪用公款案。2007年至2008年間，楊立強利用負責專款支付以及銀行票據(jù)交換工作的職務(wù)便利，采取在預(yù)算撥款憑證、轉(zhuǎn)賬支票等轉(zhuǎn)款憑證上加蓋昌平區(qū)財政局國庫專用章和人名章的手段，挪用本單位的公款210萬元。2008年至2009年間，楊立強還利用職務(wù)便利，采取上述手段，竊取其負責管理的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金約4900萬元。該案成為目前北京披露的貪污社保金數(shù)額最大的案件。楊立強貪污挪用的約5100萬元全部用于賭博。2011年，45歲的楊立強被北京市一中院以貪污罪和挪用公款罪判處死刑。

4. 財政機關(guān)下屬國有企業(yè)高管私自成立公司，利用職務(wù)之便，以簽訂虛假的業(yè)務(wù)合同等方式轉(zhuǎn)移公款，侵吞、騙取國有資產(chǎn)。如財政部信息網(wǎng)絡(luò)中心信息二處原副處長、北京興財信息技術(shù)開發(fā)公司原總經(jīng)理喻紅忠貪污受賄案。2008年12月，喻紅忠利用職務(wù)便利，以支付軟件合作開發(fā)分成款的名義，使用虛報應(yīng)付款的手段，將97萬元人民幣匯至長沙某數(shù)碼科技有限公司。同月，喻紅忠讓四川興財信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司負責人李某與長沙某數(shù)碼科技有限公司簽一份虛假合同，后將97萬公款轉(zhuǎn)匯至四川興財信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司。2009年4月，喻紅忠要求李某將其中的50萬元匯入自己投資經(jīng)營的北京某餐飲管理公司。喻紅忠以簽訂虛假合同貪污公款的事實不止一次。最終，法院以貪污罪和受賄罪判處喻紅忠有期徒刑16年。

5.財政系統(tǒng)工作人員利用職務(wù)上的便利濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使國家和人民利益遭受重大損失。如前述楊立強能夠順利的貪污、挪用公款，與昌平區(qū)財政局相關(guān)人員瀆職犯罪密不可分。該局國庫科長及國庫支付中心主任王四新，長期忽視財政資金支付的安全，將全部財政撥款印章由一人代為保管；在組織財政資金撥付過程中，未安排人員負責稽核工作；違反財經(jīng)紀律，安排本部門工作人員楊立強同時承擔會計和出納工作；并擅自決定暫不對設(shè)立在中國工商銀行昌平支行城關(guān)分理處的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金專戶進行清戶處理，致使楊立強利用上述管理漏洞挪用資金，給國家造成巨額損失。又如北京市平谷區(qū)財政局工作人員肖某涉嫌玩忽職守罪。肖某作為專職負責平谷區(qū)農(nóng)發(fā)項目的工作人員，在明知某項目工程沒有完工的情況下，組織竣工驗收并支付工程款。肖某的上述行為造成357萬余元的國有財產(chǎn)損失。

二、誘發(fā)財政系統(tǒng)職務(wù)犯罪之制度因素

美國的經(jīng)濟學家道格拉斯·諾斯認為，制度就是一種博弈規(guī)則，它確定了參與人如何交易和創(chuàng)新的激勵機制，并最終在相對價格變化的影響下，對新規(guī)則產(chǎn)生有效的需求。新制度經(jīng)濟學提出了一個選擇理論框架，即每個人都是在限制條件下或約束條件下使其收益最大化的，在不同的制度下，人的行為選擇不同，某一領(lǐng)域發(fā)生系統(tǒng)性腐敗，一定是特定的制度安排的結(jié)果。因此，必須從制度上分析導(dǎo)致財政系統(tǒng)職務(wù)犯罪發(fā)生的原因，并研究如何從制度上加以完善、改進，從而達到預(yù)防職務(wù)犯罪的目的。

1.缺乏約束財政管理權(quán)力的機制

當前，很多資源配置還沒有完全交給市場，政府在市場資源配置中依然具有決定性的主導(dǎo)權(quán)。具體到財政領(lǐng)域，導(dǎo)致其腐敗的原因主要在于缺乏約束財政管理權(quán)力的機制。財政管理體制的實質(zhì)是正確處理政府在財政分配上的集權(quán)與分權(quán)問題。目前在財政權(quán)力行使上存在的主要問題有：官員個人權(quán)力太大而且往往缺乏制約；地方政府還不是獨立的財政，在很大程度上依附于中央等等。這樣使得財政體制中的集權(quán)現(xiàn)象較為明顯。財政上的集權(quán)，就為違法違規(guī)的財政行為，尤其是以權(quán)謀私的腐敗行為創(chuàng)造了條件。

2.缺少約束的自由裁量權(quán)制度

英國知名經(jīng)濟學家哈耶克認為，不管是任何人，只要他享有過量的自由裁量權(quán)，都必將導(dǎo)致人治而非法治。財政系統(tǒng)的工作人員在財政收入和財政支出方面擁有較大的自由裁量權(quán)。例如在陳柱兵伙同李某、方某為西藏自治區(qū)內(nèi)的礦山企業(yè)申報國家冶金獨立礦山專項扶持資金，從中收受巨額好處費這起犯罪案件中，我們發(fā)現(xiàn)，《冶金獨立礦山專項扶持資金管理辦法》作為冶金獨立礦山專項扶持資金審批的依據(jù)，該資金文件對如何確定獲補企業(yè)的辦法語焉不詳。其中，對資金使用范圍的規(guī)定相當寬泛，對企業(yè)提交的資金申請報告，也只要求說明企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況和財務(wù)狀況，無需體現(xiàn)項目具體方案。當審批依據(jù)不詳時，資金管理者的自由裁量權(quán)就被放大，由資金審批引發(fā)的腐敗則隨之出現(xiàn)。

3.缺乏真正的財政透明制度

據(jù)《2013中國財政透明度報告》顯示，2013年31個省份的財政透明度整體狀況有明顯提高，但是一些項目完全沒有公開，地方“三公”經(jīng)費公開的真實性有待考察。正是財政信息公開不全面、不徹底為某些財政系統(tǒng)工作人員暗箱操作提供了運作空間。以財政專項資金為例，專項資金屬于規(guī)定用途的轉(zhuǎn)移支付，但多數(shù)財政專項資金的運行都缺乏公示環(huán)節(jié)，公眾只能通過零星的媒體報道知曉獲得資金的企業(yè)名單，具體到資金的使用狀況便無跡可尋。在查辦陳柱兵受賄案中，偵查人員發(fā)現(xiàn)，涉案的大型央企對專項資金的相關(guān)信息都不知道如何得悉，小企業(yè)更是不知情。陳柱兵正是利用了這種信息不對稱才私下聯(lián)系關(guān)系企業(yè)，通過幫助其申領(lǐng)專項資金收受巨額好處。正是財政收入和財政支出缺乏公開透明導(dǎo)致信息不對稱，一些財政管理者借機謀取私利。

4.缺乏有效的財政監(jiān)督機制

在監(jiān)督方面，財政系統(tǒng)最大的問題是內(nèi)部監(jiān)督流于形式，外部監(jiān)督無力。以專項資金審批流程為例，企業(yè)需要向所在地財政部門提出資金申請，報送相關(guān)材料；地方財政部門對企業(yè)申報材料逐級審核后，由省級財政部門向財政部提出資金申請；財政部根據(jù)職責分工，先后需要三個處室審核、領(lǐng)導(dǎo)會簽，此外還引入了專家評審?？此平∪膶蛹墝徟贫热猿霈F(xiàn)錢權(quán)交易，原因在于審批流程流于形式，缺少實質(zhì)審查，使得層級審批的監(jiān)督機制不能充分發(fā)揮作用，審批結(jié)果受制于部分領(lǐng)導(dǎo)個人的意志。此外，從外部監(jiān)督來看，當前人大對財政監(jiān)督尚未居于實質(zhì)的主導(dǎo)地位。在財政收支公開力度不足的前提下，社會監(jiān)督就更加無力。

三、預(yù)防財政系統(tǒng)職務(wù)犯罪之制度建設(shè)

近年來，中央多次提出從制度上、根源上預(yù)防腐敗。黨的“十八大”報告中強調(diào)要加強制度建設(shè)。預(yù)防財政系統(tǒng)職務(wù)犯罪也要從制度入手。

1.深入推進財政管理體制改革，規(guī)范財政管理權(quán)

近年來，中央多次提出“轉(zhuǎn)變政府職能”、“簡政放權(quán)”的改革思路：政府要尊重市場規(guī)律，注重市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全市場，培育市場，科學有效地對市場進行管理和監(jiān)督。按照這一思路，遏制財政腐敗應(yīng)推進財政管理體制改革，科學劃分收支范圍、合理確定分配方式和分配比例，明確各級政府及有關(guān)部門、企業(yè)在財政管理方面的權(quán)力和責任，堅持責任與權(quán)力掛鉤，權(quán)責一致，權(quán)責對等，避免財政系統(tǒng)工作人員濫權(quán)、越權(quán)、失權(quán)。此外，應(yīng)取消和下放不必要的財政審批項目，由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中、事后監(jiān)督。推進財政管理體制改革雖然困難重重，但卻是從根本上抑制財政腐敗的良方。

2.全面推進依法行政，約束財政自由裁量權(quán)

為了避免財政管理自由裁量權(quán)過大的問題，財政系統(tǒng)應(yīng)全面推進依法行政。按照依法行政、合理行政、程序正當?shù)仍瓌t，制定適度的自由裁量權(quán)操作細則規(guī)范財政自由裁量行為，嚴格依照法定權(quán)限和程序履行職責。例如，對待專項資金審批，應(yīng)嚴格審批制度，明示專項資金管理程序，切實做到規(guī)范操作。資金使用過程中要做到?？顚Ｓ茫瑢Ｈ斯芾?，專賬核算，專戶儲存；資金撥付一律轉(zhuǎn)賬，杜絕現(xiàn)金支付，不得擅自調(diào)項、縮項、擴項；不得擅自拆借、挪用、扣押，以確保項目資金按照批準的使用計劃和批復(fù)內(nèi)容使用，實現(xiàn)預(yù)期的使用效益。此外，應(yīng)完善行政復(fù)議、行政應(yīng)訴和行政賠償制度，通過健全相對人的權(quán)利救濟途徑約束財政自由裁量權(quán)。

3.健全財政公開配套制度，提升財政透明度

提升財政透明度首先要加強預(yù)算公開。政府的每一項職能活動都離不開收支，如果能將政府的每一項收支都納入預(yù)算，同時，附上與之相對應(yīng)的政府活動理由和信息，并向社會公開，那么，只要監(jiān)控政府預(yù)算的編制和執(zhí)行，就能監(jiān)管政府行為和公共權(quán)力的運用。簡言之，就是通過規(guī)制政府取財用財?shù)男袨閬矸乐胃瘮。岅柟獬蔀樽钣辛Φ姆栏瘎?。其次要加強財政法制建設(shè)，通過法律法規(guī)提高財政信息的透明度，保障公眾獲得公共信息的權(quán)力，遏制貪污、浪費財政資金的行為。最后要加強財政信息化建設(shè)，利用網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)，推進電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用，提高公共財政活動的效率和透明度。

4.加強內(nèi)外監(jiān)督，健全財政監(jiān)督機制

中央紀檢委書記王岐山強調(diào)，“信任不能代替監(jiān)督”。針對財政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督流于形式的問題，應(yīng)該加強對各項財政監(jiān)督制約制度的落實，對財政資金或者審批項目的實際效果予以跟蹤管理，落實財政問責機制。2013年8月，四川省出臺了《四川省財政條例》，以法律規(guī)范的形式對財政監(jiān)督對象、范圍、手段等予以明確，對其他省市加強財政監(jiān)督具有借鑒意義。該條例將公共財政預(yù)算納入監(jiān)督范圍，實現(xiàn)預(yù)算的“全口徑”監(jiān)督；建立財政運行全過程監(jiān)督機制，發(fā)現(xiàn)涉及財政資金的違法行為立即責令停止等；并前瞻性得明確了績效監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容，通過建立績效評價體系提高財政資金使用效益。該規(guī)定為四川省實現(xiàn)法治財政提供了制度保障，其效果的發(fā)揮需要持續(xù)關(guān)注。此外，針對財政系統(tǒng)外部監(jiān)督不力的現(xiàn)象，應(yīng)健全公務(wù)員財務(wù)、財產(chǎn)公開制度，網(wǎng)絡(luò)反腐制度，舉報人保護制度，媒體和公眾監(jiān)督制度等，真正落實各級人大的預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)，積極增進社會公眾對于政府預(yù)算的外部監(jiān)督力量。同時，財政機關(guān)應(yīng)加強與檢察機關(guān)的聯(lián)系，建立預(yù)防工作平臺，發(fā)揮檢察機關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防的法律專業(yè)化優(yōu)勢和財政機關(guān)紀檢監(jiān)督的專業(yè)化優(yōu)勢，共同預(yù)防財政系統(tǒng)職務(wù)犯罪的發(fā)生。

（作者單位：北京市西城區(qū)人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處）