近年來(lái)我國(guó)西北監(jiān)測(cè)區(qū)林地占用征收情況分析

藺瑞嵐

（國(guó)家林業(yè)局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，西安710048）

林地是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，在維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全中具有核心地位。林地是森林資源的重要組成部分，是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各種建設(shè)項(xiàng)目占用征收林地較多。第七次森林清查結(jié)果表明，有林地轉(zhuǎn)為非林地面積377.00 萬(wàn)hm2［1］，占用征收林地?cái)?shù)量有所增加，個(gè)別地方依然存在毀林開(kāi)墾現(xiàn)象。為掌握各地林地保護(hù)管理、審核審批占用征收林地和恢復(fù)森林植被情況，督促地方政府和林業(yè)主管部門履行管理職責(zé)，貫徹占用征收林地審核（批）制度，國(guó)家林業(yè)局每年對(duì)各省占用征收林地情況進(jìn)行檢查。這里就2009、2010、2011年連續(xù)3年，對(duì)西北監(jiān)測(cè)區(qū)范圍內(nèi)的山西、重慶、四川、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆八省區(qū)和新疆建設(shè)兵團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱西北監(jiān)測(cè)區(qū)）林地管理情況、占用征收林地審核情況、占用林地性質(zhì)及占用林地類型等方面統(tǒng)計(jì)結(jié)果分析。

1 占用征收林地審核情況

西北監(jiān)測(cè)區(qū)各省2009、2010、2011年度，各地占用征收林地年度定額與審核永久占用征收林地面積見(jiàn)表1。

西北監(jiān)測(cè)區(qū)對(duì)2009、2010、2011三個(gè)年度共檢查占用林地項(xiàng)目1 778個(gè)，經(jīng)過(guò)林業(yè)部門審核（批）同意的項(xiàng)目1 537個(gè)，項(xiàng)目審核率為86.6%，實(shí)際占用征收林地面積10 970.494 7hm2，審核面積10 072.937 3hm2，面積審核率為91.8%，各年度檢查審核情況見(jiàn)表2。

2009年檢查占用征收林地項(xiàng)目232項(xiàng)，經(jīng)審核同意占地項(xiàng)目213 項(xiàng)，項(xiàng)目審核率為91.8%，面積審核率為85.7%；2010年檢查占用征收林地項(xiàng)目441項(xiàng)，經(jīng)審核同意占地項(xiàng)目385項(xiàng)，項(xiàng)目審核率為87.3%，面積審核率為85.7%；2011年檢查占用征收林地項(xiàng)目1 105項(xiàng)，經(jīng)審核同意占地項(xiàng)目941項(xiàng)，項(xiàng)目審核率為85.2%，面積審核率為92.7%。項(xiàng)目審核率逐年有所下降，面積審核率有所提高。

表1 年度定額與審核永久占用征收林地面積統(tǒng)計(jì)hm2

表2 年度定額與審核永久占用征收林地面積統(tǒng)計(jì)hm2%

2 占地性質(zhì)與占地類型

2.1 占用征收林地項(xiàng)目性質(zhì)

根據(jù)占用征收林地項(xiàng)目性質(zhì)統(tǒng)計(jì)分析，2009年依法占用征收林地項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)的84.9%，占總面積的83.1%。無(wú)任何審核（批）手續(xù)、越權(quán)審核（批）、超審核占地、審核未動(dòng)工等違法違規(guī)占用征收林地項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)的15.1%，占總面積的16.9%；2010年依法占用征收林地項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)的82.1%，占總面積的58.7%，無(wú)任何審核（批）手續(xù)、越權(quán)審核（批）、超審核占地、審核未動(dòng)工等違法違規(guī)占用征收林地項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)的17.9%，占總面積的41.3%；2011年依法占用征收林地項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)的77.4%，占總面積的80.5%，無(wú)任何審核（批）手續(xù)、越權(quán)審核（批）、超審核占地、審核未動(dòng)工等違法違規(guī)占用征收林地項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)的22.6%，占總面積的19.5%。違法違規(guī)占用林地項(xiàng)目逐年在上升，濫占林地情況也越來(lái)越嚴(yán)重。

2.2 占用征收林地項(xiàng)目類型

根據(jù)占用征收林地項(xiàng)目類型統(tǒng)計(jì)分析，2009年工程建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)、臨時(shí)占用林地、直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)占用征收林地項(xiàng)目，分別占項(xiàng)目總數(shù)的37.9%、2.2%、57.3%和2.6%，分別占總面積的85.6%、0.5%、10.0%和3.9%；2010年工程建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)、臨時(shí)占用林地、直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)占用征收林地項(xiàng)目，分別占項(xiàng)目總數(shù)的48.3%、2.9%、45.6%和3.2%，分別占總面積的81.2%、0.8%、17.7%和0.3%；2011年工程建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)、臨時(shí)占用林地、直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)占用征收林地項(xiàng)目，分別占項(xiàng)目總數(shù)的41.4%、10.8%、44.2%和3.6%，分別占總面積的71.7%、1.7%、26.2%和0.45%。工程建設(shè)占用征收林地項(xiàng)目占較多數(shù)，占用征收林地面積比例也較大。據(jù)2009年檢查占用征收林地項(xiàng)目的建設(shè)性質(zhì)分析，屬于公益性建設(shè)占用征收林地項(xiàng)目數(shù)占總項(xiàng)目數(shù)的31.0%，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)占用征收林地項(xiàng)目數(shù)占總項(xiàng)目數(shù)的69.0%。經(jīng)營(yíng)性建設(shè)占用征收林地項(xiàng)目多于公益性建設(shè)占用征收林地項(xiàng)目。

2.3 占用征收林地類型

根據(jù)占用征收林地類型面積統(tǒng)計(jì)分析，2009年重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林地、防護(hù)林和特種用途林地、用經(jīng)薪（用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林）林地、苗圃地、未成林造林地、疏灌（疏林和灌木）林地，分別占監(jiān)測(cè)區(qū)實(shí)際占用征收林地總面積的比例依次為6.2%、32.2%、27.4%、0.3%、1.8%、9.5%和22.6%；2010年重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林地、防護(hù)林和特種用途林地、用經(jīng)薪（用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林）林地、苗圃地、未成林造林地、疏灌（疏林和灌木）林地，分別占監(jiān)測(cè)區(qū)實(shí)際占用征收林地總面積的比例依次為24.8%、7.9%、24.9%、0.2%、2.1%、25.1%和15.0%；2011年重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林地、防護(hù)林和特種用途林地、用經(jīng)薪（用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林）林地、苗圃地、未成林造林地、疏灌（疏林和灌木）林地，分別占監(jiān)測(cè)區(qū)實(shí)際占用征收林地總面積的比例依次為7.8%、10.6%、16.2%、0.2%、3.1%、29.0%和33.1%。

3 森林植被恢復(fù)費(fèi)繳納情況

2009年森林植被恢復(fù)費(fèi)的項(xiàng)目收繳率為90.6%，費(fèi)用收繳率為82.1%；2010年森林植被恢復(fù)費(fèi)的項(xiàng)目收繳率為85.9%，費(fèi)用收繳率為95.5%；2011年森林植被恢復(fù)費(fèi)的項(xiàng)目收繳率為87.0%，費(fèi)用收繳率為96.5%。影響森林植被恢復(fù)費(fèi)足額繳納的原因：一是有的占用林地項(xiàng)目無(wú)任何審核（批）手續(xù)；二是有些項(xiàng)目沒(méi)有足額繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)；三是有部分項(xiàng)目沒(méi)有按標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用計(jì)算。

4 占用征收林地造成的經(jīng)濟(jì)損失

目前每年國(guó)家投入大量資金造林綠化，但是毀林占地現(xiàn)象頻繁發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)我國(guó)平均每年有林地轉(zhuǎn)變成非林地的面積大約相當(dāng)于造林面積的1／10。僅西北監(jiān)測(cè)區(qū)每年占用征收林地大約2萬(wàn)hm2左右，造成林地資源的損失與流失。每公頃造林每年投入成本按4 500元計(jì)算，每年損失9 000萬(wàn)元。雖然占用征收林地是有償使用，需要繳納植被恢復(fù)費(fèi)及補(bǔ)償費(fèi)用，但是在西北干旱地區(qū)，成林非常困難，造林后仍需要3～5年的補(bǔ)植，再到后期的病蟲害防治、防火等管理措施，投入了大量的人力和物力，造成大量資金浪費(fèi)與經(jīng)濟(jì)損失。這只是簡(jiǎn)單的不完全計(jì)算，其實(shí)林地的價(jià)值遠(yuǎn)不止這些，除了經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值外，還應(yīng)該有文化價(jià)值。

5 占用征收林地對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響

生態(tài)環(huán)境和森林資源是人類生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，因水利工程、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和交通道路修建等項(xiàng)目，占用征收林地面積的數(shù)量也日趨增加，給人們提供物質(zhì)和能源的同時(shí)，也破壞了許多森林資源和生態(tài)環(huán)境。從西北監(jiān)測(cè)區(qū)占用林地情況的統(tǒng)計(jì)，多數(shù)為防護(hù)林。

在對(duì)工礦的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，由于森林植被遭到破壞，地表裸露，防護(hù)效益減弱，極易造成土地沙化、水土流失、山體滑坡等次生災(zāi)害。如煤炭開(kāi)采導(dǎo)致礦區(qū)土地植被類型、土地利用結(jié)構(gòu)、區(qū)域水循環(huán)等發(fā)生顯著變化，往往會(huì)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失調(diào)與環(huán)境惡化。水利水電工程建設(shè)、新建城鎮(zhèn)和道路系統(tǒng)占用征收林地后，對(duì)地表植被的破壞，對(duì)野生動(dòng)物棲息地的分割與侵占以及部分珍稀樹(shù)種的消失，都會(huì)造成原始生態(tài)系統(tǒng)的改變和生物多樣性的喪失。再者由于林地的流失，森林植被的損失，大大降低了森林固定二氧化碳與釋放氧氣的價(jià)值及生態(tài)效益。尤其是在西北地區(qū)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，一旦遭到破壞，十幾年甚至幾十年都難以恢復(fù)。

6 結(jié)語(yǔ)

各級(jí)林業(yè)主管部門對(duì)林地管理工作十分重視，不斷完善管理措施，加強(qiáng)了對(duì)占用征收林地的監(jiān)管與審核審批，使林地安全得到了有效的保護(hù)。但是在目前，各種建設(shè)用地供需矛盾比較突出。在利益驅(qū)動(dòng)下，侵占國(guó)有林地、違法占用、毀林開(kāi)墾、臨時(shí)占地到期不能按時(shí)收回等行為屢禁不止，恢復(fù)森林植被項(xiàng)目比例低，林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也偏低。今后應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)林地管理，建立健全法律法規(guī)和林地資產(chǎn)評(píng)估體系，提高使用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加快省、縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃的實(shí)施，落實(shí)林地保護(hù)管理責(zé)任制。工程項(xiàng)目建設(shè)要真正體現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的統(tǒng)籌兼顧。

［1］ 國(guó)家林業(yè)局.中國(guó)森林資源報(bào)告—第七次全國(guó)森林資源清查［M］.北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2009.