財(cái)政活動(dòng)公開是推進(jìn)廉政建設(shè)的基礎(chǔ)

□ 廖顯輝

（中共韶關(guān)市委黨校，廣東 韶關(guān) 512026）

黨的十八大報(bào)告指出：“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。這一精神告訴我們，必須讓廣大人民群眾能夠參與和監(jiān)督政府財(cái)政。政府財(cái)政要完全置于陽(yáng)光之下，要受到法律和制度的嚴(yán)格規(guī)制。也就是說(shuō)，應(yīng)通過(guò)財(cái)政活動(dòng)的公開化，全面鋪開對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的大網(wǎng)，奠定廉政建設(shè)的基礎(chǔ)，走出一條群眾廣泛參與的廉政建設(shè)之路，進(jìn)而開創(chuàng)反腐倡廉的新局面。

一、財(cái)政活動(dòng)公開的邏輯依據(jù)

對(duì)財(cái)政活動(dòng)是否應(yīng)當(dāng)公開基本上形成兩個(gè)主張，一是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者當(dāng)中一些人主張財(cái)政活動(dòng)保密化，其實(shí)質(zhì)是避免公權(quán)力活動(dòng)受到監(jiān)督；二是絕大多數(shù)民眾強(qiáng)烈主張財(cái)政活動(dòng)公開化，其實(shí)質(zhì)是要求廣泛監(jiān)督公權(quán)力。筆者主張財(cái)政活動(dòng)公開。

（一）財(cái)政活動(dòng)是國(guó)家的公共活動(dòng)，只有公開的活動(dòng)才算公共活動(dòng)

財(cái)政活動(dòng)就是財(cái)政收入的形成過(guò)程和財(cái)政支出的運(yùn)作過(guò)程的總和。財(cái)政收入形成過(guò)程的公權(quán)力主體主要是稅務(wù)局和財(cái)政局；財(cái)政支出運(yùn)作過(guò)程的公權(quán)力主體主要是各級(jí)黨委、黨委各部門，各級(jí)政府、政府各部門，各級(jí)法院，各級(jí)檢察院，各部隊(duì)以及獲得財(cái)政性撥款的事業(yè)單位等等。財(cái)政活動(dòng)不是單純的經(jīng)濟(jì)上的收支活動(dòng)，而是體現(xiàn)公權(quán)力活動(dòng)過(guò)程中，產(chǎn)生財(cái)務(wù)上的收支結(jié)果的社會(huì)活動(dòng)。財(cái)政活動(dòng)在財(cái)務(wù)上的收支結(jié)果由公權(quán)力在國(guó)家政務(wù)、社會(huì)事務(wù)上的行使決定，財(cái)務(wù)上的收支結(jié)果只能在公權(quán)力的行使過(guò)程中得到合乎邏輯的解釋，公權(quán)力的腐敗行使導(dǎo)致的是財(cái)務(wù)上的腐敗收支。有人可能認(rèn)為，財(cái)政性撥款的事業(yè)單位的活動(dòng)并沒(méi)有表現(xiàn)公權(quán)力行使的特征。比如：公立學(xué)校和公立醫(yī)院以目前的標(biāo)準(zhǔn)看，它們是事業(yè)單位沒(méi)有疑義。政府通過(guò)財(cái)政撥款，讓公立學(xué)校占有并使用教育資源，讓公立醫(yī)院占有并使用醫(yī)療資源，由財(cái)政撥款形成的教育資源與醫(yī)療資源是公共資源，這是無(wú)可懷疑的。公立學(xué)校與公立醫(yī)院對(duì)公共資源的占有、使用過(guò)程，從財(cái)政活動(dòng)的角度看，就是財(cái)政支出的落實(shí)過(guò)程，是事實(shí)上的財(cái)政支出，是資金的實(shí)體化過(guò)程，這樣的過(guò)程從本質(zhì)上說(shuō)就是公共活動(dòng)過(guò)程，是行政權(quán)力活動(dòng)的延伸過(guò)程，完全具備公權(quán)力行使的特征。

公權(quán)力對(duì)國(guó)家社會(huì)的管理、干預(yù)，對(duì)公共工程的投入、招投標(biāo)、施工，各種轉(zhuǎn)移支付的發(fā)放，公權(quán)力機(jī)構(gòu)自身的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，都會(huì)涉及到財(cái)力、物力、人力的使用，都是財(cái)政活動(dòng)的一個(gè)層面?？梢哉f(shuō)，公權(quán)力活動(dòng)就是財(cái)政活動(dòng)。因?yàn)樨?cái)政活動(dòng)是公權(quán)力的活動(dòng)，而公權(quán)力的活動(dòng)就應(yīng)當(dāng)是公開的，所以財(cái)政活動(dòng)必須公開。財(cái)政活動(dòng)的公共性決定了它不應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)機(jī)構(gòu)、部門或個(gè)人獨(dú)占和保密，只有公開財(cái)政活動(dòng)才能還原它本身具有的公共性。

（二）社會(huì)主義國(guó)家的政治本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，人民作為主人有權(quán)要求財(cái)政活動(dòng)公開

馬克思主義唯物史觀告訴我們，勞動(dòng)人民是歷史的創(chuàng)造者，是歷史的真正主人。黨領(lǐng)導(dǎo)廣大勞動(dòng)人民投身革命事業(yè)，就是為了解放廣大勞動(dòng)人民，讓勞動(dòng)人民成為國(guó)家的主人。黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，就是讓廣大勞動(dòng)人民以主人翁的身份投身建設(shè)，參與國(guó)家政務(wù)和社會(huì)事務(wù)。

作為公權(quán)力行使的財(cái)政活動(dòng)，成為國(guó)家主人的廣大勞動(dòng)人民理應(yīng)有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。對(duì)財(cái)政活動(dòng)保密，就是不相信人民群眾。如果財(cái)政活動(dòng)保密，人民群眾就無(wú)法真正成為國(guó)家的主人。承認(rèn)廣大勞動(dòng)人民是國(guó)家的主人，就必須公開財(cái)政活動(dòng)。

（三）公權(quán)力行使的公開必然要求財(cái)政活動(dòng)的公開

從物質(zhì)化的層面上看，公仆手中公權(quán)力的行使與財(cái)政活動(dòng)緊密相聯(lián)。就是說(shuō)，公權(quán)力以任何方式行使都離不開資金或物質(zhì)的支持，而物質(zhì)或資金是財(cái)政活動(dòng)的載體。公權(quán)力行使過(guò)程的公開與財(cái)政活動(dòng)的公開是同一事件的兩個(gè)不同方面。

勞動(dòng)人民創(chuàng)造了社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富，勞動(dòng)是其它活動(dòng)存在的基礎(chǔ)。勞動(dòng)人民創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富，并讓出一部分物質(zhì)財(cái)富轉(zhuǎn)化成國(guó)家的財(cái)政收入，國(guó)家通過(guò)二次分配，把勞動(dòng)人民創(chuàng)造的一部分物質(zhì)財(cái)富轉(zhuǎn)移到領(lǐng)取財(cái)政性工資的人身上。領(lǐng)取財(cái)政性工資的人，我們習(xí)慣將其稱為“公仆”。從“公仆”存在的物質(zhì)基礎(chǔ)看，“公仆”依賴勞動(dòng)人民，依賴勞動(dòng)人民勞動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值，依賴勞動(dòng)人民創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富轉(zhuǎn)化成的食、衣、醫(yī)、住、行、娛的需用。勞動(dòng)人民以委托授權(quán)的方式把管理國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力交給“公仆”，“公仆”因此獲得公權(quán)力。理所當(dāng)然，公權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)在勞動(dòng)人民的完全掌控之中。

（四）財(cái)政活動(dòng)公開是政治文明的重要標(biāo)志

在現(xiàn)代社會(huì)，政治文明的發(fā)展極大地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)文明的進(jìn)步。政治文明更多地表現(xiàn)在公眾對(duì)國(guó)家政務(wù)和社會(huì)事務(wù)的參與上。沒(méi)有公開就沒(méi)有參與。社會(huì)主義國(guó)家中的人民群眾，應(yīng)當(dāng)比非社會(huì)主義國(guó)家的人民群眾享有更多、更高的政治文明。人民群眾要求公開財(cái)政活動(dòng)，是推動(dòng)政治文明進(jìn)步的行為。人民群眾對(duì)公權(quán)力運(yùn)作的參與度越高，國(guó)家的政治生活越有活力，對(duì)國(guó)家的發(fā)展越有推動(dòng)力。財(cái)政活動(dòng)越是公開，說(shuō)明人民群眾與黨和政府的關(guān)系越是緊密，政治文明的程度越高。

二、財(cái)政活動(dòng)公開是推進(jìn)廉政建設(shè)的基礎(chǔ)

財(cái)政活動(dòng)點(diǎn)多面廣，涉及到國(guó)家社會(huì)生活的各個(gè)方面，影響到每個(gè)人的生活。2010年，我國(guó)的財(cái)政收入達(dá)人民幣83080億元。全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的行政區(qū)劃40858個(gè)，縣級(jí)行政區(qū)劃2861個(gè)，地市級(jí)行政區(qū)劃333個(gè)；在縣級(jí)與縣級(jí)以上的行政區(qū)劃中，還有數(shù)量眾多的黨委部門、行政部門、事業(yè)單位等；這些數(shù)量龐大的機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，都依賴財(cái)政提供的資金；而凡有公共財(cái)政資金流入流出的地方，都可能存在腐敗。據(jù)2010年國(guó)家商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，改革開放以來(lái)我國(guó)外逃貪官數(shù)量約為4000人，攜走資金約500億美元，以人民幣計(jì)算的話，人均卷走1億元人民幣。至2011年1月，已在全國(guó)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和國(guó)有企業(yè)共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”逾4萬(wàn)個(gè)，涉及金額超過(guò)200億元。

（一）財(cái)政活動(dòng)公開是消除腐敗的基礎(chǔ)

利用財(cái)政活動(dòng)的機(jī)會(huì)進(jìn)行腐敗的人最擔(dān)心財(cái)政活動(dòng)被公開。為達(dá)到腐敗的目的，他們利用手中的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)財(cái)政活動(dòng)是國(guó)家或政府的機(jī)密，泄漏機(jī)密會(huì)影響工作或國(guó)家的安全。因?yàn)楸Ｃ埽酥苯咏?jīng)手接觸財(cái)政活動(dòng)的人，其他人無(wú)法了解真相，也就無(wú)法發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題。而直接經(jīng)手接觸的人，絕大多數(shù)迫于對(duì)自身利益的保護(hù)，自然不敢舉報(bào)。對(duì)腐敗的舉報(bào)，從法律的角度講的是證據(jù)，因?yàn)闆](méi)有公開，等于掩蓋了證據(jù)。沒(méi)有證據(jù)的舉報(bào)，就成了誣告。對(duì)財(cái)政活動(dòng)的保密，讓舉報(bào)和取證變得極其艱難，對(duì)于沒(méi)有直接經(jīng)手接觸財(cái)政活動(dòng)的人，舉報(bào)幾乎是不可能的。保密導(dǎo)致了外部人無(wú)法舉報(bào)，內(nèi)部人不愿意舉報(bào)，這就為腐敗分子創(chuàng)造了最有利的條件。

財(cái)政活動(dòng)公開，就相當(dāng)于把腐敗分子的活動(dòng)透明化，相當(dāng)于有無(wú)數(shù)的眼睛盯著財(cái)政活動(dòng)，這會(huì)使腐敗分子腐敗的空間大大縮小。

（二）財(cái)政活動(dòng)公開是監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)的基礎(chǔ)

歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，沒(méi)有充分的公開就沒(méi)有真正的監(jiān)督。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的腐敗問(wèn)題沒(méi)能在源頭上得到解決，根本原因之一就是財(cái)政活動(dòng)沒(méi)有得到真正的公開。除了審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)財(cái)政活動(dòng)的主體進(jìn)行審計(jì)外，其它的組織、個(gè)人、單位都無(wú)權(quán)也無(wú)法了解某個(gè)主體財(cái)政活動(dòng)的情況，即使在某個(gè)行政主體內(nèi)部，如果不是財(cái)務(wù)人員或一把手，對(duì)本行政主體的財(cái)政活動(dòng)也難以了解，從而導(dǎo)致法律所規(guī)定的對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督、控告、檢舉無(wú)法落實(shí)。

公權(quán)力的存在應(yīng)當(dāng)是為人民服務(wù)的，可“應(yīng)當(dāng)”不代表著事實(shí)。某個(gè)行政主體不愿意公開自己的財(cái)政活動(dòng)，就意味著其財(cái)政活動(dòng)有問(wèn)題，害怕問(wèn)題暴露在公眾的視野中。如果某個(gè)行政主體是全心全意為人民服務(wù)的，它就會(huì)主動(dòng)公開自己的財(cái)政活動(dòng)，因?yàn)楣_自己的財(cái)政活動(dòng)，就等于積極地接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督與批評(píng)，就等于積極尋找自己工作中存在的缺點(diǎn)和問(wèn)題，就表明有改進(jìn)缺點(diǎn)、解決問(wèn)題的誠(chéng)意。既然財(cái)政活動(dòng)的主體不愿意公開自己的財(cái)政活動(dòng)，腐敗已嚴(yán)重影響了國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，那么，相關(guān)部門就應(yīng)該通過(guò)法律的方式，強(qiáng)制實(shí)施財(cái)政活動(dòng)公開措施，使民眾真正擁有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)。有公開才有了解，有了解才有發(fā)言權(quán)，有發(fā)言權(quán)才有監(jiān)督。

（三）財(cái)政活動(dòng)公開是反腐倡廉建設(shè)走群眾路線的基礎(chǔ)

腐敗往往由小而大地發(fā)展。如果國(guó)家與社會(huì)寄希望于紀(jì)檢監(jiān)察部門有限的力量來(lái)反腐倡廉，狠抓那些已給人民、國(guó)家、社會(huì)造成重大損失的大案、要案，還不能全面推進(jìn)廉政建設(shè)。某一具體的財(cái)政活動(dòng)總有它發(fā)生的原因、依據(jù)、時(shí)間、地點(diǎn)、當(dāng)事人、見證人、旁觀者、過(guò)程、結(jié)果、數(shù)量、質(zhì)量、責(zé)任人等等因素。對(duì)相關(guān)因素的及時(shí)公開，會(huì)讓更多的人去了解、辨別、調(diào)查、核實(shí)、判斷所公開的信息與客觀事實(shí)有何差別、出入，存在哪些可疑的地方，為所有關(guān)心財(cái)政活動(dòng)的個(gè)人或組織提供監(jiān)督的前提條件。只有全面公開相關(guān)信息，讓所有參加其中的當(dāng)事人有機(jī)會(huì)了解自己所關(guān)心的信息，讓關(guān)注該活動(dòng)的社會(huì)人士有機(jī)會(huì)了解他們感興趣的信息，進(jìn)而選擇某種可能的行動(dòng)，如質(zhì)疑、調(diào)查、檢舉等等。財(cái)政活動(dòng)的開展必然涉及各種各樣的人，如果沒(méi)有公開或沒(méi)有全面的公開，關(guān)注者就無(wú)法有所作為，依靠群眾反腐倡廉就成了無(wú)本之舉。

（四）財(cái)政活動(dòng)公開是提高廉政建設(shè)效率的基礎(chǔ)

財(cái)政活動(dòng)的保密化抑制了反腐倡廉力量的壯大，致使許多本該發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，本該及早發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題卻到了后果嚴(yán)重后才發(fā)現(xiàn)。一些大案、要案在開始萌芽的時(shí)候，往往沒(méi)有人站出來(lái)揭露，總是要等到問(wèn)題發(fā)展到了極點(diǎn)，舉國(guó)震驚后，再以破了大案、要案為自豪，證明反腐倡廉取得階段性進(jìn)展。合理的邏輯應(yīng)該是，沒(méi)有腐敗大案、要案，事實(shí)上的腐敗在不斷地減少，這才是反腐倡廉真正取得了進(jìn)展；偵破的大案、要案越多，說(shuō)明腐敗問(wèn)題發(fā)展到了更為嚴(yán)重的地步。

財(cái)政活動(dòng)公開，不僅讓公權(quán)力的行使陽(yáng)光化，而且讓每一筆公款的流動(dòng)與轉(zhuǎn)化透明化，使社會(huì)與公眾真正地了解，圍繞公權(quán)力的行使到底發(fā)生了哪些事情，公款到底是如何流動(dòng)的。只有社會(huì)與公眾真正地了解真實(shí)情況，黨和政府才能真正地做到相信群眾，依靠群眾，發(fā)動(dòng)群眾參加到反腐倡廉建設(shè)當(dāng)中。有了群眾的支持和參與，腐敗就會(huì)得到有力的控制，已經(jīng)發(fā)生的腐敗就會(huì)很容易得到查證的線索。紀(jì)檢監(jiān)察的工作有了群眾基礎(chǔ)，反腐倡廉建設(shè)的效率無(wú)疑會(huì)得到極大的提高。

三、財(cái)政活動(dòng)公開的路徑

（一）采用公開方式

利用網(wǎng)絡(luò)公開財(cái)政活動(dòng)是最有效的公開方式。當(dāng)今社會(huì)，互聯(lián)網(wǎng)在人們的工作、學(xué)習(xí)、生活中特別是在信息的處理和傳遞方面，已經(jīng)成了最重要的工具和手段?；ヂ?lián)網(wǎng)是最有效的財(cái)政活動(dòng)公開方式。其一，利用互聯(lián)網(wǎng)可以容納財(cái)政活動(dòng)產(chǎn)生的龐大信息量。其二，利用電腦錄入財(cái)政活動(dòng)信息的速度快。其三，利用互聯(lián)網(wǎng)傳播財(cái)政活動(dòng)信息的速度快。其四，利用互聯(lián)網(wǎng)查找財(cái)政活動(dòng)信息的速度快。其五，利用互聯(lián)網(wǎng)對(duì)比財(cái)政活動(dòng)信息的速度快。

（二）提出基本要求

財(cái)政活動(dòng)公開有五個(gè)方面的基本要求：⑴及時(shí)性。對(duì)財(cái)政活動(dòng)發(fā)生前的準(zhǔn)備工作、發(fā)生時(shí)的具體情況，都要及時(shí)錄入電腦進(jìn)行公開。公開越是及時(shí)，信息保全、事實(shí)保全的概率越大，信息利用者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的概率越大。⑵詳細(xì)性。公開的信息應(yīng)該詳細(xì)，這有助于信息關(guān)注者、信息利用者更全面、準(zhǔn)確地了解財(cái)政活動(dòng)的真實(shí)情況。信息公開越是詳細(xì)，監(jiān)督起來(lái)越是容易，監(jiān)督與被監(jiān)督之間對(duì)事實(shí)認(rèn)定存在的爭(zhēng)議越小。⑶回復(fù)質(zhì)疑。財(cái)政活動(dòng)的主體應(yīng)當(dāng)回復(fù)社會(huì)或公眾對(duì)所公開的信息提出的質(zhì)疑，這對(duì)做好工作本身有利無(wú)害。⑷可查證性。對(duì)于公開的信息，社會(huì)或公眾可以通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞饺ゲ樽C真?zhèn)危粚?duì)于不能查證的信息，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為假。這將促使財(cái)政活動(dòng)主體對(duì)敏感信息更加認(rèn)真地進(jìn)行公開。⑸真實(shí)性、全面性不受干預(yù)。對(duì)所公開的真實(shí)的、全面的信息，凡干預(yù)者給予處理，以確保財(cái)政公開活動(dòng)的誠(chéng)實(shí)可信。

（三）具有基本內(nèi)容

⒈項(xiàng)目單元財(cái)政活動(dòng)公開的基本內(nèi)容。所謂的項(xiàng)目單元，就是財(cái)政活動(dòng)的獨(dú)立項(xiàng)目，比如某事業(yè)單位要建一棟辦公樓、政府出錢修一段路、某一扶貧專項(xiàng)、某行政部門舉行一次活動(dòng)等等，項(xiàng)目具有相對(duì)的獨(dú)立性，不具有日常的常規(guī)性支出的特征。主要有九項(xiàng)：⑴項(xiàng)目提議記錄。⑵項(xiàng)目決策記錄。⑶項(xiàng)目實(shí)施方案選擇或決策記錄。⑷招投標(biāo)情況記錄。⑸項(xiàng)目設(shè)計(jì)圖紙、方案。⑹項(xiàng)目預(yù)算方案。⑺項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中每一筆資金收支詳細(xì)情況：時(shí)間、地點(diǎn)、當(dāng)事人、證明人、經(jīng)手人、責(zé)任人、合同、商品的型號(hào)、單價(jià)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、廠家、經(jīng)銷商、運(yùn)輸車輛、司機(jī)等等。⑻項(xiàng)目驗(yàn)收情況。⑼項(xiàng)目決算情況。

⒉日常單元財(cái)政活動(dòng)公開的基本內(nèi)容。主要有四項(xiàng)：⑴公車開支：時(shí)間、地點(diǎn)、金額、事由、當(dāng)事人、見證人、里程、出差文件、審批人等等。⑵招待支出：時(shí)間、地點(diǎn)、金額、事由、當(dāng)事人、見證人、服務(wù)員、消費(fèi)細(xì)目、菜單等等。⑶日常購(gòu)買：時(shí)間、地點(diǎn)、商家、事由、商品型號(hào)、單價(jià)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)手人、證明人、責(zé)任人等等。⑷開會(huì)、培訓(xùn)、考察差旅：時(shí)間、地點(diǎn)、事由、住宿費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、考察費(fèi)、交通費(fèi)、伙食費(fèi)等等。日常單元財(cái)政活動(dòng)公開的目的就是讓信息利用者對(duì)比黨與政府的有關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)財(cái)政活動(dòng)違規(guī)之處，質(zhì)疑認(rèn)為不合理之處，指出并監(jiān)督解決。

總之，財(cái)政活動(dòng)公開不存在技術(shù)上的難題，也不存在社會(huì)與公眾不支持的困境。財(cái)政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)公開，以此奠定監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)消除腐敗，促進(jìn)廉潔，有利于人民，鞏固政權(quán)，繁榮國(guó)家，推進(jìn)和諧的目的。

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［7］唐朱昌.新編公共財(cái)政學(xué)：理論與實(shí)踐［M］.復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.