江蘇南水北調(diào)水費計收機制設(shè)計路徑探討

吳學(xué)春,崔延松

(1.南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司,江蘇 南京 210029; 2.南通大學(xué)交通學(xué)院,江蘇 南通 226019)

南水北調(diào)東線江蘇境內(nèi)工程是在江蘇省原有江水北調(diào)工程體系基礎(chǔ)上,通過新建、改建、擴建等工程措施完成的。由于江蘇南水北調(diào)工程地跨江、淮、沂3大水系,且處于流域下游地區(qū),工程體系、水文條件較為復(fù)雜,水利工程功能多樣,沿線多數(shù)地區(qū)既是水源區(qū),又是用水區(qū),農(nóng)業(yè)用水比重大,季節(jié)性特征明顯,水資源管理體制結(jié)構(gòu)復(fù)雜,管理層次縱橫結(jié)合、條塊分級、政經(jīng)合一。針對這些特點,國務(wù)院南水北調(diào)辦公室作出批復(fù),將江蘇南水北調(diào)作為水源地建設(shè)項目,要求建立水費計收機制,實行獨立運行。

江蘇南水北調(diào)一期工程于2002年開工建設(shè),預(yù)計2013年一期工程全面建成,實現(xiàn)向山東境內(nèi)供水的目標。江蘇建立什么樣的水費計收體系和運行機制,不僅對國家南水北調(diào)全局管理具有借鑒作用,而且直接影響南水北調(diào)東線工程的有序運行。

本文立足江蘇南水北調(diào)工程體系、管理體制、水費計收與管理的現(xiàn)實,探討江蘇南水北調(diào)水費計收機制設(shè)計路徑。

1 江蘇南水北調(diào)水費計收機制設(shè)計原則

1.1 立足供水工程體系

江蘇南水北調(diào)工程依據(jù)工程控制體系,形成明確的供水區(qū)域。沿途分為9級梯次,通過27個泵站,利用河、湖相串的水系特征,從長江提水依次入洪澤湖、進駱馬湖、到南四湖,縱跨揚州、淮安、宿遷、徐州4個市級行政區(qū),總提水揚程26 m,具備向山東境內(nèi)供水的能力。這一供水工程體系涵蓋江蘇省原江水北調(diào)工程體系,絕大多數(shù)地區(qū)是新老工程聯(lián)合運行。江蘇南水北調(diào)水費計收機制設(shè)計必須立足現(xiàn)有供水工程體系。

1.2 適應(yīng)現(xiàn)行水費計收管理

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)現(xiàn)行的水費計收管理實行行政區(qū)域分級管理。省級設(shè)“蘇北供水管理局”,主要職能是指導(dǎo)協(xié)調(diào)、落實政策；市級設(shè)“供排水管理處”,主要職能是落實政策、水費上繳管理；縣級設(shè)“水費管理所”,主要職能是組織計收,協(xié)調(diào)供水關(guān)系。農(nóng)業(yè)水費主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利(務(wù))站和縣屬灌區(qū)實現(xiàn)水費收繳到農(nóng)戶,工業(yè)水費與水資源費合并,由市、縣兩級水政監(jiān)察或節(jié)水管理部門,按行政管轄收繳到用戶。因此,江蘇南水北調(diào)水費計收機制設(shè)計必須兼顧現(xiàn)行的水費計收與管理方式。

1.3 體現(xiàn)財政補償目標

根據(jù)江蘇南水北調(diào)供水區(qū)新增投資測算，還貸保本年運行費10多億元，江蘇境內(nèi)年均新增供水19.25億m3，新增供水水價將達0.4元/m3。江蘇境內(nèi)農(nóng)業(yè)用水所占比例為55%，農(nóng)業(yè)新增供水水價約為現(xiàn)行農(nóng)業(yè)實際水利工程水價的21倍，工業(yè)新增供水水價約為現(xiàn)行工業(yè)用水價的4倍。按出省向山東供水13.5億m3計算，尚有缺口近10億元。顯然,除適度提高水價外,只能依靠財政補償才能維持還貸付息保本運行。因此,江蘇南水北調(diào)水費計收機制設(shè)計又必須體現(xiàn)財政補償?shù)哪繕恕?/p>

1.4 兼顧現(xiàn)行管理權(quán)屬

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)工程管理權(quán)屬依工程級次具有明確的行政管轄,跨市工程體系由省水利廳管轄,跨縣工程由市水利(務(wù))局管轄,跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程由縣水利(務(wù))管轄。供水調(diào)度程序和定額管理制度相對完善,形成省、市、縣3級管理網(wǎng)絡(luò)和用水定額控制體系。江蘇原江水北調(diào)資產(chǎn)經(jīng)過1998年、2005年兩次清產(chǎn)核資和確權(quán)劃界,資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系已經(jīng)明確。江蘇南水北調(diào)投資形成的各類資產(chǎn)管理權(quán)屬,國家、省有關(guān)文件在工程開工建設(shè)前就已經(jīng)明確,由南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司(簡稱江蘇水源公司)承擔管理責(zé)任,并負責(zé)貸款的本息償還。因此,江蘇南水北調(diào)水費計收機制設(shè)計必須兼顧并理順這一相互交叉的資產(chǎn)管理現(xiàn)實。

1.5 協(xié)調(diào)省外供水需求

江蘇南水北調(diào)的根本任務(wù)是抽引江水,在向江蘇增加工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)等供水的同時，實現(xiàn)跨省的工業(yè)、生活供水。按出省綜合水價0.66元/m3,向江蘇直接補本約6億元。江蘇南水北調(diào)能否實現(xiàn)持續(xù)運行,跨省調(diào)水補償是關(guān)鍵。跨省供水必然涉及兩方面問題的協(xié)調(diào)[1],一是南水北調(diào)供水區(qū)省內(nèi)、省外的用水協(xié)調(diào)及其分配;二是調(diào)水的責(zé)任主體和實施路徑。這兩方面問題的協(xié)調(diào)最終將影響江蘇水費計收機制的設(shè)計。

2 江蘇南水北調(diào)水費計收機制選擇

通過以上設(shè)計原則的分析,江蘇南水北調(diào)水費計收機制可選擇3種設(shè)計模式,即圍繞統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)管理、委托管理這3個目標形成3種模式。

2.1 統(tǒng)一管理模式計收機制

設(shè)計思路主要基于以下兩方面認識:一是將江蘇南水北調(diào)供水區(qū)作為一個獨立的供水區(qū),形成供水產(chǎn)業(yè)(化)的市場主體,按市場化方法運作；二是與我國南水北調(diào)水網(wǎng)建設(shè)和管理方向相結(jié)合,并與未來供水導(dǎo)向的政策相互策應(yīng)。依此思路形成的設(shè)計框圖如圖1所示。

圖1 統(tǒng)一管理計收模式框圖

統(tǒng)一管理計收模式的主要特點是要素合并、自成體系、獨立運行、跨省互補。該模式試圖解決的問題包括2個方面:一是在國家南水北調(diào)層面上解決試點問題；二是試圖推進水利工程供水的低水價現(xiàn)狀改革。

來自政策的影響主要有3個方面:①江蘇南水北調(diào)供水區(qū)資產(chǎn)資源要素的合并政策,這需要省政府(省國資委)出臺政策;②傳統(tǒng)管理模式的人財物配置政策;③與其他供水區(qū)協(xié)調(diào)管理政策。

2.2 協(xié)調(diào)管理計收機制

設(shè)計思路主要基于以下兩方面認識:一是以江蘇省水利廳水利工程供水管理體系為基礎(chǔ),融入江蘇水源公司的管理職能,體現(xiàn)以資產(chǎn)為主體的管理與協(xié)調(diào)方向；二是適應(yīng)目前江蘇供水的低水價政策,融入財政補償機制,為江蘇南水北調(diào)債權(quán)轉(zhuǎn)移(承負)和管理性支出需求提供基礎(chǔ)。依此思路形成的設(shè)計框圖如圖2所示。

圖2 協(xié)調(diào)管理計收模式框圖

協(xié)調(diào)管理計收模式的主要特點是立足現(xiàn)狀、財政補償、統(tǒng)一管理、收支分開。該模式試圖解決的問題包括3個方面:①降低管理性成本支出,有利于提高管理實效;②實際操作難度小,節(jié)省了資源(資產(chǎn))的界定成本;③水源調(diào)度體系不需要作較大的變動和調(diào)整。

來自政策的影響主要有3個方面:①需要明晰財政補償渠道、補償規(guī)模、結(jié)算方式以及報表報送級次與程序等方面的政策;②推行供水合同管理的組織形式及其調(diào)整程序等方面的政策;③為加強江蘇南水北調(diào)與江蘇省水利廳之間的溝通與協(xié)調(diào)[2]。

2.3 委托管理計收機制

設(shè)計思路基于以下3方面認識:①成立具有行政職能的“江蘇南水北調(diào)供水管理局”,一方面接受國家南水北調(diào)管理機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo),執(zhí)行江蘇段跨省供水的計劃指令,另一方面接受江蘇省政府區(qū)域供水管理的專業(yè)領(lǐng)導(dǎo),并通過下設(shè)機構(gòu)負責(zé)指導(dǎo)供水協(xié)調(diào)的專項工作；②由于現(xiàn)行江蘇南水北調(diào)綜合性管理職能尚不具備獨立管理的條件,采取委托省水利廳管理并履行有關(guān)職能,在過程中實現(xiàn)改革的過渡；③當江蘇南水北調(diào)機構(gòu)自身管理條件成熟,供水體制改革逐步到位,水費計收體制和運行機制制度化以后,再逐步過渡到獨立管理模式[3]。依此思路形成的設(shè)計框圖如圖3所示。

圖3 委托管理計收模式框圖

委托管理計收模式的主要特點是立足體制建設(shè),以委托管理過渡,完善水費收繳機制,最終實現(xiàn)獨立管理,并相應(yīng)的建立制度化管理模式。

試圖解決的問題包括3個方面:①降低機構(gòu)建設(shè)的初期成本,減少不確定因素的風(fēng)險影響;②立足自身體制建設(shè),提高供水管理和收費績效;③有效適應(yīng)當前水源調(diào)度體系的制度安排和變革過程。

來自政策的影響主要包括3個方面:①如何建立委托政策和實施路徑;②機構(gòu)設(shè)置規(guī)模和職能分工;③財政政策支持。

3 江蘇南水北調(diào)水費計收模式比較

3.1 從降低管理成本視角

機構(gòu)設(shè)計具有較大的成本安排,不僅直接來自經(jīng)濟成本安排,而且政治成本也較大,且不確定性因素更多。為降低這兩方面的成本壓力,委托管理計收與協(xié)調(diào)管理計收兩種模式更具有可行性。

3.2 從爭取財政補貼視角

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)水費收繳的現(xiàn)實,決定了爭取財政補貼的重要性。爭取財政補貼的途徑有多種,也可以這樣認為,任何一種單一的財政補貼途徑,都不可能從整體上解決江蘇南水北調(diào)運行管理的持續(xù)與良性問題[4],因此,在委托管理計收與協(xié)調(diào)管理計收兩種模式的選擇上,委托管理計收更具有可行性。

3.3 立足現(xiàn)實管理視角

江蘇南水北調(diào)建設(shè)期已經(jīng)形成了具有特色的管理分工,制度化管理在保證重點任務(wù)完成的前提下,已經(jīng)積累了一定的管理經(jīng)驗和人才資源儲備,從這一視角看,在委托管理計收與協(xié)調(diào)管理計收兩種模式的選擇上,協(xié)調(diào)管理計收又具有可行性。

4 結(jié) 語

江蘇南水北調(diào)水費計收機制的設(shè)計是關(guān)系南水北調(diào)東線工程有序運行的關(guān)鍵因素之一,要體現(xiàn)針對性、適應(yīng)性和未來性[5]。由于江蘇南水北調(diào)一期工程即將實現(xiàn)跨省供水,水費計收機制的最終選擇是刻不容緩的,建議應(yīng)迅速組織有關(guān)部門進行調(diào)研,擬定可行的政策報送有關(guān)部門審批。

[1]吳學(xué)春.江蘇南水北調(diào)水費計收體系與運行機制研究[R].南京:江蘇南水北調(diào)水源有限責(zé)任公司,2012.

[2]崔延松.水利工程水費經(jīng)營性改革的障礙和制度分析[J].水利發(fā)展研究,2004(1):12-13.

[3]崔延松.創(chuàng)新中小城市水利市場化機制[J].水利經(jīng)濟,2003,21(6):4-5.

[4]黃海田,仇寶云,莫岳平.南水北調(diào)東線工程江蘇段管理改革設(shè)計[J].揚州大學(xué)學(xué)報:自然科學(xué)版,2003,6(2):60-64.

[5]胡震云,王慧敏,陸桂華.南水北調(diào)東線水資源使用信用機制的構(gòu)建[J].水利經(jīng)濟,2005,23(6):37-38.