行政道德對行政權力濫用的制約探析

□ 李勝利，王 敏

（吉林師范大學管理學院， 吉林 四平 136000）

一、行政權力濫用的界定

行政權力是由國家或其他行政主體擔當?shù)膱?zhí)行法律、政策，為實現(xiàn)國家意志，通過使用所掌握的政治資源對社會公共事務進行主動、直接、連續(xù)、具體的管理權力，是國家權力的重要組成部分。行政權力來源于社會中的每一個公民，其設立和運行都應是促進公共利益的發(fā)展，保障社會的公共生活秩序，維護社會成員的平等權利。但是，正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們在使用權力時一直到遇有界限的地方才會休止”。行政權力在具體的運作過程中，常常會與最初的設定有偏差乃至異化，造成行政權力濫用，從而給國家、社會和公民個人造成重大損失。一般認為，行政權力濫用是指行政權力的主體即政府公務人員在權力行使過程中，超越權力界限造成他人或國家、社會的利益損害，以滿足自身越權目的的行為。

從法理上講，各級行政機關是專門行使行政權力的執(zhí)行機關。任何行政機關實際上都只是一個組織結構形式，從一定意義上講是一個“抽象物”，真正填充這個結構形式的實際上是具體的“人”，即行政機關的公務人員。在實際生活中，行政組織的權力無法由一個“抽象物”來行使運用，而只能由行政機關中具體的“人”來充當行政權力的主體。一旦涉及某項權力的實際具體的運用，就必然要落實到行政機關中的有意識、有個人利益取向的特定公務人員身上，如行政機關的首長、分管某項業(yè)務的專門工作人員。行政權力一旦為其所執(zhí)掌和使用，他們就同行政權力處在一種不可分割的聯(lián)系中。

我們知道，行政權力的主體———政府公務人員具有雙重的身份：一方面，作為公共權力的行使者，其根本利益只能是公共利益，在行使公共權力時要依公共原則行事，堅持公共利益最大化。另一方面，政府官員作為普通的個體，其實質是一系列價值觀、欲望動機和利益的“綜合體”，其自身是利益主體的基本單位，他們的主觀意識、自我目的和個人動機就融入行政權力之中，個人利益也會滲入其中，有實現(xiàn)自己利益的傾向，并且希望通過行政權力追求自身利益最大化。但是，公共利益和私人利益畢竟是屬于不同領域且性質各異的利益，有時維護公共利益可能暫時會損害私人利益，追求私人利益也可能會損害公共利益，導致利益的沖突。

因此，當面臨公共利益與私人利益對立時，在個人利益的驅動之下，公共行政人員如果沒有正確的道德意識，就會把行政權力作為謀求個人私利的手段和工具，引起行政權力的失范、公共倫理的喪失和公共價值觀的錯位，從而導致權力運行失范的嚴重后果——行政權力的濫用。

二、行政權力濫用的表現(xiàn)及危害

在現(xiàn)實生活中，行政權力濫用表現(xiàn)為枉法裁判、辦事推諉、職責不明、超越程序等，具體歸納起來有如下幾類：行使權力的范圍過大，有意越權，以權謀私；權力行使的手段不正當，權力的行使者故意違反法律規(guī)定程序行使權力，或是由于對權力行使的錯誤認識而不能正確行使權力；權力行使不到位，在其位，不負其責，不盡其職；歪曲權力行使的目的，公權私化等。

行政權力濫用已經(jīng)成為造成政府行政效率低下，阻礙經(jīng)濟健康發(fā)展，妨礙社會穩(wěn)定，危害國家和人民的利益，甚至導致政治動蕩的一個重要因素。具體而言，其危害如下：第一，導致政府的信任危機。由于公共權力錯位導致的權力濫用現(xiàn)象，嚴重損害了公共權力主體的形象和聲譽，使民眾對公共權力主體產(chǎn)生懷疑、厭惡、鄙視等情緒，進而造成對公共權力的冷漠和反感；第二，導致公共資源的浪費。行使權力者為達到個人目的而人為地造成資源的扭曲配置，妨礙了生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)間的合理流動；第三，導致政治資源的流失。行政權力的濫用會導致政府權威的弱化，甚至會引起政府的解體，國家的動蕩。

三、行政道德制約行政權力濫用的意義

在建設現(xiàn)代法治文明的今天，固然應當堅持法治的主導性權威，發(fā)揮法律制約行政權力的作用，但它對行政權力的制約是一種外在的約束，不能消除濫用行政權力的行為動機，只有將其與行政道德的制約緊密結合，形成彼此協(xié)調、互動的調控機制，才能減少行政權力濫用，保障行政權力合法、合理地行使，持續(xù)保持政府活力，提高行政效率，調動行政主體勤政為民的積極性。因此，我們應當認識到行政道德制約行政權力的重要性，加強行政道德建設，使之成為促進行政權合法、合理運行的重要力量。

行政道德是職業(yè)道德的一種，指國家行政工作人員在其行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務過程中，應遵循的具有行政工作職業(yè)特征的道德原則和規(guī)范。行政道德是植根于政治權力的道德體系，在行政范圍內的一切職業(yè)活動都與權力緊密相連，帶有政治權力的烙印。它對社會的經(jīng)濟和精神生活有很大的能動作用，是一種“軟約束”。行政道德可通過人們的內心自覺而產(chǎn)生道德意識以及心理控制，從而達到約束行為的目的，這種約束對遏制行政權力的濫用有著不可替代的作用。

（一）有利于建立良好的政府信任關系

當前，某些地方政府與民眾并沒有建立信任關系。行政道德匱乏是引發(fā)政府信任危機的直接原因。鑒于此，只有與民眾直接進行接觸和互動的行政人員具備良好的職業(yè)道德，才能在政府與公民間建立起信任關系。也只有得到公眾對政府的認同、支持與信任，政府才有其存在的價值及合法性。在公民對政府的信任加深，其參政度也加強的情況下，就能形成與政府相平衡的社會力，進而形成對行政權力濫用的有效監(jiān)督和制約。

（二）有助于權力主體清晰地區(qū)分自己的身份和利益

行政人員如果有足夠的行政道德意識，清楚自己所擁有的權力是人民所斌予的，自己是代表人民行使權力的，自然不會在公與私發(fā)生利益沖突并需進行行為選擇時受到金錢和物質的誘惑而在行為選擇上失控，使權力遵循人民的意志，維護人民的利益，沿著正確的方向和應有的作用尺度適用并推動社會的發(fā)展。

（三）有助于加快政府職能的轉變

在社會主義市場經(jīng)濟轉型過程中，政府職能轉變相對滯后，政府配置資源的權力過大，形成了資源配置行政化現(xiàn)象。權力使用與市場經(jīng)濟的負效應直接結合，為權力錯位提供了經(jīng)濟土壤。如果在行政人員中樹立起行政道德，便不會產(chǎn)生過度利用行政權力干涉經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象。這樣就能給我國市場經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造一個寬松的政治環(huán)境。

四、行政道德制約行政權力濫用的途徑

（一）加強公務員的行政道德建設

從行政權力的行使過程來看，對行政權力濫用的制約，關鍵是對權力主體的制約。行政權力的構成要素很多，有主體要素、客體要素、來源要素、保障要素等，任何一種要素缺乏都會影響行政權力的運行。在這諸多要素中，主體要素尤顯重要。在對行政權力濫用的制約中，對行政權力主體的制約是最為關鍵的環(huán)節(jié)，對其進行必要的制約將有效地制約行政權力的濫用。

從行政道德的角度看，行政人員道德素質的提高可以有效制約行政權力的濫用。在對行政權力濫用進行制約的過程中，法律等外部手段雖然是不可或缺的，但也是有限的，它只能觸及行政執(zhí)法人員的外部行為，并不能深刻影響行政人員的內心。行政人員的依法行政，很大程度上是懾于法律的權威，是一種對行政人員的消極制約。因此，當法律不能有效地制約行政權力濫用時，往往需要運用行政道德來喚醒行政人員的良知。這就要求切實提高行政人員的道德素質，將維護公共利益的行政道德理念貫穿于行政權力行使的全過程。

我國作為社會主義國家，在行政道德規(guī)范方面，要求公務人員勤政為民、實事求是、秉公執(zhí)法、團結協(xié)作、不以權謀私和假公濟私。加強公務員的行政道德建設要讓行政人員加強自我修養(yǎng)，自我學習、自我改造、自我磨練，用榜樣引導、輿論宣傳、集體影響等多種方法來加強道德教育和約束，最終確立與這個時代相適應的行政道德精神。只有公務員有了道德上的心理防疫，才能有效地防止行政權力濫用。

（二）推動行政道德立法

所謂行政道德立法，實際上就是把道德行為上升到法律行為的高度，使得道德在約束力上具備和上層建筑中的政治、法律等相同等的法律效力。到目前為止，我國還沒有制定一部專門的道德法案，對行政道德的監(jiān)督也處于無法可依的狀態(tài)。各種有關行政人員道德的規(guī)范只能停留在低水平的層次，只是以松散的、個別的形式包含在法律法規(guī)、規(guī)章條例、政策紀律之中，這也是導致行政權力濫用的重要原因之一。

鑒于此，我們要加快行政道德立法。首先，將重要的道德融入到管理制度和行為守則之中。在這方面，我們應該借鑒國外的一些做法，如美國國會1978年通過了《美國政府行為倫理法》，1981年韓國頒布了《公職人員倫理法》，1999年日本頒布了 《國家公務員倫理法》。事實證明，道德法案在各國的反腐倡廉體制中發(fā)揮了十分重要的作用，美國和韓國也是世界上腐敗發(fā)生機率比較低的國家。其次，通過法律的強制性、懲罰性來維護行政道德的純潔性。比如，制定行政官員道德法典、國家公務員道德法規(guī)等來規(guī)范公務人員的行為。通過加快行政道德立法，有效地防止行政權力的濫用。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的日益完善，我國也應在現(xiàn)有基礎上盡快制定并實施關于行政道德的一系列法律，如 《國家公務員道德法》、《行政道德法》、《反腐敗法》、《國家公職人員財產(chǎn)申報法》等，還應力求法規(guī)條文明確具體，有些要求要有具體的量化標準，以利于貫徹執(zhí)行。同時懲治細則務必界限分明，不留余地，不要出現(xiàn)關于行政人員的這個“不準”，那個“不能”、“禁止”等沒有實質約束性的道德要求，使行政人員的行為更加符合職業(yè)道德的標準。在依法治國，建設法治國家的今天，通過嚴格的立法，將行政道德建設納入到法制化的軌道，是遏制行政權力濫用的有效途徑。

（三）健全行政道德監(jiān)督機制

行政道德對行政機關及其工作人員的約束是一種軟性約束，要使其發(fā)揮應有的作用，必須將道德原則與規(guī)范的實施與硬性的外在道德監(jiān)督機制有機地結合起來。具體而言，就是要建立起行政道德的評價體系，把行政機關及其工作人員的行為置于社會評價體系之中并將或贊揚或譴責的社會評價反饋給本人，從而調動行政機關及其工作人員的榮辱感，使他們?yōu)樽约悍闲姓赖碌男袨樽院?，對道德失范的行為知恥、愧疚，并及時改正，從而培養(yǎng)行政機關及其工作人員“擇善去惡”的價值取向。實踐中已有不少地區(qū)的行政部門，主要是司法、公安等部門聘用了社會輿論監(jiān)督員，對行政機關及其工作人員進行監(jiān)督，初步建立起了外部的道德監(jiān)督機制，這是一個很大的進步。

（四）構建行政道德規(guī)范的獎懲機制

行政道德規(guī)范的獎懲機制是指通過物質或精神的方式，給予模范執(zhí)行行政道德規(guī)范的行政機關工作人員應有的獎勵和鞭策；對違反行政道德規(guī)范的行政機關工作人員，情節(jié)輕微的給予批評教育或限期改正，情節(jié)嚴重的予以行政處分。為確保獎懲機制的長久性、持續(xù)性，需要做到以下兩點：一是要將行政道德規(guī)范的執(zhí)行情況納入到行政機關工作人員的政績考核體系中。對于模范執(zhí)行行政道德規(guī)范的行政機關工作人員予以提拔和重用，而對違反行政道德規(guī)范的行政機關工作人員，應根據(jù)情況予以警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等不同等級的行政處分。二是建立行政機關工作人員的個人信譽檔案。建立個人信譽檔案是目前西方國家普遍采取的監(jiān)督行政權力的做法。作為世界上最早推行公務員制度的國家之一，美國非常重視行政機關工作人員的個人信譽，其方法是將個人不誠實的行為存入個人信譽檔案庫中，檔案資料庫通過計算機在全國聯(lián)網(wǎng)，允許他人有條件的查閱。它能對規(guī)范行政機關工作人員的道德行為起到了積極作用。

借鑒他國經(jīng)驗，我國也可以建立全國聯(lián)網(wǎng)的行政機關工作人員個人信譽檔案，即將行政道德制約行政權力的方式和對策、行政機關工作人員履行行政道德規(guī)范的情況記錄下來，使其主管單位和公眾能夠及時了解行政人員的道德狀況。同時，在行政權力行使過程中，行政相對人可以根據(jù)自己對本次行政行為的滿意程度給行政機關工作人員打分，并將其納入行政機關工作人員的個人信譽檔案中，從而加強社會公眾對行政機關工作人員的道德監(jiān)督。

（五）完善道德回報機制

在我國的日常宣傳評價中，普遍存在著的義務與權利分離現(xiàn)象，而且只肯定道德義務的合理性，而忽視主體道德權利的存在，使得現(xiàn)實生活中的道德評價和道德宣傳更多地只具有空泛的象征性意義，沒能建立起一個合理有效的道德回報和激勵機制，這也是產(chǎn)生行政權力濫用的原因之一。鑒于此，應對遵循道德規(guī)范、履行道德義務的行政機關工作人員給予一定的有價或無價補償，并使其得到承認和尊重，這一方面體現(xiàn)了法治社會追求的公正的目標在道德領域的實現(xiàn)，另一方面也是激勵和強化善行的需要。可以從物質激勵和精神激勵兩方面著手建立起有中國特色的行政道德激勵機制。

1．物質激勵。利益是人們行為的根本動因。人們所爭取的一切都同利益相關。行政領域中，個人同樣追求最大化的個人利益。行政人員是一種特殊的勞動者，承擔著管理國家和服務社會的重任，付出了辛勒的勞動，應該得到承認和認可。國家應依照按勞取酬原則，對行政人員給予適當?shù)男浇穑ＷC他們能依靠合法收入過上比較幸福的生活。一方面，應該讓行政人員享有相對于同等學歷的其他社會職業(yè)較高的薪酬水平，以保證他們能生活在社會平均水平之上，安心工作，并不斷培養(yǎng)敬業(yè)精神。另一方面，要建立一整套與行政人員的“德、能、勤、績、廉”相掛鉤的經(jīng)濟激勵機制。具體來說，一要針對有突出成就和突出貢獻的行政人員給予適當獎勵。二要通過專設廉政獎勵基金、勤政為民獎勵基金，來保證作出突出貢獻的人得到相應的物質獎勵。三要對優(yōu)秀的行政人員在晉升晉級、評先以及學習深造方面予以優(yōu)先考慮。四要對行政道德建設的先進單位進行表彰和獎勵。同時，對于那些行政倫理失范的行政人員，要不斷加大懲處力度，促使其棄惡從善。

2．精神激勵。精神獎勵是我們黨和政府的一貫做法，當前應該繼承和發(fā)揚。一要進一步完善先進典型人物的評選條件、標準和辦法，使其真正成為人們可親、可敬、可愛的趕超目標和學習榜樣；二要在全社會不斷地歌頌、褒獎高尚的道德行為，鞭撻卑劣的道德行為，對其形成強大的輿論壓力，通過這樣正反兩方面的輿論宣傳來產(chǎn)生對道德的激勵作用；三要進一步堅持正確的輿論導向，堅決抵制腐朽的拜金的主義、個人主義、享樂的主義等等不良價值觀的侵蝕，大力弘揚社會主義道德新風尚，倡導正確的世界觀、人生觀、價值觀和道德觀。

總之，通過完善道德回報機制，可以有效地促進公務員嚴格要求自己，模范遵紀守法，把自己的公務行為約束在法律的軌道之上，從而減少行政權力濫用的可能性。

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