論食品安全行政檢查中被檢查人的信息保護

□ 康貞花

（延邊大學， 吉林 延吉 133002）

實踐中，食品安全行政檢查是行政機關收集資料、獲取信息重要的行政行為之一。為了完成行政任務，保證食品安全行政檢查的效率性成為非常重要的問題，而食品安全行政檢查如僅僅追求效率又勢必會侵犯被檢查人的合法權益。依據(jù)我國《政府信息公開條例》的規(guī)定，行政機關在食品安全行政檢查中獲取的信息必須公開，因為“在現(xiàn)代社會，知情權是公民所享有的一項不可或缺的基本人權，也是公民實現(xiàn)其他權利的必要基礎和前提?！保?］而食品安全行政檢查信息的公開，往往涉及到被檢查人的個人信息，如公民的個人隱私和企業(yè)的商業(yè)秘密。行政機關對于這些信息如不履行保密義務，勢必會侵犯被檢查人的合法權益。因此，如何做到兩者的平衡，對于最大限度地保護被檢查人的信息，具有非常重要的意義。

一、食品安全行政檢查中被檢查人信息保護的必要性分析

（一）實現(xiàn)個人信息自決權的需要

個人信息自決權作為食品安全行政檢查中被檢查人信息保護的一個依據(jù)，是指由個人自己決定個人信息的公開或利用與否的權利。個人信息自決權理論是由德國憲法法院在1983年的判決中確立的。在這一判決中憲法裁判所宣言，基本法第2條第1項的人格的自由發(fā)展里包括信息獨自決定權，使個人對其信息的公開與否及能否以其他目的使用的決定權得到肯定。德國聯(lián)邦、州的多個個別法中均有關于個人信息自決權的相應法律依據(jù)，使得個人信息自決權可以受法律保護。個人信息自決權理論后來成為不少國家制定個人信息保護法的理論基礎，一些國家也在憲法法院的判決中承認了個人信息自決權。如韓國憲法法院也在2005年5月26日的判決中認定了個人信息自決權，將個人信息自決權認定為憲法未明確宣示的國民的基本權利。根據(jù)個人信息保護的一般法理，行政機關收集被檢查人信息，原則上應得到被檢查人的同意。而對于不需要得到被檢查人的同意即可以收集的行政信息，為了保障其正當性，必須有嚴格的法律規(guī)定。而被檢查人信息往往在無需得到被檢查人的同意即可進行收集的情況下更容易被侵犯。實踐中，行政機關進行的日常的食品安全行政檢查和專項食品安全行政檢查，一般都無需征得被檢查人的同意即可主動實施。而從個人信息自決權的法理考慮，未征得被檢查人的同意而公開食品安全行政檢查信息的行為，就是對個人信息自決權的侵害。因而，對于被檢查人的信息，行政機關應從其收集、儲存、利用、公開等所有環(huán)節(jié)給予保護。

（二）規(guī)范和控制食品安全行政檢查行為的需要

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止?！保?］食品安全行政檢查與行政處罰、行政強制等行政行為一樣，具有明顯的強制性、職權性的特點。因此，食品安全行政檢查雖不直接改變被檢查人的權利義務，但會對被檢查人的權利義務產生實際影響。隨著行政信息網的構建，被檢查人的信息可以為行政機關共同利用，其中就蘊含著被檢查人的信息被泄露的潛在危險。在食品安全行政檢查的過程中，行政機關會收集到大量的信息，在這些信息的收集、處理、儲存等環(huán)節(jié)，都有可能侵犯被檢查人的權利。如果信息處理或公開行為違法或不當，被檢查人的財產權、名譽權、隱私權等均有可能受到侵害，從而給被檢查人帶來很多不利影響。對接受檢查的企業(yè)來說，行政機關在食品安全行政檢查過程中獲取的 “信息披露可能給企業(yè)帶來很高的收益，也可能帶來很高的成本，甚至導致企業(yè)的停業(yè)和破產?！保?］對于接受檢查的公民來說，如果相關立法沒有對食品安全行政檢查機關的信息處理和公開行為予以一定的限制，也未賦予其保護個人信息的具體權利，那么其個人信息有可能被完全泄露，有此可能導致個人尊嚴和隱私權受到很大的損害。因此，相關立法中如有完善的被檢查人信息保護方面的規(guī)定，會促使食品安全行政檢查機關及其工作人員重視對被檢查人信息的保護，從而避免其違法或不當?shù)匦孤侗粰z查人的信息。

（三）促進我國食品安全電子政務健康發(fā)展的需要

現(xiàn)代社會是信息化社會，信息的重要性不能與過去同日而語。因而，電子政務被視為建設透明政府的一個重要措施。隨著政府食品安全信息網的建設，食品安全行政檢查信息可以被所有的行政機關共同利用。因而，在食品安全行政檢查中收集到的個人信息如果與行政信息共同利用體系連接，就意味著個人信息可能在信息主體不知情的情況下而被流通或被惡意利用。目前，在我國電子政務建設的實踐中頻繁出現(xiàn)不當收集和利用個人信息的現(xiàn)象。如處理電子政務的工作人員將收集到的個人信息，利用網絡以買賣的方式提供給其他主體或者利用個人信息做廣告。這些個人信息侵害行為成為阻礙電子政務健康發(fā)展的主要因素。因而，為了促進食品安全電子政務的健康發(fā)展，急需采取措施對被檢查人的信息加以保護。

二、食品安全行政檢查中被檢查人信息保護的現(xiàn)狀及不足

在我國，關于對個人信息進行保護的問題，主要是由民法學領域的學者進行研究。近年來雖然行政法學者也開始關注這一問題，但往往是在探討行政檢查實施中，將保護被檢查人信息問題當作保護被檢查人權利的一個方面，對于專門對被檢查人信息保護的研究少之又少。這是因為我國行政法學界對于整個行政檢查的理論研究還處于非常薄弱的階段，因而還談不上將食品安全行政檢查中被檢查人的信息保護作為一個獨立問題進行深入研究。

從食品安全行政檢查中被檢查人信息保護的立法層面來看，我國既沒有統(tǒng)一的 《食品安全行政檢查辦法》，也沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，更沒有《個人信息保護法》。食品安全行政檢查還未形成一個比較完備的立法體系，對于食品安全行政檢查中被檢查人信息的保護問題，只是零散地規(guī)定在一些食品安全行政檢查的部門規(guī)章及地方性法規(guī)之中。如國家質檢總局發(fā)布的《食品生產加工企業(yè)落實質量安全主體責任監(jiān)督檢查規(guī)定》第39條規(guī)定：“有下列行為之一的，按干部管理權限對相關責任人員依法依規(guī)處理；構成犯罪的追究刑事責任?！ㄎ澹┥米韵蛲馔嘎镀髽I(yè)商業(yè)秘密的?！睆囊陨弦?guī)定可以看出，立法上對于食品安全行政檢查中被檢查人信息保護問題未引起足夠的重視，對其規(guī)定一般也只限于對食品安全行政檢查機關泄露被檢查人信息時的法律責任的追究問題，而對如何從食品安全行政檢查的手段、程序環(huán)節(jié)及食品安全行政檢查結束后的保護等方面全方位保護被調查人信息的規(guī)定仍是空白。

從食品安全行政檢查的實踐層面來看，由于我國行政機關及其工作人員頭腦中存在嚴重的“官本位”思想，而且食品安全行政檢查的相關立法中也沒有規(guī)定對于被檢查人的信息應如何加以保護，因而不注重對公民、法人或其他組織的信息保護，從而導致在食品安全行政檢查過程中，食品安全行政檢查人員往往只注重檢查，忽視對被檢查人信息的保護，侵犯被檢查人信息的案件時有發(fā)生。

三、食品安全行政檢查中被檢查人信息保護的路徑

信息社會，由于信息體系的多樣化和信息處理技術日益發(fā)達，行政信息的流通會更加順暢。因而食品安全行政檢查中所收集信息的公開與被檢查人信息保護的沖突會越來越激烈。這種沖突實際上就是食品安全行政檢查權實現(xiàn)與被檢查人信息自決權之間的沖突。如何協(xié)調這一沖突，應是今后特別關注的一個問題。筆者認為，應從以下幾個方面保護食品安全行政檢查中被檢查人的信息。

（一）制定和完善相關立法

⒈應積極推進“個人信息保護法”的立法進程。世界上很多國家和地區(qū)都制定了個人信息保護法律。從關于個人信息保護的國外的立法來看，主要有美國1974年的“個人隱私法”和1988年的“電腦連接及個人隱私保護法”、英國1984年的“個人信息保護法”、日本2003年的 “關于行政機關保有的個人信息保護的法律”、韓國2011年的“個人信息保護法”等。我國個人信息保護立法早在2003年就開始研究制定。我國《政府信息公開條例》頒布以后，個人信息保護法的制定也列入了立法規(guī)劃之中。個人信息保護立法除了納入我國立法規(guī)劃以外，我國一些地方政府也正在積極推進地方的個人信息保護立法，如深圳市人民代表大會常務委員會于2011年4月正式委托深圳市律師協(xié)會黨委進行深圳市個人信息保護立法調研。個人信息保護法的制定可以說是大勢所趨，它順應了世界各國立法的發(fā)展趨勢。我國個人信息保護的法律及地方性法規(guī)的制定和頒布，必將推動和加深行政法學界從行政法視角研究保護個人信息問題的深入，并為修改我國單行的食品安全行政檢查法律法規(guī)提供強有力的法律依據(jù)。

⒉應確立食品安全行政檢查中被檢查人信息保護的基本原則。在“個人信息保護法”中應確立個人信息保護的一般原則，具體指導食品安全行政檢查行為。在這里可以借鑒國外一些國家的作法。如韓國于2011年3月29日制定的《個人信息保護法》第3條專門規(guī)定了個人信息保護的一般原則：“⑴個人信息的收集者，應明確個人信息的處理目標，并對實現(xiàn)目的必要的最小范圍內適法、正當?shù)厥占瘋€人信息。⑵個人信息處理者應在處理個人信息的必要范圍內，適當處理個人信息，不能以目的外的用途使用。⑶個人信息處理者應在處理個人信息目的的必要范圍內，保證個人信息的正確性、完整性和最新性。⑷個人信息處理者應根據(jù)個人信息的處理方法及種類等，考慮信息主體權利受侵害的可能性和危險程度，安全管理個人信息。⑸個人信息處理者應公開個人信息處理方針等關于個人信息處理的事項，并保障閱覽請求權等信息主體的權利。⑹個人信息處理者應以對信息主體私生活的侵害最小化的方法處理個人信息。⑺個人信息處理者在對個人信息的匿名處理可能的情況下，應做到匿名處理。⑻個人信息處理者應通過遵守和實踐本法和相關法令規(guī)定的責任和義務，致力于得到信息主體的信賴?！本唧w來說，主要應參考韓國《個人信息保護法》的上述規(guī)定，確立如下基本原則。一是目的拘束性原則。即對于被檢查人信息的收集和處理，只能在法律規(guī)定的特定范圍內進行，為特定目的而收集的信息，只能在特定的目的范圍內使用，不能在檢查目的之外使用。行政機關不得將食品安全行政檢查中收集的被檢查人的信息以檢查目的以外的理由提供給其他行政機關。二是比例原則。即食品安全行政檢查中所收集的信息必須是實現(xiàn)檢查目的必要的，食品安全行政檢查中的信息收集，應以對被檢查人生產經營和私生活的侵害最小化的方式進行。三是直接性原則。對于被檢查人信息，應直接從當事人那里獲取，在具體收集信息時應向當事人或第三人以適合的方式告知收集信息的根據(jù)、信息提供義務的有無及信息的利用目的等。四是安全保護原則。即“行政主體應采取安全保護措施，防止個人信息泄露、滅失和不正當使用”。［4］五是信賴保護原則。即行政機關通過合法、適當?shù)厥占吞幚韨€人信息，得到被檢查人的信賴，促使被檢查人積極配合行政機關的檢查，并加強被檢查人的自律，協(xié)助行政機關完成檢查任務，從而進一步提高食品安全行政檢查的實效。

⒊應制定“食品安全行政檢查辦法”，修改各單行的食品安全行政檢查法律法規(guī)。對于在食品安全行政檢查中被檢查人的信息保護問題還未引起行政機關及其工作人員的足夠重視，這緣于我國現(xiàn)行食品安全行政檢查制度本身的不完善，即對于食品安全行政檢查的基本原則、主體、權限、程序等問題，至今仍沒有統(tǒng)一的規(guī)定，食品安全行政檢查立法帶有強烈的管制性，保護被檢查人權利的立法理念欠缺。因而，當務之急是盡快修改和完善現(xiàn)有的單行食品安全行政檢查法律法規(guī)，如可以參考《民用航空行政檢查辦法》，出臺統(tǒng)一“食品安全行政檢查辦法”。在統(tǒng)一的食品安全行政檢查立法中，對于食品安全行政檢查的原則、主體、權限、程序、方式等問題作出統(tǒng)一的規(guī)定，并針對被檢查人信息的收集、處理、利用、刪除等每一個環(huán)節(jié)作出保護規(guī)定。在這一基礎上修改各單行的食品安全行政檢查法律法規(guī)。

（二）食品安全行政檢查程序中賦予被檢查人程序性權利

為了從源頭上避免侵害被檢查人的信息，應規(guī)范和控制食品安全行政檢查程序。因為被檢查人的信息就是行政機關從食品安全行政檢查的實施過程中獲取的。因此在被檢查人信息的收集階段就應注重對其加以保護，可以有效地防止信息的泄露。在食品安全行政檢查的程序中除了注意規(guī)范和控制行政機關的檢查權，還應賦予被檢查人更多的程序性權利。實踐中啟動程序不規(guī)范是導致食品安全行政檢查隨意的一個重要原因，因而在食品安全行政檢查的啟動環(huán)節(jié)上應賦予被檢查人要求行政機關提供記載檢查目的、檢查的法律依據(jù)、檢查內容、檢查方法、檢查時間、被檢查人的權利等事項的食品安全行政檢查的事先通知書，從而使被檢查人充分行使個人信息自決權利。如果行政機關事先不出示檢查通知書，被檢查人應有權拒絕接受檢查。在食品安全行政檢查的具體實施過程中，應當賦予被檢查人拒絕提供與檢查目的不相關的信息的權利，如接受食品安全行政檢查的公民可以拒絕提供可能嚴重影響到其基本人權的信息，以此來控制行政機關超出檢查目的而收集被檢查人的信息。在食品安全行政檢查結束、行政機關已完成食品安全行政檢查任務的，還應賦予被檢查人要求刪除其個人信息的權利。

（三）完善對被檢查人信息侵害的行政救濟制度

凡有權利就應該有救濟，否則權利就有名無實。被檢查人雖然具有信息自決權，但是其信息自決權受到侵害時無救濟可尋，這一權利則形同虛設?！俺B(tài)下的行政監(jiān)管制度往往無法解決食品安全事故的善后問題，受害者的損失無法得到實際彌補?！保?］因此，必須完善對被檢查人信息侵害的行政救濟制度。根據(jù)《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定：公民、法人或其它組織認為行政機關主動公開或者依他人申請公開政府信息侵犯其商業(yè)秘密、個人隱私的，可以依法提起行政訴訟。因此，如果行政機關在食品安全行政檢查中收集到的信息涉及到被檢查人的商業(yè)秘密或個人隱私，行政機關必須履行保密義務。如果不慎泄露，侵犯被檢查人權利的，被檢查人可以提起行政復議或行政訴訟。食品安全行政檢查機關違法或不當泄露信息的行為，給被檢查人造成實際損害的，被檢查人也可以提起行政賠償，要求行政機關承擔相應的國家賠償責任。

總之，應在公開食品安全行政檢查信息的同時，進一步增強食品安全行政機關及其工作人員保護被檢查人信息的意識，加大對被檢查人信息保護的力度，從而使食品安全行政檢查信息公開與被檢查人信息保護達到一個相對平衡的狀態(tài)，這也是在食品安全領域實現(xiàn)公平正義的需要。

［1］謝鵬程.公民的基本權利［M］.中國社會科學出版社，1999.

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［3］席濤.美國管制：從命令——控制到成本——收益分析［M］.中國社會科學出版社，2006.

［4］劉巍.論個人信息的行政法保護［J］.行政法學研究，2007，（02）.

［5］張芳.中國現(xiàn)代食品安全監(jiān)管法律制度的發(fā)展與完善［J］.政治與法律，2007，（05）.