關(guān)于“西氣東輸”工程中職務(wù)犯罪的調(diào)查分析

熊華東

“西氣東輸”工程是國家發(fā)改委核準(zhǔn)實施的國家重點工程，是一條清潔能源的大動脈，也是關(guān)系國計民生的重要工程。伴隨著工程的實施和查處的深入，不少腐敗浮出水面。為了進一步理清該領(lǐng)域貪污犯罪的特點、規(guī)律，更有力地打擊犯罪、預(yù)防腐敗，筆者現(xiàn)對襄州區(qū)人民檢察院2013年以來查辦的該領(lǐng)域貪污犯罪情況進行了深入調(diào)研，提出預(yù)防對策，以期對預(yù)防和減少此類犯罪起到一定作用。

一、主要犯罪特點

2012年以來，“西氣東輸”工程棗（陽）十（堰）支干線，已立案9件16人，其中副科級以上干部2人，大案6件12人，涉案金額90余萬元，挽回經(jīng)濟損失100余萬元。我們通過對所查辦案件的情況進行分析，發(fā)現(xiàn)此類案件主要呈現(xiàn)以下五個特點。

1.涉及范圍較廣，發(fā)案數(shù)量較多?！拔鳉鈻|輸”棗（陽）十（堰）支干線工程穿越襄州6個鎮(zhèn)（辦），就目前已立案的情況來看，除古驛鎮(zhèn)外，發(fā)案涉及其余5個鎮(zhèn)8個村，發(fā)案比例較高，涉及范圍廣泛。同時，短短數(shù)月時間在同一領(lǐng)域連續(xù)立案9件16人，呈集中發(fā)案態(tài)勢，在以往辦案工作中也是不多見的。

2.涉案人員以村組干部為主，少數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作人員。查辦的16名犯罪嫌疑人均為農(nóng)村基層組織人員，其中村組干部13人，包括7名村支部書記、4名村農(nóng)經(jīng)站長、2名村民小組長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作人員3名，包括1名鎮(zhèn)黨委副書記，1名鎮(zhèn)黨委委員、武裝部長，1名鎮(zhèn)經(jīng)管站工作人員。這些涉案人員大都法律意識淡薄、責(zé)任意識缺失，把侵吞國家撥付的工程補償款看成一件理所當(dāng)然的事。比如黃集鎮(zhèn)黨委副書記袁某某、經(jīng)管站工作人員張某某共同貪污案，2010年9月至2012年3月，兩人人通過編造虛假的地面附作物以及工程施工臨時占地情況向“襄州區(qū)石油天然氣管道工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”（簡稱區(qū)“油氣辦”）申報，套取“西氣東輸”工程在黃集鎮(zhèn)段的征地拆遷補償款，袁某某貪污2.5萬元，張某某貪污3.7萬元，分別被判處免刑和緩刑。

3.相互勾結(jié)作案，窩串案特征明顯。所查處的9件案件，其中4件為共同犯罪。不少案件的犯罪嫌疑人之間都是相互勾結(jié)共同作案，往往是一條線索，牽出一串。相互勾結(jié)作案的方式主要有橫向和縱向勾結(jié)兩種?？v向勾結(jié)主要表現(xiàn)為村組干部與領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)工程建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相互合謀共同實施犯罪。橫向勾結(jié)主要表現(xiàn)為村組一級，村支部書記、村農(nóng)經(jīng)站長等村干部和村民小組長之間相互串通，弄虛作假共同作案。比如張灣辦事處鄭崗村農(nóng)經(jīng)站長張某某、支部書記李某某、四組郭某某及支部副書記張某共同貪污窩案，2010年8月至2012年2月，四人相互串通，通過虛報該村地面附著物種類、多報青苗補償費等方法，合伙作案7次共套取工程征地補償款6.7萬元，被四人私分后侵吞。

4.罪名均為貪污，作案手段類似。所立案件全部為貪污案件，且案件之間的作案方法極為相似，犯罪嫌疑人大都是利用職務(wù)之便，采取虛報、重報征地面積以及地上附著物數(shù)量、種類等手段，提高補償數(shù)額，制作虛假補償表向上申報，以達到套取工程補償資金并貪污的目的。比如伙牌鎮(zhèn)姜溝村支部書記姜某，將該村九組應(yīng)予補償?shù)暮档靥搱鬄槭卟说兀慨€補償標(biāo)準(zhǔn)從1200元增加到2200元，通過此種手段套取補償款4.3萬元予以貪污。

5.大案比例高，社會影響較為惡劣。個別基層干部為了個人或局部利益，多報、虛報應(yīng)當(dāng)補貼的土地、青苗、附作物，大肆套取國家建設(shè)資金，造成了國家資金大量流失，嚴(yán)重影響了國家重點工程建設(shè)。同時，這些案件都直接侵害農(nóng)民群眾的切身利益，在人民群眾中造成了較為惡劣的影響，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。比如雙溝鎮(zhèn)程冢村支部書記朱某某將直徑為15cm樹苗虛報為18cm，每棵樹苗的補償標(biāo)準(zhǔn)由40元提高到100元，同時虛增樹苗棵數(shù)申報，共套取并侵吞補貼款9.63萬元。

二、發(fā)案的主要原因

1.教育缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委干部法律意識不強。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，涉案人員文化程度普遍不高，同時身處農(nóng)村，接受法律教育少，不少基層干部法制觀念淡薄，同時宗旨意識也不牢固，膽大妄為，采取各種違法手段虛報冒領(lǐng)補償款。甚至有的村干部錯誤地認(rèn)為自己不是國家工作人員，在征地補償中“吃點、占點、撈點”問題不大。如查辦的龍王鎮(zhèn)張畈村農(nóng)經(jīng)站長陳某向辦案人員談到：“我認(rèn)為這事最多是犯個錯誤，把錢退了就行了，沒想到還要坐牢，如果知道是犯罪怎么也不會干”。

2.把關(guān)不嚴(yán)，補償專項資金發(fā)放環(huán)節(jié)多。經(jīng)我們調(diào)查，“西氣東輸”專項資金的發(fā)放基本流程是：先由衛(wèi)星對需要補償?shù)恼鞯孛娣e予以測量，對各地補償數(shù)額進行測算，并通過發(fā)改局將補償款撥付到“油氣辦”；再由工程沿線村組將補償土地面積、種植種類、地面附著物情況逐級上報至各鎮(zhèn)、區(qū)“油氣辦”審核；審核后由區(qū)“油氣辦”將補償款下發(fā)到鎮(zhèn)“油氣辦”，最后由各村到鎮(zhèn)“油氣辦”領(lǐng)取。由于補償資金的申報審核環(huán)節(jié)多，工作量大，在這個過程中，區(qū)、鎮(zhèn)兩級“油氣辦”一些審核人員沒有切實負起責(zé)任，村組上報多少，就批多少，基本不深入基層田間地頭進行實地核實，使得審核工作走過場、流于形式。個別地方甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村組干部合謀造假、共同實施犯罪這樣的惡劣現(xiàn)象，致使虛報、多報并貪污補貼款現(xiàn)象在基層一定范圍呈蔓延之勢。如2010年3月至2011年8月，伙牌鎮(zhèn)黨委委員、武裝部長余某某在兼任伙牌鎮(zhèn)“油氣辦”負責(zé)人期間，不僅不履行監(jiān)管職責(zé)，反而利用職務(wù)之便，同該鎮(zhèn)李食店村支部書記王某某及農(nóng)經(jīng)站長王某勾結(jié)，在發(fā)放“西氣東輸”工程征地拆遷補償款的過程中，采取虛報李食店村地面附著物的手段向區(qū)、鎮(zhèn)“油氣辦”申報，共套取補償款15.6萬元被三人私分。

3.機制不健全，為貪污補貼專項資金提供了方便。首先，由于“西氣東輸”工程撥付的資金屬于臨時性專項資金，伴隨著工程不斷推進，這項資金也會逐步發(fā)放完畢而最終取消?！坝蜌廪k”也屬于臨時性機構(gòu)，在專項資金的管理過程中，對財務(wù)人員、監(jiān)管人員的配備不足，很多管理工作不能落實，極易誘發(fā)犯罪行為。其次，在專項資金的審批和撥付方面缺乏操作性、針對性強的規(guī)章制度。補償款的審批和發(fā)放整個流程只在當(dāng)事村組和“油氣辦”內(nèi)部運行，缺少審計、監(jiān)察等監(jiān)管部門以及廣大村民的有力外部監(jiān)督，監(jiān)督缺位給心存貪欲的少數(shù)干部以可乘之機。

4.政策宣傳不到位，為犯罪行為發(fā)生留下“操作空間”。在調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)由于缺少政策宣傳，作為工程經(jīng)過地的群眾，大多數(shù)僅知道“西氣東輸”工程要從此通過，至于對國家規(guī)定的征地補償金的發(fā)放依據(jù)、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放時間等政策并不清楚。被征地村民對被征用了多少地、地上多少附著物應(yīng)向上申報，以及具體自己應(yīng)得到多少補償款，很多地方并沒有公示，村組的補償賬目也未向村民公開，只有少數(shù)村組干部掌握。在這種情況下，村民缺少基本的知情權(quán)，更談不上對補償款發(fā)放管理情況的監(jiān)督，給基層干部實施犯罪留下了空間。

三、預(yù)防對策建議

1.加強教育引導(dǎo)，切實提高基層組織人員的自我約束能力。要教育基層組織人員牢固樹立正確的權(quán)力觀，明白手中的權(quán)力來自人民，同時著重解決他們的封建特權(quán)思想，提高農(nóng)村基層組織人員為基層群眾服務(wù)和遵紀(jì)守法的自覺性。檢察機關(guān)要主動和紀(jì)檢監(jiān)察部門加強配合聯(lián)系，在農(nóng)村基層組織人員中廣泛開展宣傳和普法教育活動，開展形式多樣的警示宣傳。通過個案反思、專項警示等模式加強廉政教育和法制教育，探索廉政警示普法教育新舉措，切實提高農(nóng)村基層干部對違法、違紀(jì)行為的理性認(rèn)知水平，自覺與腐敗行為作堅決的斗爭。

2.強化監(jiān)督制約，嚴(yán)格征地補償款的監(jiān)督管理。主管部門應(yīng)進一步加強對各級領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督，努力做到權(quán)力運行到哪里，監(jiān)督的觸角就延伸到哪里，以防止腐敗發(fā)生。同時規(guī)范土地征用管理，加強土地補償發(fā)放的監(jiān)督，積極探索征地補償操作程序。征用土地時應(yīng)做到“家有文件，戶有清單；分戶測量，戶主簽單；合同清單，存檔備案；同步錄像，原貌再現(xiàn)”，以有效防范“暗箱操作”。對補償款的發(fā)放，在村務(wù)公開的基礎(chǔ)上應(yīng)做到：“發(fā)放有審批，領(lǐng)取有簽字，賬目有登記，村民小組有審核”。將征地補償款置于“陽光操作”之下。

3.防止“暗箱操作”，落實權(quán)力運行公開、公示制度。公開、公示是杜絕腐敗、防止“暗箱操作”的有效辦法。有的涉案單位也有公開、公示制度，但是落實不到位，公示內(nèi)容、范圍不夠科學(xué)合理，未能真正發(fā)揮作用。建議鎮(zhèn)黨委、政府要把“村務(wù)公開”作為基層民主政治建設(shè)的重要措施來抓，凡涉及群眾切身利益的重大事項一律實行“村務(wù)公開”?！按鍎?wù)公開”情況應(yīng)作為鎮(zhèn)黨委、政府監(jiān)督管理農(nóng)村基層組織的重點內(nèi)容，切實使“村務(wù)公開”成為化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的有效良方和長效機制。

4.堅持懲防并舉，切實遏制農(nóng)村征地補償中的腐敗行為。鑒于“西氣東輸”工程領(lǐng)域腐敗案時有發(fā)生，檢察機關(guān)要與紀(jì)檢監(jiān)察、審計等部門配合，加大打擊力度，嚴(yán)肅查處這一領(lǐng)域及其他涉農(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪，對違法犯罪行為發(fā)現(xiàn)一起堅決查處一起，決不姑息，做到查一案穩(wěn)定一片，讓一些心存貪念的基層涉農(nóng)干部切實感受到司法的威懾力，發(fā)揮懲罰犯罪的特殊預(yù)防功能。同時，檢察機關(guān)還要與其他部門協(xié)作配合，強化預(yù)防手段，充分利用已經(jīng)建立起來的社會化預(yù)防網(wǎng)絡(luò)、成熟的行業(yè)預(yù)防經(jīng)驗，將反腐敗關(guān)口前移，運用“檢察建議”、“警示教育”、“預(yù)防咨詢”等有效手段，幫助農(nóng)村基層組織完善工作制度、監(jiān)督制度、賬務(wù)政務(wù)公開制度等，共同發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)職務(wù)犯罪的機會和環(huán)節(jié)，有針對性地建立預(yù)防機制，出臺預(yù)防措施，避免和減少腐敗行為的發(fā)生，為促進新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

（作者單位：湖北省襄陽市襄州區(qū)人民檢察院）