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    公辦養(yǎng)老的改革之路

    2014-03-03 09:39:17丁筱凈
    時代報告 2014年3期
    關(guān)鍵詞:公建福利院民政部

    丁筱凈

    2013年12月13日,民政部向內(nèi)部下發(fā)了《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》(以下簡稱《通知》)。同月31日,民政部在其官網(wǎng)正式掛出“民政部啟動公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)”的消息。按要求,全國各地民政部門要在2014年1月20日前將試點(diǎn)機(jī)構(gòu)上報民政部備案。就此,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革開始落地。

    養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制

    根據(jù)民政部2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報,全國目前各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共44304個,擁有床位416.5萬張,每千名老年人擁有養(yǎng)老床位21.5張。在全國所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中,72%屬于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),其余為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

    近年來,關(guān)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位頗有爭議。不少城市的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中,大部分入住老人并非需要“托底”的困難老人,而是擁有一定級別的退休干部等特殊群體。條件優(yōu)越的公辦養(yǎng)老院長期處于“一床難求”的狀態(tài)。

    2013年年中,北京市第一社會福利院排隊(duì)人數(shù)已過萬,而每年只有50~60個退床。按媒體計(jì)算,現(xiàn)在要預(yù)訂“一?!币粋€床位,至少要到166年后才能等到。

    與此同時,國內(nèi)大部分民營養(yǎng)老院空床率高、經(jīng)營慘淡、獲得政府扶持較少,形成民營、公辦天差地別的局面。

    針對上述問題,民政部表示,不少公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍存在職能定位不明確、運(yùn)行機(jī)制不健全、發(fā)展活力不足等突出問題,迫切需要深化改革,提倡大中城市市級民政部門舉辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)先開展改革試點(diǎn)。

    此輪針對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革試點(diǎn)共有四項(xiàng)主要任務(wù):明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職能定位、增強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)功能、推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營和探索提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制。一些業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,此輪改革重點(diǎn),在于推行公建民營和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制。

    《通知》一經(jīng)下發(fā),“今后我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將全部轉(zhuǎn)制,全部改為民營或企業(yè)”的消息不脛而走。對此,民政部一位相關(guān)司局人員對記者表示,這是媒體對《通知》的誤讀,并非所有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都將改為民營或轉(zhuǎn)制為企業(yè)。

    該司局人員進(jìn)一步解釋道,《通知》最主要還是圍繞公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革,并未強(qiáng)制進(jìn)行體制上的變革,其首要目的是解決公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位問題和服務(wù)功能問題,即公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該優(yōu)先收什么樣的對象,以及如何為服務(wù)對象提供更好的服務(wù)。

    根據(jù)《通知》,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要明確的職能定位是“托底”,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象、經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求,充分發(fā)揮托底作用。該人員表示,“政府還會繼續(xù)投入,機(jī)構(gòu)編制也會有保障”。

    針對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制,該人員認(rèn)為,從整體上來講,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制應(yīng)該慎重進(jìn)行,在此次改革中,進(jìn)行改制的機(jī)構(gòu)數(shù)量可能會較少。“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制并不是獨(dú)立的,而應(yīng)與國家整體事業(yè)單位改革進(jìn)程一同穩(wěn)妥有序進(jìn)行?!?/p>

    公建民營嘗試

    公辦養(yǎng)老院的定位問題解決后,接下來將解決其機(jī)構(gòu)活力不足的問題。上述人員表示,公建民營是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革下一步主推的改革方向之一,有利于將政府從微觀事務(wù)中脫離出來,從注重直接辦服務(wù)轉(zhuǎn)變到重點(diǎn)購買服務(wù)和監(jiān)管服務(wù)上來,增強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)在生機(jī)與活力。

    “當(dāng)然,我們提倡通過公開招投標(biāo),選擇較好的非盈利社會組織進(jìn)行運(yùn)營管理。同時,政府需對其運(yùn)營管理作出相關(guān)規(guī)定,加強(qiáng)監(jiān)督管理,明晰權(quán)責(zé)關(guān)系,來避免某些民營機(jī)構(gòu)的逐利現(xiàn)象,以及保障公建民營機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能與政府提供基本服務(wù)的職能相匹配?!?/p>

    關(guān)于公建民營相關(guān)政策何時出臺,該人員表示,由于許多地方已經(jīng)正在進(jìn)行公建民營的相關(guān)探索,民政部還在收集意見和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。又由于此次改革試點(diǎn)較為復(fù)雜,民政部不設(shè)試點(diǎn)完成統(tǒng)一時間表,也不設(shè)全國推廣統(tǒng)一時間表??梢源_定的是,公建民營機(jī)構(gòu)仍將堅(jiān)持國有資產(chǎn)不流失、養(yǎng)老用途不改變。

    據(jù)了解,目前我國各地發(fā)展“公建民營”的步伐差別較大,發(fā)展速度不一。北京市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者,目前北京市處于運(yùn)營狀態(tài)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共400家,其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)212家、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)188家。在212家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中,有52家機(jī)構(gòu)實(shí)行了“公建民營”。

    而在千里之外的江蘇省南京市,此類嘗試才剛剛開始。

    祖堂山社會福利院(以下簡稱“祖堂山福利院”)位于南京市南郊風(fēng)景區(qū),院內(nèi)古樹參天,環(huán)境優(yōu)美,雖然位于郊區(qū),但距南京市中心不過30公里。去年年中,祖堂山福利院決定轉(zhuǎn)讓部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營管理權(quán)。

    “我們是一家政府全額撥款的事業(yè)單位,編制有限。一共1330張床的養(yǎng)老院,全部編制僅有180個,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠發(fā)展需要?!弊嫣蒙礁@恨k公室主任鄧俊告訴記者,因?yàn)槿耸志o缺等原因,福利院長期以來空床較多,發(fā)展緩慢?!拔覀兿?,這些床位與其空在那里,不如讓民營機(jī)構(gòu)來經(jīng)營,利用起來?!?/p>

    2013年5月底,祖堂山福利院發(fā)布公告,轉(zhuǎn)讓其部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營管理權(quán)。根據(jù)出讓時定下的原則,出讓項(xiàng)目向社會公開招標(biāo),自由報名,最后通過專家評審確定經(jīng)營者,經(jīng)營者將獨(dú)立經(jīng)營、責(zé)任自擔(dān)、自負(fù)盈虧,轉(zhuǎn)讓期限為六年;并規(guī)定經(jīng)營者成立獨(dú)立民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu),不得改變養(yǎng)老服務(wù)用途。

    “祖堂山”模式也是目前普遍采用的“公建民營”形式。

    投標(biāo)者梁飛第一次到祖堂山福利院考察時,對福利院的環(huán)境感到滿意。

    對于經(jīng)營者,祖堂山福利院提出了明確要求。如果是個人報名,需有福利院、敬老院相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)2年以上,并有不少于100萬元的存款證明。如是單位或社會組織報名,則需有從事福利機(jī)構(gòu)的資質(zhì)且無不良社會記錄,注冊資金不少于50萬元;近期連續(xù)兩年無虧損記錄,凈資產(chǎn)不少于100萬元。

    除此之外,報名主體還需擁有一支專業(yè)的管理、醫(yī)護(hù)、服務(wù)、康復(fù)、社工及支持團(tuán)隊(duì)。“要求挺嚴(yán)格的,南京市的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠達(dá)到這些條件的并不多?!绷猴w說。他目前所在的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是一家連鎖機(jī)構(gòu),于1998年創(chuàng)立,在投標(biāo)前已經(jīng)有兩家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市區(qū)經(jīng)營,共有床位400余張。endprint

    此次成功投標(biāo)的主體共有12家,最后,憑借在業(yè)內(nèi)的良好口碑和其他優(yōu)勢,梁飛所在的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和另一家機(jī)構(gòu)獲得了祖堂山福利院部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營管理權(quán),共計(jì)530張床位。

    從2013年10月份試運(yùn)營以來,梁飛在“祖堂山”做出了一系列新嘗試。他的團(tuán)隊(duì)中有許多“90后”,這個年齡段能使老年人感到“隔代親”,給養(yǎng)老院帶來了活力?!霸诜?wù)方式上,常常一有靈感就馬上開會定出執(zhí)行方案,第二天就能開始執(zhí)行,這樣的行動力公辦機(jī)構(gòu)很難做到?!绷猴w表示。

    “感覺六年經(jīng)營期真的太短了?!绷猴w坦言,在價格方面,第一年福利院給出了轉(zhuǎn)讓費(fèi)全免的待遇,且在其余年限里,合同約定的報價也明顯低于市場價格;能夠與福利院共享其二級醫(yī)院、食堂等公共設(shè)施;而和公辦養(yǎng)老院合作的身份,也為他的機(jī)構(gòu)帶來了不少公信力。

    目前,三家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聯(lián)手推出“組團(tuán)式”養(yǎng)老運(yùn)營模式,起名“祖堂山銀發(fā)社區(qū)”,并有不同特長、分工:祖堂山社會福利院作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),主要發(fā)揮“托底”作用;梁飛所在機(jī)構(gòu)主要面向日托寄養(yǎng)、離休療養(yǎng)、老人康復(fù)及殘障人士;另一家民營機(jī)構(gòu)依托祖堂山社會福利院的醫(yī)療資源,擅長術(shù)后康復(fù)、臨終關(guān)懷等特需老人的護(hù)理。

    作為一名公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作人員,鄧俊十分關(guān)注此輪改革。他認(rèn)為,祖堂山福利院的改革方向與民政部試點(diǎn)內(nèi)容不謀而合,給予他和梁飛很多信心。

    但提到公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制,祖堂山福利院工作人員的態(tài)度“不一而足”?!澳贻p的專業(yè)性人才,希望改制的多一些,像我這樣在福利院干了十幾年、幾十年的人,大部分還是希望按照事業(yè)單位體制走?!?/p>

    改革隱憂

    針對改革,也有一些專家在贊成改革的同時,提出了自己的擔(dān)憂。中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所副研究員王橋?qū)τ浾弑硎?,目前我國許多公辦福利院承擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)的功能,甚至將養(yǎng)老作為其最主要的工作來做。她在吉林省長春市調(diào)研時發(fā)現(xiàn),該市100多家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)名稱全部帶有“福利”二字,而這種情況只是全國的一個縮影。

    “我認(rèn)為這輪改革針對的對象,應(yīng)該有個明確的界定。公辦福利院的其他福利功能和養(yǎng)老功能應(yīng)該有明確界限,區(qū)別對待,因?yàn)楦母锏闹皇丘B(yǎng)老機(jī)構(gòu)而非整個福利機(jī)構(gòu)?!蓖鯓蛘f。

    中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所公共政策研究中心主任朱恒鵬認(rèn)為,改革中的公辦民營部分,可能會繼續(xù)延續(xù)之前存在的可操作性差的問題。

    “公辦民營,收費(fèi)應(yīng)該怎么定?是否允許盈利?盈利后是否允許分紅?在房租上是否有補(bǔ)貼?如何補(bǔ)貼?”朱恒鵬表示,這些細(xì)節(jié)問題都應(yīng)該有統(tǒng)一、明確的規(guī)定,否則公辦民營還會繼續(xù)延續(xù)目前公平性差、服務(wù)對象出現(xiàn)偏差、可操作性差等問題。

    北京“寸草春暉”是一家民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu),也是北京市民營養(yǎng)老院的“樣板”工程。董事長王小龍2014年最大的愿望就是希望能夠找到合適的場地,開一家連鎖養(yǎng)老機(jī)構(gòu),將自己的運(yùn)營模式復(fù)制下來。

    “寸草春暉”的主要服務(wù)對象是中低收入老人,因此王小龍希望爭取公建民營的機(jī)會,但一直沒有成功?!耙恍┥鐓^(qū)養(yǎng)老院愿意出讓場所,但又希望通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)賺一筆錢,將價格抬高,使我們無法接受;還有些社區(qū)養(yǎng)老院本身并不愿意進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,而希望將場地保留,或轉(zhuǎn)讓給更具商業(yè)價值的企業(yè)。”

    王小龍表示,雖然民政部門很支持自己的機(jī)構(gòu)復(fù)制,也曾經(jīng)幫助協(xié)調(diào),但都未成功?!叭绾巫尙F(xiàn)有養(yǎng)老資源更加公平合理地分配,是我最關(guān)心的問題?!眅ndprint

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