資源枯竭型城市社會管理體制改革的困境與出路——以阜新市為例

□秦浩

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

資源枯竭型城市又稱“資源衰退型城市”，是指礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)入衰退或枯竭過程的城市。隨著資源型城市資源的不斷枯竭，其經(jīng)濟社會發(fā)展對自然資源的剛性需求與資源衰退之間的矛盾日益突出，部分資源枯竭型城市的經(jīng)濟社會狀況急劇惡化，城市轉(zhuǎn)型的歷史性機遇與社會管理的嚴(yán)峻形勢之間的張力持續(xù)擴大。為2001年國務(wù)院確定的首批資源枯竭型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點城市之一，阜新市近年來在社會管理體制方面進(jìn)行了有益的改革探索。以阜新市為個案，探析進(jìn)一步破解社會管理體制改革難題的出路，對國內(nèi)其他資源枯竭型城市而言也具有一定的借鑒意義與示范作用。

一、資源枯竭給資源型城市轉(zhuǎn)型帶來的社會問題

資源型城市發(fā)展的資源依賴性較強，自然資源的不可再生性決定了城市發(fā)展模式的不可持續(xù)性。在資源開采的鼎盛期結(jié)束后，一大批資源枯竭型廠礦企業(yè)陸續(xù)關(guān)閉或?qū)嵤┱咝云飘a(chǎn)，造成經(jīng)濟發(fā)展停滯甚至是倒退，下崗失業(yè)率居高不下。特別是在社會階層結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等發(fā)生深刻變化的社會轉(zhuǎn)型背景下，原本一些潛在的社會矛盾和社會問題充分暴露出來且呈現(xiàn)出激化的態(tài)勢，社會管理面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時，由于職工社會保障體系尚不健全，一些被關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金、工傷人員的醫(yī)療費以及生活津貼、職工安置費的發(fā)放等都難以保障。隨著資源枯竭型城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，原有的單位制度被打破，單位的結(jié)構(gòu)與功能也隨之發(fā)生變化和轉(zhuǎn)移，原本工作、生活在單位體制內(nèi)的個人身份轉(zhuǎn)變?yōu)?“社會人”?！吧鐣蓡T日漸從原來高度整合的單位制中分化出來，形成多元的利益群體”。［1］一部人從原來的高收入群體變?yōu)榈褪杖肴后w，從社會的貢獻(xiàn)者變?yōu)樯鐣鮿萑后w，這必然會沖擊到他們原本根深蒂固的單位集體意識，帶來社會群體心理情緒的急劇變化。在這種情況下，如果失業(yè)救助、醫(yī)療保險等社會保障問題無法在短時期內(nèi)解決，又極易加劇下崗事業(yè)群體的抵觸情緒。特別是在自身的利益訴求無法滿足甚至是得不到反映時，他們對政府、社會的信心會進(jìn)一步降低，對問題的看法也會更加偏激，從而更容易引發(fā)集體上訪、群體性事件乃至惡性沖突事件。

二、阜新市社會管理體制改革面臨的困境

⒈政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，有限政府理念未真正確立。政府職能轉(zhuǎn)變是社會管理體制改革的基本前提。作為社會公共利益的代表，政府在社會管理中的角色定位和職責(zé)任務(wù)應(yīng)是社會治理的協(xié)調(diào)者與公共服務(wù)的提供者。在資源枯竭型城市普遍面臨社會結(jié)構(gòu)劇烈變動、利益格局深刻調(diào)整、突發(fā)事件頻繁發(fā)生的嚴(yán)峻形勢下，政府職能轉(zhuǎn)變的力度和效果是關(guān)系到社會管理成敗的關(guān)鍵。如果政府職能轉(zhuǎn)變不到位，傳統(tǒng)的政府管理模式就難以被徹底打破，社會管理的活力也將難以釋放。具體而言，當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變不到位主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是社會管理的組織體系尚未理順。隨著計劃經(jīng)濟的解體和市場經(jīng)濟進(jìn)程的加快，政府通過直接行政命令和行政指導(dǎo)進(jìn)行社會管理的方式雖然正在日益弱化，但政府在社會管理體制中的一元主體地位使其仍然壟斷著絕大部分的公共事務(wù)，政府 “事無巨細(xì)、統(tǒng)包統(tǒng)攬”，管了很多不該管、管不了、也管不好的事情，社會多元主體共同治理的網(wǎng)絡(luò)短期內(nèi)難以形成。二是“有限政府”意識淡薄，“全能政府”思維的慣性影響依然存在，政府仍習(xí)慣于凌駕在社會之上，政府在運作過程中仍未將各類社會團(tuán)體、新社會組織等第三方力量真正納入到多中心的組織制度安排中。

⒉城鄉(xiāng)分治格局尚未完全破除，社會管理面臨雙重難題。根據(jù)第六次全國人口普查，阜新市城鎮(zhèn)人口954714人，占52．48%；鄉(xiāng)村人口864625人，占47．52%。［2］（p126）同國內(nèi)許多城市一樣，阜新市社會結(jié)構(gòu)的最明顯特征就是基于身份制和戶籍管理制度形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這給社會管理工作帶來了雙重難題：一是隨著阜新城市轉(zhuǎn)型步伐的加快及工礦企業(yè)的破產(chǎn)重組，傳統(tǒng)的單位制加速解體，這使得社會成員對原單位的依附性減弱，一部分人下崗失業(yè)，一部分人加入非公有制企業(yè)從業(yè)人員隊伍，從而使社會流動人口數(shù)量迅速增長，人員流動速度明顯加快。但與此同時，對流動人口進(jìn)行規(guī)范和管理的制度體系尚未真正建立起來?！盎谏矸葜频亩鐣Y(jié)構(gòu)逐漸解體，原有的戶籍管理制度很難滿足人戶分離和流動人口不斷增加的社會現(xiàn)實”，［3］因此暫時只能由其所居住和生活的社區(qū)統(tǒng)一管理，社區(qū)便取代原來的單位成為政府與社會的連接點。二是在目前城鄉(xiāng)分治的固有模式下，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民不同戶口、不同待遇的格局仍沒有徹底扭轉(zhuǎn)。受戶籍身份所限，農(nóng)村居民在醫(yī)療保險、就業(yè)、子女教育等方面仍無法享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。隨著城市化進(jìn)程的逐步加快，一大批農(nóng)村居民涌入城市成為農(nóng)民工，但囿于現(xiàn)行體制制約，他們一直游離于城市管理體制范疇之外，由此帶來的農(nóng)民工權(quán)益保障、子女教育等一系列問題依然嚴(yán)峻。

⒊社區(qū)管理體制改革進(jìn)展緩慢，社會管理載體不夠明確。社區(qū)是社會管理的基本單元和重要載體，阜新市的社區(qū)建設(shè)和管理體制改革雖在穩(wěn)步推進(jìn)，但社區(qū)在社會管理中的作用空間依然有限，社區(qū)管理和服務(wù)的體制機制尚不完善，社區(qū)居民普遍對社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感不強，對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注度和參與度不高，社區(qū)自治效果遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)想目標(biāo)。一是受長期以來的“大政府”觀念和傳統(tǒng)的行政管理體制影響，社區(qū)居委會同時承擔(dān)著“政”與“社”的雙重任務(wù)，角色相互沖突。特別是居委會行政化傾向仍未徹底改變，主要扮演著“政府派出機構(gòu)”的角色，自治功能虛化。二是社區(qū)居民委員會與真正意義上的社區(qū)管理委員會無論在性質(zhì)上還是功能上都存在較大差距。因居委會多為街道辦事處的下屬機構(gòu)，當(dāng)區(qū)、街兩級政府將工作任務(wù)下移時，居委會便要承擔(dān)過多的行政職能。面對沉重的行政負(fù)擔(dān)，居委會只能以犧牲社區(qū)自治工作換取上級任務(wù)的完成，居委會在社區(qū)工作中的權(quán)威性和信賴度因此受到削弱。三是社區(qū)組織發(fā)展薄弱。雖然社會組織數(shù)量眾多，但其發(fā)育尚不健全，無法成為獨立的治理主體，相互之間難以形成各司其職、銜接配合的有效管理體制。

⒋社會組織管理體制滯后，發(fā)展受到制約。社會組織既是社會管理的主體也是社會管理的客體。阜新市社會組織發(fā)展速度較快并已初具規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，在阜新市民政部門注冊的各類社會組織、社會團(tuán)體等達(dá)到829個。［4］與發(fā)展規(guī)模和速度形成鮮明對比的是社會組織的管理體制仍然滯后，主要表現(xiàn)在：一是目前相當(dāng)一部分社會組織都由政府成立或者由政府等官方背景，社會組織的負(fù)責(zé)人往往由從領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)退休或從機構(gòu)改革中分流出來的黨政官員擔(dān)任。二是對社會組織的管理仍實行“分級登記、雙重管理”的管理模式，這就決定了社會組織的主管機關(guān)必須對其負(fù)政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并在人員編制和人事任免等方面具有決定權(quán)。三是社會組織的活動經(jīng)費主要靠政府財政撥款，而那些主要依靠公益性捐助或自籌經(jīng)費的社會組織，“雖然有關(guān)部門已經(jīng)給予了捐者稅前扣除，但對籌資方的社會組織的收入至今仍無規(guī)范的稅制安排，因此這類社會組織也不得不依賴有關(guān)部門出面‘保護(hù)’”。［5］從全國范圍看，盡管目前一些省市已經(jīng)進(jìn)行了社會組織管理體制的改革探索，例如對社區(qū)性社會組織實行備案登記制等，但這種改革探索主要仍是局部的改革試驗而沒有向全國推廣，影響社會組織健康有序發(fā)展的制約因素仍然廣泛存在。

⒌社會工作剛剛起步，社區(qū)專職工作隊伍建設(shè)有待加強。社區(qū)專職工作隊伍是由 “社區(qū)專職黨務(wù)工作者、社區(qū)居委會專職干部和面向社會招聘的社區(qū)專職工作者組成的社區(qū)工作隊伍”，［6］是社會人才隊伍的重要組成部分。近年來，阜新市在加強社區(qū)專職工作隊伍建設(shè)方面進(jìn)行了有益探索。據(jù)民政部門統(tǒng)計，截止2009年底，阜新市社會工作人才總數(shù)為9626人，約占人口總數(shù)的0．5‰。但總體上看，阜新市社會工作人才隊伍建設(shè)剛剛起步，人才隊伍總量不足、人才結(jié)構(gòu)不合理、人才管理不規(guī)范等矛盾依然突出。一是從學(xué)歷上看，社會工作人才大專及以下學(xué)歷共7292人，約占總數(shù)的74．7%，學(xué)歷層次總體上不高。二是滿足居民群眾新需求的能力較為薄弱。目前社區(qū)專職工作者接受社工方面的專業(yè)培訓(xùn)或取得崗位資格證書的較少，經(jīng)驗型社區(qū)工作者居多，工作的方式方法較為落后，難以提供專業(yè)化、個性化、系統(tǒng)化的服務(wù)。三是統(tǒng)一規(guī)范的管理體系尚未確立。目前還沒有一套權(quán)威、統(tǒng)一的社區(qū)工作崗位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，更缺乏社區(qū)工作崗位體系的開發(fā)計劃。社區(qū)專職工作者受多重管理、分屬管理，難以形成合力。四是工作環(huán)境及崗位吸引力不強。雖然近年來阜新市社區(qū)工作者的工資福利待遇逐年提高，但總體上仍低于全市平均工資水平。特別是相關(guān)配套制度幾乎空白，相應(yīng)的保障體系仍不健全，難以激發(fā)社區(qū)工作者活力。

三、阜新市社會管理體制改革未來的出路

⒈進(jìn)行系統(tǒng)性頂層設(shè)計，科學(xué)制定社會管理體制改革方案。中央在“十二五”規(guī)劃中強調(diào)，“全面推進(jìn)各個領(lǐng)域改革需更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”。只有從社會管理改革的體制、機制和制度建設(shè)的層面，加強統(tǒng)籌力度，科學(xué)設(shè)計改革方案，才能為包括社會管理體制改革在內(nèi)的社會管理改革與創(chuàng)新提供可靠保證。為此，首先應(yīng)正確處理好“四個關(guān)系”：政府主導(dǎo)與社會參與的關(guān)系、維護(hù)社會穩(wěn)定與激發(fā)社會活力的關(guān)系、化解社會矛盾與注重源頭治理的關(guān)系、現(xiàn)實社會管理與虛擬社會管理的關(guān)系，并以此為社會管理體制改革方案頂層設(shè)計的出發(fā)點和關(guān)鍵點，通過深化行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升行政效率與行政效能，降低行政成本。同時，大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，以政府機構(gòu)改革為突破口，進(jìn)一步理順機構(gòu)、部門之間的關(guān)系，壓縮政府職能，下放行政權(quán)力。

⒉理順體制架構(gòu)，建立強有力的社會管理領(lǐng)導(dǎo)體系。社會管理體制改革的關(guān)鍵在于建立強有力的社會管理工作領(lǐng)導(dǎo)體系。目前，阜新市城區(qū)面積為53平方公里，城區(qū)人口共95萬多人，流動人口大量涌入，基層社會管理和服務(wù)的對象極為復(fù)雜，工作任務(wù)特別繁重，已超出了市、區(qū)兩級政府所能承受的限度。為此，我們主張在“兩級政府（市、區(qū)）、三級管理（市、區(qū)、街道）”的總體框架內(nèi)，鞏固街道黨工委和街道辦事處分別作為區(qū)委、區(qū)政府派出機關(guān)在基層社會管理體系中的主導(dǎo)作用。一是根據(jù)“條塊結(jié)合、屬地為主”的原則，將管理和服務(wù)重心進(jìn)一步下移，將部門管理權(quán)和社會資源下放到街道辦事處和設(shè)在街道層面的政府職能部門的派出結(jié)構(gòu)等最貼近群眾的基層政府組織層面，使街道黨工委和街道辦事處真正擔(dān)負(fù)起對轄區(qū)內(nèi)的城市管理、社會治安綜合治理、社會保障等工作行使組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及監(jiān)督檢查的職能。二是借鑒外地的成功經(jīng)驗，結(jié)合阜新市的實際情況，可嘗試推行國內(nèi)一些先進(jìn)省市已先行試點的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”模式，“城市以小區(qū)、樓幢等為基礎(chǔ)，農(nóng)村以自然村或相對集中居住區(qū)域為基礎(chǔ)，以家庭為基本單位，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的社會管理網(wǎng)絡(luò)”。［7］通過對城鄉(xiāng)中的每一個網(wǎng)格進(jìn)行動態(tài)化、全方位管理和提供多元化、精細(xì)化服務(wù)，把城市社區(qū)和農(nóng)村打造成管理有序、服務(wù)完善的社會生活共同體。三是進(jìn)一步鞏固和加強基層民主建設(shè)，為擴大社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，可嘗試在街道層面成立社區(qū)成員議事會等民意機構(gòu)，該機構(gòu)由街道黨工委直接領(lǐng)導(dǎo)，其成員來源可包括人大代表、社區(qū)居民代表、駐街單位代表等，他們主要代表社區(qū)居民反映意見、建議以及相關(guān)利益訴求，對涉及轄區(qū)發(fā)展的重大問題進(jìn)行討論，為有關(guān)部門決策提供參考咨詢，并對街道工作進(jìn)行民主評議和監(jiān)督。

⒊完善社會組織管理體系，培育發(fā)展民間組織。社會管理創(chuàng)新根本上是要實現(xiàn)由社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由政府對社會的單向管控向政府與社會的合作治理轉(zhuǎn)變。為此，社會管理體制改革與創(chuàng)新應(yīng)充分發(fā)揮多元社會主體在社會管理中的自治、自律和協(xié)同作用，形成多方參與、共同治理的格局。對于資源枯竭型城市的阜新市來說，大力培養(yǎng)和推動社團(tuán)、行業(yè)組織、社會中介組織、志愿團(tuán)體等在內(nèi)的社會組織發(fā)展有著更深層次的含義。經(jīng)驗表明，當(dāng)資源型城市“資源枯竭”和“體制轉(zhuǎn)軌”同時發(fā)生時，其社會穩(wěn)定機制極有可能出現(xiàn)局部運轉(zhuǎn)失常。從維護(hù)社會穩(wěn)定的高度出發(fā)，阜新市應(yīng)適應(yīng)形勢發(fā)展要求，整合社會管理資源，充分發(fā)揮各類社會組織和民間組織在社會管理中的作用，一是對繼續(xù)實行并適時改進(jìn)備案登記制度?！八^備案登記是指不具備正式登記條件的社區(qū)民間服務(wù)組織，經(jīng)居委會初審，街道辦事處審批，區(qū)民政局備案，即可開展社區(qū)活動，并且接受街道辦事處和居民委員會的指導(dǎo)、監(jiān)督”。［8］現(xiàn)行的備案登記制度有助于推動社會組織的民間化進(jìn)程，在條件成熟時，可以嘗試對個別社會組織不設(shè)“主管單位”而只設(shè)“業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位”，從而進(jìn)一步放開社會組織的準(zhǔn)入門檻。二是加強對社會組織的工作指導(dǎo)，幫助它們找準(zhǔn)參與基層社會管理和公共服務(wù)的切入點，引導(dǎo)它們開展“社區(qū)成員所需，民間組織所能，黨和政府試圖解決而又力所不及”的工作事項。三是注重發(fā)揮社區(qū)組織的載體作用，使因資源枯竭型企業(yè)破產(chǎn)倒閉形成的大量下崗失業(yè)工人順利地由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，并以此為心理輔導(dǎo)平臺，緩解下崗失業(yè)工人的失落感、挫折感和被剝奪感等群體性心理，防止因心理失衡而引發(fā)的社會問題。

⒋加強人才隊伍建設(shè)，造就一支高素質(zhì)的社區(qū)專職工作隊伍。社區(qū)專職工作人才是社區(qū)管理的骨干力量，因此，造就一支高素質(zhì)的社區(qū)專職工作隊伍是社區(qū)管理體制改革的一項基本任務(wù)。一是通過選聘結(jié)合的方式進(jìn)一步拓寬社區(qū)專職工作者的來源渠道，充實社區(qū)工作力量。截至2011年底，阜新市7個縣區(qū)的社區(qū)工作者總?cè)藬?shù)已達(dá)841人，但較繁重的基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)任務(wù)相比，人員編制仍然相對較少，力量薄弱。為此，不僅要通過民主選舉、民主推薦從社區(qū)居民中選拔人才進(jìn)入社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子，而且還要面向社會公開招聘一批文化素質(zhì)高、綜合能力強且有志于從事社區(qū)工作的中青年人才充實到社區(qū)專職工作者隊伍，安排其從事社區(qū)工作助理等具體工作。二是推進(jìn)社區(qū)專業(yè)工作者的職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化進(jìn)程。要按照國家和遼寧省關(guān)于人才隊伍建設(shè)尤其是社會管理人才隊伍建設(shè)的有關(guān)要求，完善社區(qū)專職工作人才的培訓(xùn)體系，大力實施人才培訓(xùn)工程，建立健全人才選拔、培養(yǎng)、使用、管理、測評等制度機制。同時，鼓勵并支持工作人員參加社區(qū)工作任職資格培訓(xùn)和考試，使更多的社區(qū)專職工作人員獲得國家承認(rèn)的職業(yè)資格證書。三是著力于改善社區(qū)工作者的工作生活環(huán)境并逐步提高收入待遇水平，加大財政支出向基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)的傾斜力度，為社區(qū)專職工作隊伍建設(shè)和社區(qū)發(fā)展提供有力的物質(zhì)保障。

［1］楊林，李能．創(chuàng)新社會管理體制 構(gòu)建社會主義和諧社會［J］．求實，2005，（10）．

［2］國務(wù)院人口普查辦公室，國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司．中國2010年人口普查資料［M］．中國統(tǒng)計出版社，2011．

［3］周紅云．中國社會管理體制改革：現(xiàn)狀、原因與方向［J］．甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2008，（05）．

［4］課題組．城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社會管理創(chuàng)新——基于遼寧省阜新市的調(diào)查［J］．黨政干部學(xué)刊，2012，（07）．

［5］龔維斌．深化社會管理體制改革——建立以政府主導(dǎo)的多元化的社會管理新格局［J］．行政管理改革，2010，（04）．

［6］曾德亮．基層黨建的探索與創(chuàng)新：傾心打造“無縫隙工程”［J］．產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2010，（08）．

［7］張兵．舟山市加強和改進(jìn)群眾工作的創(chuàng)新實踐［J］．黨建研究，2011，（02）．

［8］何金暉．社區(qū)民間組織興起緣由及發(fā)展策略探討［J］．社會主義研究，2010，（01）．