加快推進(jìn)行政管理體制改革的路徑選擇

□ 劉劍明

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

目前，我國正處在進(jìn)一步發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。隨著改革開放的深入推進(jìn)，各種深層次的矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，唯有不斷改革才能應(yīng)對國際國內(nèi)新形勢、新任務(wù)提出的要求。改革是一個系統(tǒng)工程，政府自身的改革創(chuàng)新是所有改革的核心和基礎(chǔ)?；诖?，黨的十七大提出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。黨的十八大報告提出，“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。［1］（P28）行政管理體制改革其實(shí)就是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政府自身革命，是政府的自我超越。實(shí)現(xiàn)政府的自我超越，需要立足我國現(xiàn)階段的國情，不斷加強(qiáng)對行政管理體制改革基本規(guī)律的把握，全面總結(jié)已有的經(jīng)驗、做法，找準(zhǔn)加快推進(jìn)行政管理體制改革的方向，選擇適合我國國情的行政管理體制改革路徑。當(dāng)前，需要在戰(zhàn)略定位、體制轉(zhuǎn)型和管理方式上有所創(chuàng)新和突破。

一、立意高遠(yuǎn)，從服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略高度推進(jìn)行政管理體制改革

行政管理體制改革是一項系統(tǒng)工程，需要一個長期的過程，只有起點(diǎn)，沒有終點(diǎn)。不斷加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)為行政管理體制改革提供了一個更為廣闊的平臺。從服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略高度謀劃和實(shí)施行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)關(guān)注三個層面的內(nèi)容：

第一，從服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略高度重塑政府理念。理念是行動的先導(dǎo)，只有理念的改革與創(chuàng)新，才能真正實(shí)現(xiàn)行動的改革與創(chuàng)新。沒有理念指導(dǎo)的實(shí)踐是沒有靈魂的實(shí)踐。構(gòu)建服務(wù)型政府必須實(shí)現(xiàn)政府理念轉(zhuǎn)變，即變?nèi)苄姓^念為有限行政觀念，變強(qiáng)制行政觀念為引導(dǎo)行政觀念，變暗箱行政觀念為透明行政觀念，變?nèi)酥涡姓^念為法治行政觀念，變以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心為經(jīng)濟(jì)與民生并重的觀念。政府理念重塑的核心是始終堅持以人為本，將人民群眾的利益放在第一位，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展，滿足人民群眾的物質(zhì)文化需要和公共服務(wù)需求。

第二，從服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略高度把握行政管理體制改革的歷史必然性。我國正處于社會主義初級階段，這一階段是一個很長的歷史過程。在這一歷史階段，社會的主要矛盾是人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，這就決定了社會主義的根本任務(wù)是發(fā)展社會生產(chǎn)力，必須把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為全黨全國工作的中心。在社會主義初級階段，圍繞發(fā)展社會生產(chǎn)力這個根本任務(wù)，必須把改革作為推進(jìn)中國特色社會主義建設(shè)的動力。社會主義初級階段的改革是全面的改革，不僅要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和可持續(xù)發(fā)展的問題，還要深化政治體制改革和行政管理體制改革，為經(jīng)濟(jì)體制改革提供保障。行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容和組成部分，深化行政管理體制改革的關(guān)鍵是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，核心是發(fā)展人民民主，重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能。

第三，從服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略高度把握行政管理體制改革的規(guī)律。服務(wù)型政府建設(shè)是我國在新的歷史時期推進(jìn)政府管理體制改革的最新舉措，這一舉措不是割斷歷史的創(chuàng)新，而是在已有改革基礎(chǔ)上的進(jìn)一步推進(jìn)，因此，有必要加深對行政管理體制改革規(guī)律的理性認(rèn)識。從服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略高度來看，我國的行政管理體制改革有如下規(guī)律：一是我國的行政管理體制改革是不斷適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要而進(jìn)行的政府改革，具有與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善相適應(yīng)的特點(diǎn)；二是我國的行政管理體制改革是對傳統(tǒng)行政體制的革命，而擺脫傳統(tǒng)行政體制是一個長期的過程，因此，我國的行政管理體制改革具有不斷深化的漸進(jìn)性特點(diǎn)；三是我國的行政管理體制改革既有中央的統(tǒng)一部署，又有強(qiáng)調(diào)地方政府的因地制宜，具有自上而下與自下而上相結(jié)合的互動性特點(diǎn)。

二、體制轉(zhuǎn)型，從行政管理體制走向公共行政體制

現(xiàn)代政府管理體制是隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展而不斷發(fā)展與完善的。隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的不斷發(fā)展，政府管理體制也在不斷地發(fā)展與完善，并最終形成以公共行政體制為一般模式的政府管理制度。公共行政體制是指適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、滿足社會公共需求的政府管理制度與組織體系。［2］公共行政體制的實(shí)質(zhì)在于其公共性和服務(wù)性，而這正是服務(wù)型政府的本質(zhì)規(guī)定性。

從傳統(tǒng)的行政管理體制走向公共行政體制是行政管理體制改革的核心任務(wù)，需要進(jìn)行全方位的改革。一是強(qiáng)化公共管理職能，二是監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行，三是優(yōu)化公共組織體系，四是健全公共財政體制，五是完善公共治理結(jié)構(gòu)，六是提高公共效能管理。這六個方面，當(dāng)前尤其需要關(guān)注的是我國公共財政體制和公共治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)。

健全公共財政體制的核心是提升地方政府的公共服務(wù)能力。公共財政管理主要包括三大部分：公共預(yù)算管理、公共收入管理和公共支出管理。［3］（p358）在這三部分中，公共收入管理最為重要，其決定了政府整體的公共服務(wù)能力。當(dāng)前，我國地方政府最為艱難的是面對公共服務(wù)需求的不斷增長而無法獲得公共財政的有效支持。因此，健全公共財政體制，就是要通過合理的制度設(shè)計，增強(qiáng)地方政府的財政獲取能力和公共服務(wù)能力。具體而言，可以通過分稅制改革，增加地方政府的稅收來源；通過轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)財政資源在中央與地方之間的順暢流動。

就完善公共治理結(jié)構(gòu)而言，核心是打造多元化的治理主體。當(dāng)代行政管理體制的一個基本特征是由統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變，治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。其基本結(jié)構(gòu)包括兩個方面，一是公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)上的主體多元化，公共服務(wù)主體由單一的政府?dāng)U展到政府、非政府組織和企業(yè)組織；二是公共權(quán)力結(jié)構(gòu)上的分權(quán)化和自治化，實(shí)行地方自治、基層自治與社區(qū)自治。當(dāng)前，我國在治理層面最突出的問題是治理主體單一，除了政府這一強(qiáng)勢主體之外，幾乎找不到真正的社會組織，即使有一些所謂的社會中介組織，也是半官方的。因此，完善公共治理結(jié)構(gòu)，就是要培育真正獨(dú)立的、多元的社會中介組織。

三、開拓創(chuàng)新，探索行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的新途徑

行政管理權(quán)力是政府執(zhí)行統(tǒng)治階級意志，具體履行國家階級統(tǒng)治和社會管理活動職能的工具，是一種以國家暴力機(jī)器為后盾、以法律為手段、具體由公共機(jī)構(gòu)及其工作人員行使的組織化公共強(qiáng)制力。服務(wù)型政府建設(shè)中的體制改革與創(chuàng)新主要是圍繞行政管理權(quán)力的設(shè)定、配置和運(yùn)行而進(jìn)行的，探索行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的新途徑是服務(wù)型政府建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。探索行政管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的新途徑必須始終堅持社會主義國家對行政管理權(quán)力在權(quán)力價值、權(quán)力配置、權(quán)力運(yùn)行與權(quán)力行使等方面的基本要求，即行政管理權(quán)力需要彰顯公共理性精神，以更有效地實(shí)現(xiàn)政府的自我治理與社會治理，保護(hù)和促進(jìn)公共利益。

第一，堅持行政管理權(quán)力價值取向的公共性?，F(xiàn)代政府的一個基本功能在于能夠圍繞以公共價值為核心的政府價值，構(gòu)建符合時代發(fā)展要求的政府目標(biāo)體系，推動權(quán)力宗旨的實(shí)現(xiàn)。行政管理權(quán)力的公共性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是為市場經(jīng)濟(jì)提供公正的交易環(huán)境和穩(wěn)定的市場秩序，完善法律法規(guī)，加強(qiáng)市場監(jiān)管，加大宏觀調(diào)控力度，實(shí)現(xiàn)政府對社會的合理規(guī)制。二是保障公民基本的自由平等權(quán)益和公共安全，推行改革計劃和發(fā)展規(guī)劃，承擔(dān)國家職能所要求的職責(zé)，提高人民對政府的滿意度，建設(shè)高效政府。

第二，堅持行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)化?？茖W(xué)設(shè)定和配置行政管理權(quán)力是完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的根本前提。堅持行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)化要做到：一是建立健全行政管理權(quán)力主體的進(jìn)入機(jī)制。要加強(qiáng)對行政權(quán)力主體的教育，使其牢固樹立公共權(quán)力意識，即樹立權(quán)力就是服務(wù)、權(quán)力就是責(zé)任、權(quán)力就是奉獻(xiàn)的觀念。二是建立健全行政管理權(quán)力載體的配置機(jī)制。由于行政管理權(quán)力首先表現(xiàn)為一定的職位，有了職位才能擁有相應(yīng)的權(quán)力，所以行政管理機(jī)關(guān)的設(shè)置在一定程度上決定著行政權(quán)力能否合理運(yùn)行。要制定和完善行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法、行政編制法等法律法規(guī)，遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則設(shè)置各級行政機(jī)關(guān)，并對現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。三是完善行政管理權(quán)力運(yùn)行的控制系統(tǒng)。目前，我國存在行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其職能配置不科學(xué)，部門分工過細(xì)，部門重疊，職能不清等問題。這些體制上的弊端為少數(shù)行政人員利用，通過侵害相對人的利益，為個人謀取私利。因此，合理地劃分行政職權(quán)是防止行政權(quán)力運(yùn)行弱化和擴(kuò)張的關(guān)鍵。具體而言，就是要做到：調(diào)整行政管理權(quán)力體制的結(jié)構(gòu)，確立合理劃分權(quán)限的制度，適時對行政管理權(quán)力進(jìn)行調(diào)整。

第三，堅持行政管理權(quán)力的責(zé)任化。建立健全行政問責(zé)制既是完善行政管理權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容，也是行政管理體制創(chuàng)新的題中本義，更是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其行政人員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況進(jìn)行的監(jiān)督和審查，對不履行或不正確履行的，依據(jù)法定程序追究其責(zé)任，使其承擔(dān)否定性結(jié)果。行政管理權(quán)力責(zé)任化對政府有兩方面的作用，一是對行政管理權(quán)力的明示作用，即責(zé)任包含對權(quán)力性質(zhì)、使用范圍的明確規(guī)定，是對政府權(quán)力的確認(rèn)和保護(hù)；二是責(zé)任對行政管理權(quán)力具有制約作用，一旦行政管理權(quán)力越界違規(guī)，責(zé)任就會構(gòu)成對政府權(quán)力的一種懲罰，體現(xiàn)為對政府行為的校正和心理的警戒點(diǎn)。可見，責(zé)任化既是行政管理權(quán)力運(yùn)行的動力，又是行政管理權(quán)力運(yùn)行的壓力。建立健全行政問責(zé)制可從以下幾個方面著手：一是健全政府信息公開制度，培育良好的問責(zé)環(huán)境。二是制定統(tǒng)一的行政問責(zé)法，構(gòu)建完整的問責(zé)體系。三是規(guī)范問責(zé)程序，特別是被問責(zé)官員的復(fù)出程序。四是以績效考核結(jié)果作為問責(zé)制的基礎(chǔ)，增強(qiáng)行政問責(zé)的針對性。

四、放寬視野，加強(qiáng)政府管理方式的改革與創(chuàng)新

政府管理方式是政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員為貫徹管理思想，執(zhí)行管理功能，提高管理功效和實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的總稱。政府管理方式是政府管理權(quán)力與人民群眾的直接接觸，是實(shí)現(xiàn)公共管理理念和目標(biāo)的重要途徑。服務(wù)型政府建設(shè)中的體制改革與創(chuàng)新的成效如何，要由人民群眾來檢驗，而人民群眾最直接、最真切感受到的是政府管理權(quán)力的行使方式。因此，從這個意義上講，加強(qiáng)政府管理方式改革與創(chuàng)新是保證服務(wù)型政府建設(shè)成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是贏得人民群眾認(rèn)可的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。長期以來，我國習(xí)慣于用自上而下的行政權(quán)力和行政手段進(jìn)行管理，這種“指揮式”、“控制式”的管理方式與市場經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)，創(chuàng)新社會管理方式勢在必行。［4］政府管理方式改革與創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，涉及到管理主體、信息公開、新型媒體等多個方面。

第一，打破行政壟斷，使政府管理主體由一元獨(dú)尊轉(zhuǎn)向多元協(xié)作。政府不是萬能的，政府的權(quán)力也不是無限的，不可能把所有的方面都覆蓋到。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立與完善，政府很難滿足多方的利益訴求，因此，打破行政壟斷，走開放式的社會管理之路，使社會管理主體由單一向多元轉(zhuǎn)變勢在必行。政府應(yīng)積極地培育各類社會組織，并對其進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督、指導(dǎo)，實(shí)行社會自治。積極地培育各類社會組織，實(shí)行社會自治，可以最大限度地提升社會的組織化程度，整合社會資源。另外，打破政府管理領(lǐng)域的行政壟斷，可以使政府與民眾共同學(xué)習(xí)，共同理性地成長，從而在相互之間建立起信任和默契。

第二，整合政府管理手段，使政府管理方式由單一僵化轉(zhuǎn)向靈活多樣。隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步開放，社會結(jié)構(gòu)不斷復(fù)雜化，社會矛盾也在不斷地加劇，僵化的政府管理方式已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會發(fā)展的需要。因此，有必要整合不同的政府管理手段，使政府管理方式轉(zhuǎn)向靈活多樣。當(dāng)前，我國的政府管理主體已向多元化發(fā)展，其運(yùn)用的管理手段不再是單一平面的，而是在向立體復(fù)合化發(fā)展。立體復(fù)合的政府管理手段包括：法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、政策手段、對話疏導(dǎo)手段及道德手段等。

第三，構(gòu)建公共信息開放平臺，使政府管理方式由封閉轉(zhuǎn)向開放。信息開放的程度和獲取信息的渠道直接影響到公眾參與政府管理的興趣和能力。在一個信息不對稱的社會里，不可能存在真正有效的政府管理。因此，構(gòu)建公共信息開放平臺，就是要推進(jìn)政務(wù)公開。政務(wù)公開是指公共部門通過公眾便于接受的方式和途徑公開其政務(wù)運(yùn)作過程，公開有利于公眾實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，允許其通過查詢、閱覽、復(fù)制、下載、抄錄、收聽、觀看等多種形式，依法利用公共部門所掌握和控制的信息，對公共部門權(quán)力運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前的重要任務(wù)是進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度，凡與經(jīng)濟(jì)、社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的政府信息，均應(yīng)予以公開或者依申請予以提供。此外，政府信息公開還應(yīng)當(dāng)及時、便民。

第四，尊重人民群眾的合理訴求，使政府管理方式由強(qiáng)制干預(yù)轉(zhuǎn)向溝通協(xié)調(diào)。我國已經(jīng)進(jìn)入利益博弈時代，由貧富差別、腐敗、征地拆遷、失業(yè)下崗、勞工權(quán)益等引起的社會矛盾和沖突不斷增加，從本質(zhì)上看，這些都是人民群眾的合理訴求，不應(yīng)該對其掩蓋與壓制，應(yīng)該積極面對，通過溝通協(xié)調(diào)，妥善解決。政府管理者應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，不能人為地將矛盾政治化或意識形態(tài)化并加以干預(yù)和打壓，而應(yīng)該認(rèn)識到利益的沖突是理性的沖突。對于理性的沖突，應(yīng)該用談判、妥協(xié)等方式進(jìn)行協(xié)商，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、道德等手段協(xié)調(diào)不同利益主體之間的利益關(guān)系，保護(hù)大多數(shù)群眾的利益，維護(hù)社會的公平公正。

第五，加強(qiáng)媒體建設(shè)，使政府管理方式由指揮命令轉(zhuǎn)向積極引導(dǎo)。現(xiàn)在的社會是一個媒體無處不在的社會，尤其是媒體的放大效應(yīng)正考驗著政府管理者的智慧。近年來，互聯(lián)網(wǎng)在我國的發(fā)展十分迅速，社會影響日益擴(kuò)大。這就要求政府要及時改進(jìn)管理方式，在加強(qiáng)對傳統(tǒng)媒體形式進(jìn)行規(guī)范的同時，更要高度重視互聯(lián)網(wǎng)對傳統(tǒng)媒體和社會的影響。一是充分認(rèn)識互聯(lián)網(wǎng)的影響，加強(qiáng)行業(yè)自律，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)宣傳隊伍建設(shè)；二是構(gòu)建和諧網(wǎng)絡(luò)，傳播先進(jìn)文化，宣傳社會主義核心價值觀念，弘揚(yáng)中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)；三是積極利用網(wǎng)絡(luò)等新型媒體，使之成為民主溝通的平臺，成為社會矛盾和壓力的減壓閥；四是要探索符合網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)展規(guī)律的運(yùn)行方式和管理辦法，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)行業(yè)協(xié)會的作用，加強(qiáng)行業(yè)自律。

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗［M］.人民出版社，2012.

［2］唐鐵漢，李軍鵬.加快行政管理體制改革的戰(zhàn)略思考［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2007，（06）：12－13.

［3］陳振明.公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑（第二版）［M］.中國人民大學(xué)出版社，2003.

［4］盛美娟.中國社會轉(zhuǎn)型與社會管理方式創(chuàng)新研究［J］.蘭州學(xué)刊，2008，（12）：77－80.