中介組織成腐敗灰色通道

袁臘梅 陳琳 施楊

中國社會(huì)科學(xué)院近年發(fā)布的《社會(huì)中介組織的腐敗狀況與治理對(duì)策研究》報(bào)告中提出，隨著社會(huì)中介組織的迅速發(fā)展，大量行政尋租、商業(yè)賄賂等借助中介組織實(shí)施，中介組織成為大批腐敗案件的幕后推手。在我國商業(yè)賄賂、行政尋租的腐敗鏈條中，中介組織參與和引發(fā)尋租腐敗的趨勢(shì)愈演愈烈，成為貪污腐敗的“灰色通道”。

《社會(huì)中介組織的腐敗狀況與治理對(duì)策研究》的報(bào)告撰寫者，中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員林躍勤在接受媒體采訪時(shí)講述了一則案例：有一位老總，在企業(yè)盈利之后，本打算到稅務(wù)部門繳納大約30萬元稅款。不過，一名稅務(wù)官告訴他，若與某中介公司聯(lián)系，不僅能幫助他繳稅，還能少繳稅。之后他果真通過中介公司只花費(fèi)了五萬元就拿到了30萬元的繳稅單。中介組織的“神通廣大”超乎想象。

中介組織為腐敗助力

各種類型的中介組織利用自身職能，以熟悉行政管理和審批的信息優(yōu)勢(shì)、收受咨詢費(fèi)等行為，為犯罪者掩蓋貪污腐敗，幫助他人隱匿國有資產(chǎn)。

中介組織之所以能夠成為貪污腐敗的“灰色通道”，原因就在于犯罪手法的多樣性與隱蔽性。中介組織利用自身所具備的獨(dú)特功能為行賄受賄、貪污腐敗等犯罪行為助力。

代理類和信息類中介組織多利用熟悉行政管理和審批的信息優(yōu)勢(shì)，搭建“賄賂通道”。具有行政管理和審批權(quán)的主管領(lǐng)導(dǎo)或直接管理人員由于行政管理、審批權(quán)力較為集中，中介組織利用熟悉行政管理和審批的信息優(yōu)勢(shì)，打通審批“關(guān)鍵崗位”人員，要求其不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)、提供虛假證明文件、違法簽訂合同等違規(guī)操作的行為。如原上海清建房地產(chǎn)咨詢有限公司總經(jīng)理呂清，利用曾經(jīng)在市規(guī)劃局和測(cè)繪院工作、熟悉內(nèi)部流程與相關(guān)人員的便利條件，在代理房地產(chǎn)開發(fā)竣工驗(yàn)收審核等業(yè)務(wù)中，為謀取非法利益，向市規(guī)劃局監(jiān)督檢查處副處長(zhǎng)鄔建剛等六人行賄，賄賂金額高達(dá)190萬元。又如原上海博晗國際貨運(yùn)有限公司出口報(bào)關(guān)部經(jīng)理穆永城、馬軍，通過給予通關(guān)審批環(huán)節(jié)多名海關(guān)人員賄賂的方式，使博晗公司所代理報(bào)關(guān)的貨物違反海關(guān)出口規(guī)定過關(guān)，在出口報(bào)關(guān)業(yè)務(wù)中謀取非法利益。在律師行業(yè)中流行報(bào)酬率高達(dá)30%的“風(fēng)險(xiǎn)代理”。所謂“風(fēng)險(xiǎn)代理”，就是一些本來無法打贏的官司，通過中介組織的信息與人脈為委托方跑關(guān)系、勾結(jié)法官、做假證，為腐敗交易提供程序性與技術(shù)性支持，把打官司變成“打關(guān)系”、“打金錢”。

咨詢類中介組織通過“咨詢費(fèi)”等合法現(xiàn)象掩蓋貪污腐敗等非法行為。某些中介組織名義上是提供咨詢并收受咨詢服務(wù)費(fèi)，實(shí)質(zhì)上是運(yùn)用資源進(jìn)行利益勾兌。例如與市房地局有關(guān)聯(lián)關(guān)系的上海房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)下屬的咨詢服務(wù)部，本應(yīng)為行業(yè)的健康發(fā)展提供專業(yè)性的咨詢、研究等，但是在實(shí)際的運(yùn)作中有所偏離，即利用其與市房地局職能部門之間的人脈關(guān)系幫助開發(fā)商違法辦理審批事項(xiàng)，并收受“咨詢費(fèi)”。此外，一些中介機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)其客戶委托的事項(xiàng)，以中介“代理費(fèi)”為借口，直接或者介紹利害關(guān)系人向政府官員提供金錢或有價(jià)財(cái)產(chǎn)，送房子、車子、替官員升遷買官、給其孩子出國留學(xué)提供費(fèi)用等。在電信設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備等巨額采購項(xiàng)目中，一些大型公司經(jīng)常通過公關(guān)公司、會(huì)務(wù)公司等中介組織運(yùn)作，支付他們巨額“咨詢費(fèi)”、“業(yè)務(wù)費(fèi)”，再按比例由這些中介公司送給客戶或官員。

鑒證類和評(píng)估類中介組織在國企改制中隱匿或幫助他人隱匿國有資產(chǎn)。資產(chǎn)評(píng)估、審計(jì)等鑒證類中介組織在市場(chǎng)管理中發(fā)揮著重要的作用，但有些中介組織卻唯利是圖，利用其專業(yè)素養(yǎng)侵吞或幫助他人侵吞國有資產(chǎn)，謀取私利。鑒證類中介公司通過做假賬、假評(píng)估、假審計(jì)等，幫助腐敗分子貪污國有資產(chǎn)和股東權(quán)益的腐敗行為愈演愈烈。在國有企業(yè)有形與無形資產(chǎn)、土地等價(jià)值評(píng)估過程中，中介機(jī)構(gòu)在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)暗示或者要求下，往往首先將國有資產(chǎn)低估，使國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為貪污官員的私有財(cái)產(chǎn)，再通過資產(chǎn)評(píng)估將已經(jīng)被嚴(yán)重低估的資產(chǎn)作出高估，以騙取銀行巨額貸款，空手套白狼。重慶市某區(qū)一家價(jià)值5000萬元的國有企業(yè)改制，居然被中介機(jī)構(gòu)低估為400萬元，最后競(jìng)價(jià)以200萬元就出售了。后來經(jīng)查處，原企業(yè)負(fù)責(zé)人與當(dāng)?shù)卣畠蓚€(gè)部門個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)及中介機(jī)構(gòu)，內(nèi)外勾結(jié)，侵吞國有資產(chǎn)，其個(gè)人擁有企業(yè)改制后80%股份。上海唯勤財(cái)經(jīng)咨詢服務(wù)有限公司為了得到業(yè)務(wù)，其主要負(fù)責(zé)人與原上海市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)產(chǎn)權(quán)管理處處長(zhǎng)孫衛(wèi)軍等人事先密謀，在有關(guān)國有企業(yè)改制、資本運(yùn)作、資產(chǎn)重組等項(xiàng)目的過程中，利用他人名義采用虛假投資入股，并以股份分紅的形式送予孫衛(wèi)軍賄賂款共計(jì)人民幣106萬元。

中介涉腐原因何在

作為市場(chǎng)與社會(huì)服務(wù)需求者的委托人或代理人，信息優(yōu)勢(shì)、信息壟斷和不透明使中介組織具有兩頭套利的機(jī)會(huì)，利用其在供給者和需求者之間的身份違規(guī)牟利。

中國的中介組織絕大多數(shù)是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中從過去的政府管理職能中分離出來，許多中介組織本身就是依托政府成立的，帶有官辦、半官辦、官民合辦的色彩。實(shí)際上，形成了政府中介合二為一的現(xiàn)象。這樣的“官會(huì)不分”，為一些中介組織從事權(quán)錢勾結(jié)、尋租腐敗提供了基礎(chǔ)。某些中介機(jī)構(gòu)本身為政府部門或其下屬單位改制而來，與政府部門關(guān)系密切，兼有行政管理和中介服務(wù)雙重職能，既是市場(chǎng)和社會(huì)服務(wù)的管理者又是參與者，成為腐敗推手；有些中介機(jī)構(gòu)的工作人員原系政府人員，仍與政府官員有千絲萬縷的關(guān)系，利用人脈方面的優(yōu)勢(shì)“公關(guān)”。這種“千絲萬縷”的關(guān)系，使得中介組織擁有足夠的信息優(yōu)勢(shì)，參與違規(guī)違法活動(dòng)。信息的不對(duì)稱或信息壟斷使中介組織容易產(chǎn)生搭便車行為，進(jìn)行投機(jī)鉆營(yíng)。作為市場(chǎng)與社會(huì)服務(wù)需求者的委托人或者作為其代理人，信息優(yōu)勢(shì)、信息壟斷和不透明使中介組織具有兩頭套利的沖動(dòng)和機(jī)會(huì)，并利用其在供給者和需求者之間的便利身份違規(guī)牟利。有些甚至是在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)了一些制度和機(jī)制漏洞，專門設(shè)立中介組織，名義上提供市場(chǎng)服務(wù)，實(shí)質(zhì)上為權(quán)錢交易進(jìn)行“穿針引線”實(shí)施賄賂犯罪。

此外，中介市場(chǎng)在我國尚不成熟，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管也是造成中介涉腐的原因之一。由于中介市場(chǎng)形成初期，在行業(yè)準(zhǔn)入、行業(yè)規(guī)范、資格認(rèn)證等方面要求并不嚴(yán)格，導(dǎo)致中介市場(chǎng)上存在著大量不合格的中介機(jī)構(gòu)，他們通常規(guī)模小、知名度差，自律性差，在市場(chǎng)運(yùn)作、管理方法以及從業(yè)人員素質(zhì)方面都存在很大不足。加之中介組織作為“中間人”的角色，使一些懷有貪利之心的國家工作人員對(duì)接受中介賄賂的行為產(chǎn)生了自我麻痹和僥幸心理，許多涉案人簡(jiǎn)單地以為只要不是拿業(yè)務(wù)單位的回扣、好處費(fèi)，就不算受賄，甚至以中介在居間過程中得到了不少傭金為由，主動(dòng)要求對(duì)方給予各種形式的回報(bào)?？梢姡捎谏鲜鲈颉昂狭Α睂?dǎo)致現(xiàn)今中介涉腐越發(fā)猖獗。

預(yù)防中介涉腐五步走

預(yù)防中介涉腐要建立誠信管理機(jī)制，實(shí)行內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督。同時(shí)建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，推進(jìn)信息公開，最后要完善法律，做到有法可依。

據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2008年至2011年，僅上海市檢察機(jī)關(guān)查辦涉及中介組織的貪污賄賂犯罪案件就有86件，涉及96人。其中，涉及貪污罪的有12件，涉及私分國有資產(chǎn)罪的有3件，涉及挪用公款罪的有4件，涉及行賄罪的有13件，涉及受賄罪的有54件。行政執(zhí)法領(lǐng)域共23件，占26.47%，所占比重最大，尤其是工程建設(shè)、海關(guān)、房地產(chǎn)、科委等部門是中介組織賄賂犯罪的重災(zāi)區(qū)?？梢?，如今中介組織腐敗案件的預(yù)防形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

在如此嚴(yán)峻的形勢(shì)下，為預(yù)防中介涉腐首先要建立起中介組織的誠信管理機(jī)制，委托社會(huì)專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。其中，上海對(duì)全市23個(gè)政府主管部門所管轄的38個(gè)中介行業(yè)開展綜合評(píng)價(jià)工作，確定中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等級(jí)和執(zhí)業(yè)資格。評(píng)價(jià)工作包括中介組織的資產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)力量、人員規(guī)模、從業(yè)時(shí)間等，主要采取定量與定性，外部調(diào)查與內(nèi)部調(diào)查相結(jié)合的辦法，在一定程度上反映中介組織發(fā)展水平，通過量化手段對(duì)中介組織服務(wù)水平建立了初步的參照指標(biāo)。建立中介組織信用檔案，記錄中介組織從業(yè)情況。授信人、社會(huì)公眾和征信機(jī)構(gòu)可以在不通知有關(guān)中介機(jī)構(gòu)的情況下，對(duì)它們的信用記錄進(jìn)行查詢。開展行業(yè)內(nèi)的信用評(píng)級(jí)活動(dòng)，根據(jù)中介組織的誠信記錄，由第三方機(jī)構(gòu)把各中介組織依次劃分為A-D類并實(shí)行一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制，信用評(píng)級(jí)越高在市場(chǎng)活動(dòng)中便可享受越多優(yōu)惠政策。如福建省莆田市《中介組織信用等級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，被評(píng)為A類的中介組織可享受諸多政策：年檢時(shí)實(shí)行免審制；在評(píng)優(yōu)評(píng)先、政府采購、項(xiàng)目招投標(biāo)、安排和撥付有關(guān)補(bǔ)貼資金、納稅、出口、融資貸款時(shí)，在同等條件下予以優(yōu)先辦理，同等條件下優(yōu)先入圍。

在中介組織的管理上，實(shí)行內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是以中介組織來監(jiān)督中介組織。一方面，中介組織本身不僅具有專業(yè)能力，也了解該行業(yè)的狀況，在能力上具有監(jiān)督的資格；另一方面，兩個(gè)中介組織本身就是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，當(dāng)其中一個(gè)采用行賄等手段牟取不法利益，侵占中介市場(chǎng)勢(shì)必侵犯了另一個(gè)中介組織的利益，從而使兩個(gè)中介組織之間的互相監(jiān)督成為可能。工商、審計(jì)、財(cái)政、金融等行政部門在中介組織的資質(zhì)審查、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資金往來等方面發(fā)揮行政監(jiān)管的作用。會(huì)同行業(yè)協(xié)會(huì)形成跨部門的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。如深圳市成立了家具行業(yè)協(xié)會(huì)，擁有全市五百多家家具企業(yè)會(huì)員。行業(yè)協(xié)會(huì)與企業(yè)之間訂有公約，規(guī)定員工由于收回扣被炒的將列入“黑名單”，其他會(huì)員企業(yè)不得雇傭。對(duì)不誠信、不廉潔且被查實(shí)的違規(guī)企業(yè)，第一次違規(guī)的由協(xié)會(huì)約談?dòng)枰跃?，出現(xiàn)第二次則予以通報(bào)批評(píng)，出現(xiàn)第三次則被開除會(huì)籍。另外配合工商、質(zhì)檢部門的監(jiān)督，營(yíng)造出行業(yè)自律氛圍。通過制定行規(guī)行約、參與制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善行業(yè)內(nèi)部管理制度。

另外，為做到治標(biāo)治本，還應(yīng)該建立專門的中介組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。明確登記機(jī)關(guān)和各業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管職責(zé)，成立專門的中介組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌安排，督促業(yè)務(wù)主管部門履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，對(duì)中介組織實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。福建省晉江市就設(shè)立了社會(huì)中介組織發(fā)展服務(wù)中心，作為市監(jiān)察局管理的事業(yè)單位，是管理和服務(wù)社會(huì)中介組織的專門機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行社會(huì)中介組織的有關(guān)政策法規(guī)，組織制定社會(huì)中介組織的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)全市社會(huì)中介組織的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行綜合分析和研究，會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介組織的日常監(jiān)督管理。

重點(diǎn)嚴(yán)厲打擊中介涉腐，同時(shí)推進(jìn)信息公開。集中力量查處腐敗領(lǐng)域高發(fā)的中介違規(guī)活動(dòng)，如工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)中的圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象，工程造價(jià)評(píng)估中的高估、低估，會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具假驗(yàn)資報(bào)告等。嚴(yán)查價(jià)格欺詐、虛假鑒證、圍標(biāo)串標(biāo)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、亂收費(fèi)等現(xiàn)象背后的官商勾結(jié)、商業(yè)賄賂案件，嚴(yán)查行業(yè)指導(dǎo)部門在中介組織私設(shè)“小金庫”或違規(guī)轉(zhuǎn)移行政管理權(quán)謀取部門利益的案件。政府通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體向社會(huì)公開各類中介組織的執(zhí)業(yè)資質(zhì)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、信用等級(jí)等信息，公開舉報(bào)電話和郵箱，鼓勵(lì)公眾向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)、檢舉，使得中介組織進(jìn)行行賄的違法成本上升，降低犯罪的可能性。媒體發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，披露黑中介、假中介等違規(guī)行為，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界參與監(jiān)督，逐步形成“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督”三位一體的格局。

完善法律法規(guī)，制定完備的市場(chǎng)中介組織相關(guān)法律和制度。完善出臺(tái)《社會(huì)中介組織法》、《中介組織促進(jìn)法》等專門法規(guī)。對(duì)中介組織的性質(zhì)和地位、權(quán)利和義務(wù)、經(jīng)營(yíng)規(guī)則、監(jiān)督及評(píng)估等內(nèi)容作出明確規(guī)定。另外，對(duì)現(xiàn)有的懲治中介組織職務(wù)犯罪的法律進(jìn)行修改、完備，逐步制定和形成系統(tǒng)配套的不同層次法律法規(guī)體系，包括對(duì)中介組織貪污賄賂犯罪主體的界定、罪名的設(shè)置、刑事制裁和行政制裁的范圍等，并設(shè)置適應(yīng)市場(chǎng)中介組織健康發(fā)展的監(jiān)督和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，使中介組織的活動(dòng)真正做到有法可依，有法必依。