創(chuàng)新組織設置 推進基層民主——上海市嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)太平村“支部建在村民組”的實踐與思考

● 張敬芬

作者系中共上海市嘉定區(qū)委黨校副教授

農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，而基層黨組織的設置又是農(nóng)村黨建工作的起點。只有優(yōu)化農(nóng)村基層黨組織設置，才能進而創(chuàng)新黨組織的工作方式和活動方式，增強黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。黨的十八大提出“健全黨的組織體系”的新要求。上海市嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)太平村以創(chuàng)新組織設置為突破口，通過構(gòu)建適應形勢發(fā)展的農(nóng)村基層黨建組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新黨建工作機制，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導核心作用，增強了黨在村級治理中的整合功能，提高了黨組織化解矛盾的能力，探索出了一條以黨建引領(lǐng)基層民主的路子。

一、“支部建在村民組”：對農(nóng)村基層黨建傳統(tǒng)模式的創(chuàng)新

“支部建在連上”是中國共產(chǎn)黨加強基層組織建設的重要創(chuàng)舉和寶貴經(jīng)驗。1928年底,毛澤東在寫給中共中央的報告《井岡山的斗爭》一文中說：“黨的組織,現(xiàn)分連支部、營委、團委、軍委四級。連有支部,班有小組。紅軍所以艱難奮戰(zhàn)而不潰散,‘支部建在連上’是一個重要原因?！泵珴蓶|的“支部建在連上”的思想就是在連隊設立基層黨組織,在班排設立黨小組,從而使黨的組織延伸到基層，推向縱深,“達于士兵”，使黨真正凝聚了官兵,掌握了部隊?！爸Р拷ㄔ谶B上”不僅僅是傳統(tǒng)經(jīng)驗，也是貫穿黨執(zhí)政以來的組織原則、組織體系的根基性環(huán)節(jié),它要求黨的基層組織形式要根據(jù)形勢和任務的變化而不斷創(chuàng)新。

村黨組織的設置是農(nóng)村黨建工作的基礎(chǔ)。在中國廣大農(nóng)村，多年來一直按照區(qū)域原則，以行政區(qū)劃為依托，“支部建在村上”(一村建一支部)，形成“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委——建制村(行政村)黨支部——黨小組”的組織建制。近年來隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，特別是隨著黨員在地區(qū)、產(chǎn)業(yè)間流動和農(nóng)村城市化進程的加快，現(xiàn)行的以行政村為單位設置黨支部的傳統(tǒng)組織設置模式越來越不利于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。由于黨員流動，再加上一村多組、村組之間距離較遠、黨員分散，造成黨員難集中、活動難開展、作用難發(fā)揮，黨組織在村民小組的影響力非常有限。能否創(chuàng)新農(nóng)村黨的基層組織體制、優(yōu)化黨組織設置，已成為能否發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導核心作用的一個重要因素。

太平村自從村民自治制度實施以來，如何更好地發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導核心作用，如何更好地調(diào)動黨員參與村級事務管理的積極性，一直是村黨組織建設迫切需要解決的問題。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，涉及村民利益的重大村務最后要由經(jīng)村民會議授權(quán)的村民代表會議討論決定。近年來，太平村隨著村務公開、民主管理制度的不斷健全和完善，村民代表會議的地位越來越凸現(xiàn)出來，村民代表的作用也隨之提高。然而由于不少村民代表不是黨員，使黨員如何在村務管理中發(fā)揮作用的問題更加突出。同時由于太平村人口多、范圍大，村民代表分散在不同的村民小組，平時又大多忙于自己的各種事務，難以對各村民小組的具體情況及時了解和充分掌握，這就需要通過發(fā)揮各個村民小組黨員的作用，進一步管好本組的各項事務。特別是隨著改革開放的深入和經(jīng)濟建設的發(fā)展，目前太平村的外來人員已達4200余人，是戶籍人員的3.5倍。如何加強對外來人員的服務與管理，實現(xiàn)新老村民和諧共治成為村黨總支迫切需要解決的問題。在城市化進程中，如何做好拆遷征地、安置村民的工作，如何在推進這項工作中提高村黨組織化解農(nóng)村社會矛盾的能力，成為亟待解決的問題。這些新情況和新問題的出現(xiàn)，迫切要求推進黨的基層組織體制的創(chuàng)新。

二、“支部建在村民組”的基本做法

2012年6月23日，太平村黨總支在西徐村村民組隆重舉行江橋鎮(zhèn)太平村村民組黨支部成立揭牌儀式，從此建立了“把黨的組織建在百姓家門口，把黨的工作做到群眾心坎里”的基層黨建工作新機制。把黨支部建在最基層單位——村民組是一個新生事物，在組織建設等方面都有別于傳統(tǒng)的基層黨組織設置和活動方式，太平村黨總支邊實踐、邊思考、邊總結(jié)，在組織設置、管理機制、組織定位、活動方式等方面進行了一系列新的探索，形成了一套新的、行之有效的做法。

（一）創(chuàng)新組織設置。2012年年初，太平村黨總支根據(jù)嘉定區(qū)委和江橋鎮(zhèn)黨委關(guān)于創(chuàng)新黨建工作，加強基層組織建設，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的工作要求，在深入開展調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出了“把黨的組織建在村民家門口，把黨的工作做到村民心坎里”的工作目標，取消原黨支部設置建制，撤銷行政、老齡、在職支部，將全體黨員組織關(guān)系編入相關(guān)村民組黨支部。改編后的太平村黨總支共建立了13個黨支部（村民小組黨支部8個、新村民黨支部1個、“兩新”組織黨支部4個）。為抓好村民組黨支部的組建，太平村首先對各村民組黨組織設置采取“上提”的方法，其次是對各村民組黨員采取“下分”的方法，再次是對雙重身份的企業(yè)黨員采取了“雙管”的方法，村“兩委”部門、條線干部（黨員）全部編入村民組黨支部，部分村黨員干部兼任黨支部書記或黨支部委員，把黨支部建在最基層單位——村民組。

（二）創(chuàng)新工作制度。為了保證村民組黨支部工作的有效開展，黨總支制定了村民組黨支部10項工作制度，即民主生活會制度、宣傳教育學習制度、黨員議事制度、聯(lián)系服務群眾制度、監(jiān)督考核星級創(chuàng)建制度、廉潔自律勤政廉政制度、黨務公開制度、五崗五先鋒活動制度、社區(qū)綜合管理聯(lián)勤工作制度，明確了黨支部10項主要工作職責，并實施黨支部領(lǐng)導班子成員的培訓工作。

（三）創(chuàng)新選人渠道。把黨支部建在村民組，最大的難度是選好黨支部班子，尤其是選好黨支部書記。在選人用人上，太平村本著“有利于工作開展”的原則，采取了“三先”的選人用人方法：一是優(yōu)秀黨員村民組長優(yōu)先。二是本組能人優(yōu)先。三是村黨務、村務工作成員優(yōu)先。

（四）創(chuàng)新管理模式。建立村民組黨支部，關(guān)鍵在于通過加強對村民組黨員的教育和管理，充分發(fā)揮村民組黨支部的作用。2012年以來，太平村實施了“三加一”黨支部分類定級管理工作?！叭奔慈齻€星級（三星級、二星級、一星級）；“一”即一個無星級。明確定級依據(jù)，制定定級標準，突出工作要求。在分類定級管理的基礎(chǔ)上初步形成了“三化”的管理模式。

一是在村民組黨支部的定位上強調(diào)核心化。村黨總支制定了村民組黨支部書記列席本村“兩委會”會議制度、村民組與村黨組織聯(lián)席會議制度和村、組級事務黨員先知、黨員先議、黨員先帶頭等制度。

二是在村民組黨支部的管理上強調(diào)規(guī)范化。具體采取“兩冊一考核”的方法，確保村民組黨支部管理的規(guī)范化?！皟蓛浴奔袋h支部工作手冊和黨支部書記工作手冊。黨支部工作手冊由江橋鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一制作，下發(fā)到各村民組黨支部，包括學習活動記錄、黨費收繳記錄等等。黨支部書記工作手冊由村黨總支統(tǒng)一制作，下發(fā)到各村民組黨支部，包括村民組黨支部書記職責、如何開展“三會一課”、如何發(fā)展黨員等?！耙豢己恕?，就是把村民組黨支部建設工作納入到區(qū)、鎮(zhèn)、村三級黨建目標考核網(wǎng)絡。通過量化工作指標，采用百分制計分方法，對村民組黨支部工作進行綜合考核，對考核優(yōu)秀的村民組黨支部進行獎勵。同時加強培訓，提升村民組黨支部成員的素質(zhì)。

三是在發(fā)揮黨員的作用上強調(diào)本土化。要因地制宜地開展黨員教育活動，發(fā)揮黨員的作用，體現(xiàn)每個村民組黨支部的特色。在學習上，利用村組會議、遠程教育等平臺，定期對黨員進行理論知識培訓；在工作上，以服務型黨組織創(chuàng)建為載體，結(jié)合無職黨員設崗定責活動，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用；在生產(chǎn)上，著力培育“科技生產(chǎn)、流通服務、文明新風”等黨員示范戶，并由每個示范戶聯(lián)系幫扶5－8個困難戶，充分發(fā)揮黨員在帶領(lǐng)群眾脫貧致富奔小康上的示范帶動作用。

（五）創(chuàng)新保障機制。近年來在村民組黨支部建設實踐中，太平村針對各村民組的實際，建立和完善了“三有”的村民組黨支部工作保障機制。一是有場地，保障村民組黨支部活動有序開展。二是有指導，保障村民組黨支部活動規(guī)范運行。三是有經(jīng)費，保障村民組黨支部黨建工作的正常開展。

三、組織設置創(chuàng)新的成效

太平村創(chuàng)新組織設置，把支部建在村民組，并建立了新的工作機制，突破了現(xiàn)行的主要以行政村為單位設置黨組織的傳統(tǒng)模式，使“支部建在連上”的思想得以發(fā)揚光大，為農(nóng)村基層黨組織“健全黨的組織體系”提供了范例；讓黨員直接對接群眾，黨的工作直接做到村民之中，先鋒模范作用直接體現(xiàn)在基層工作之中，黨員直接處在群眾的監(jiān)督之中，各級黨員干部保持與群眾的直接聯(lián)系之中；讓群眾直接看到黨的工作的實效，感受到黨員干部實在的作風、享受到黨組織“心系百姓、真心為民”帶來的實惠；黨的方針政策貫徹落實一竿子到底，黨的工作實實在在扎根于群眾之中，真正做到了支部建在村民心坎上，有力地推動了太平村的基層民主政治建設。

一是黨的工作重心進一步下移。太平村把黨支部建在村民組，使村民組黨支部成為黨在農(nóng)村最基層的組織，是對傳統(tǒng)的以村為最基層單位黨建模式的突破，是農(nóng)村基層民主政治建設和市場經(jīng)濟條件下黨的基層組織設置形式的創(chuàng)新。村民組黨支部、新村民黨支部、“兩新”組織黨支部的建立，使農(nóng)村基層黨組織在設置上更加“細分化”，黨支部、黨總支、黨委的結(jié)構(gòu)組成更“扁平化”。太平村在村民組中建立黨支部后，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，做到“三先”原則，即組內(nèi)事務黨員先知、組內(nèi)事務黨員先議、各項行動黨員先帶頭。從而使黨的工作重心進一步下移，農(nóng)村基層黨組織建設“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)絡格局基本形成。

二是進一步夯實了黨建工作基礎(chǔ)。太平村村民組黨支部、新村民黨支部、“兩新”組織黨支部等農(nóng)村黨員分類支部建立后，村黨總支注意發(fā)揮村民組黨支部和各類黨支部在黨員教育、管理等方面的作用，活動都由支部書記牽頭，黨員共同出主意、想辦法，村黨總支負責定期檢查和指導，黨支部負責具體實施。同時，通過每月黨支部書記例會等形式，使黨組織的民主渠道更加暢通，并充分調(diào)動黨支部書記的積極性。

分類設置黨支部后，村黨總支不僅有更多的精力從事村務管理，而且通過抓好村級班子建設和黨支部書記隊伍建設，提升了村級黨建工作水平。隨著各黨支部內(nèi)各項規(guī)章制度的逐步建立和完善，太平村的黨建工作更加規(guī)范、組織活動更加豐富、黨員隊伍更加壯大，有力地推進了農(nóng)村基層黨組織建設。

三是有利于發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。各黨支部對黨員實行“小班化”教育和管理，便于上情下達和下情上達，黨員的知情權(quán)、參與權(quán)有了進一步的保障。

黨員設崗定責工作成效明顯。一方面能根據(jù)黨員自身特點設崗定責，如設立民事調(diào)解崗、幫扶救助崗、治安巡邏崗、衛(wèi)生監(jiān)督崗等，使黨員找到適合發(fā)揮作用的途徑。另一方面設崗定責在本村民組內(nèi)運作，黨員之間、黨員與群眾之間非常熟悉，便于監(jiān)督黨員，也有利于促使黨員發(fā)揮先鋒模范作用。

太平村適應農(nóng)村黨員流動狀況設立新村民黨支部，根據(jù)農(nóng)村黨員流動頻繁的特點設立組織并有針對性地開展學習，有利于加強對農(nóng)村流動黨員的教育和管理。

四是有利于構(gòu)建服務型基層黨組織。通過優(yōu)化農(nóng)村基層黨組織設置，基層黨建工作的基礎(chǔ)更加扎實，聯(lián)系和服務黨員與群眾的渠道更加暢通，通過建立村黨總支、村民組黨支部等分類黨支部和黨員干部聯(lián)片、聯(lián)組(或聯(lián)系行業(yè)等)、聯(lián)戶并覆蓋全體村民群眾的三級服務網(wǎng)絡，呈現(xiàn)了“體內(nèi)循環(huán)、線片結(jié)合、交叉負責、精細服務”的工作特點，基本實現(xiàn)了“民情聯(lián)系無遺漏、村務管理無盲點、為民服務無縫隙”的“三無”工作目標。

與傳統(tǒng)的農(nóng)村基層黨組織設置模式相比較，村民組黨支部與群眾的聯(lián)系更加密切，群眾思想動態(tài)通過村民組黨支部能更快地傳遞到鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府，黨和政府的政策法規(guī)通過村民組黨支部能更快地傳達到群眾當中，有力地保障了黨在農(nóng)村的各項工作平穩(wěn)推進，也有利于社會穩(wěn)定。

太平村村民組黨支部建立后，協(xié)助鎮(zhèn)、村加強了治安工作。一方面通過加強對黨員的教育，使大多數(shù)黨員能嚴格按照制度規(guī)定出租房子，并積極配合有關(guān)部門加強對出租房的管理；另一方面，許多村民組黨支部建立了黨員義務治安巡邏隊和黨員治安崗，取得了比較好的效果。由于通過村民組黨支部能夠及時了解一些不穩(wěn)定因素，并解決在萌芽中，提高了黨組織化解農(nóng)村社會矛盾的能力，基本實現(xiàn)了“小事不出組、大事不出村”的目標，有效地促進了村里各項事業(yè)的發(fā)展，大大激發(fā)了村民參與太平村文明建設的積極性，推動了和諧社會建設，村里連續(xù)18年無一人到鎮(zhèn)以上上訪，成為上海市名副其實的“太平之村”。