廣西巖灘庫區(qū)移民貧困成因與可持續(xù)生計(jì)路徑分析*

嚴(yán)登才

一、問題的提出

巖灘水電站位于廣西大化瑤族自治縣巖灘鎮(zhèn)，是紅水河梯級(jí)開發(fā)的第五座電站，是一座以發(fā)電為主，兼有航運(yùn)等綜合效益的大型水利水電工程。電站淹沒涉及河池市的大化、東蘭、巴馬、南丹、天峨5個(gè)縣的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、94個(gè)村、905個(gè)村民小組。根據(jù)2007年的調(diào)查人口及征收耕地面積計(jì)算，庫區(qū)生產(chǎn)安置人口為73516人。

巖灘庫區(qū)屬于典型的大石山區(qū)，“地?zé)o三尺平，人無三兩銀”是搬遷前移民生活環(huán)境最真實(shí)的寫照。1985年，巖灘移民工程正式啟動(dòng)，隨后政府對庫區(qū)移民實(shí)施了后期扶持政策，但庫區(qū)落后的面貌仍然沒有改變，大部分移民仍然生活在貧困當(dāng)中。在“重工程、輕移民”的社會(huì)背景下，水電開發(fā)的溢出效益只能是一種美好的愿望。調(diào)查結(jié)果顯示，1996年，東蘭、大化和巴馬三縣庫區(qū)移民人均收入分別為242元、210元、422元，僅為全縣農(nóng)村平均水平的26%，21%和54%［1］。進(jìn)入后期扶持階段后，移民的生活水平仍然沒有得到改善。2002年，巖灘庫區(qū)移民人均純收入只有836元，比當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入少524元，移民人均純收入僅相當(dāng)于庫區(qū)農(nóng)民的61.4%［2］。2007年，大化、巴馬和東蘭三縣移民生活在貧困線以下的人口占淹沒總?cè)丝诘谋壤謩e為33.1%、41.3%和75.1%［3］。一組組的數(shù)據(jù)表明，巖灘庫區(qū)移民貧困的生活狀況沒有好轉(zhuǎn)，屬于持續(xù)性貧困。那么，造成庫區(qū)移民持續(xù)性貧困的原因有哪些?進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，應(yīng)采取哪些措施重建移民可持續(xù)的生計(jì)?本研究將圍繞貧困成因和應(yīng)對策略展開討論。

二、巖灘庫區(qū)移民貧困成因分析

目前，關(guān)于農(nóng)村人口貧困成因解釋的理論有貧困文化論、社會(huì)結(jié)構(gòu)論、社會(huì)互構(gòu)論、權(quán)力貧困論和制度貧困論等。實(shí)際上，農(nóng)村人口的貧困是多種因素共同作用的結(jié)果。丁君、陳標(biāo)平認(rèn)為，農(nóng)民貧困既包括自然因素、社會(huì)因素和歷史因素，也包括經(jīng)濟(jì)因素、制度因素和農(nóng)民自身的因素［4］。丁君等從主體、供體和載體不可持續(xù)的角度分析了農(nóng)村人口持續(xù)貧困的原因?！爸黧w-供體-載體”這一解釋路徑對分析農(nóng)民人口貧困和構(gòu)建可持續(xù)扶貧模式具有重要的參考價(jià)值。但是，由于水庫移民的特殊性，直接將這一思路用于分析水庫移民貧困和應(yīng)對策略有一定的局限性。因?yàn)?，除了農(nóng)村人口所遭遇的困境外，移民還受到搬遷和移民政策的影響，有的學(xué)者甚至將移民貧困解釋為制度性貧困和介入型貧困［5-6］。筆者認(rèn)為，影響移民貧困的主體、供體和載體有其特殊性。從主體的角度看，其不可持續(xù)既體現(xiàn)在移民綜合素質(zhì)上，也體現(xiàn)在搬遷對主體綜合素質(zhì)的負(fù)面影響上。因此，移民主體不可持續(xù)包括原生性不可持續(xù)和次生性不可持續(xù)。從供體的角度看，在水庫移民項(xiàng)目中，供體不僅包括政府，而且還包括重要的利益相關(guān)者——項(xiàng)目業(yè)主。從載體的角度看，載體不僅包括安置區(qū)的自然環(huán)境，而且包括社會(huì)環(huán)境和市場環(huán)境。需要說明的是，主體因素和供體因素有時(shí)是相互交叉的，在分析中無法完全分開。譬如，移民文化素質(zhì)與政府教育投入是相互聯(lián)系的。筆者在借鑒上述研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合課題組的調(diào)查資料，分析制約庫區(qū)移民發(fā)展的主體、供體和載體因素，全方位分析移民貧困成因。

1.主體不可持續(xù)

主體原生性不可持續(xù)是指搬遷安置后，移民及其后代的文化素質(zhì)和技能水平得不到持續(xù)有效的提高，且存在依賴心理;次生性不可持續(xù)性是指搬遷導(dǎo)致移民原有的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的功能受到限制，難以得到發(fā)揮和提升。

移民綜合素質(zhì)在可持續(xù)生計(jì)重建中扮演關(guān)鍵的角色，文化程度高、技能水平高、能動(dòng)性強(qiáng)、身體素質(zhì)好等都是移民發(fā)展的前提。主體的原生性不可持續(xù)主要表現(xiàn)在這四個(gè)方面:第一，勞動(dòng)力文化程度低，高中以上文化的移民非常少。調(diào)查結(jié)果顯示:在庫區(qū)18-60歲的勞動(dòng)力中，初中文化(不含初中)以下的勞動(dòng)力占64.6%，初中文化以上勞動(dòng)力占35.4%，受過高中及以上文化教育的僅為8.1%。令人擔(dān)憂的是，庫區(qū)18-40歲的青壯年勞動(dòng)力具有初中文化水平以上的只占29.4%。此外，由于家庭困難，部分移民子女不得不輟學(xué)或失學(xué)。以大化瑤族自治縣為例，在校就讀生就讀率為95.8%，輟學(xué)率為1.7%，失學(xué)率為2.5%。第二，移民技能水平低，多數(shù)移民勞動(dòng)力缺乏現(xiàn)代養(yǎng)殖技術(shù)和適應(yīng)城鎮(zhèn)就業(yè)的相關(guān)技能，缺乏創(chuàng)業(yè)意愿和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。在北景鄉(xiāng)，有的養(yǎng)殖戶由于不懂得羅非魚的習(xí)性，在冬季遲遲不出售，由于氣溫急劇下降，導(dǎo)致大量羅非魚被凍死，損失慘重。養(yǎng)殖戶在遭遇氣候?yàn)?zāi)難后，短期內(nèi)無法收回成本，家庭生計(jì)重建難度大。第三，部分移民依賴心理嚴(yán)重，在生計(jì)恢復(fù)與重建中的能動(dòng)性弱，把改善生活的希望寄托在外部的救濟(jì)上，很少積極主動(dòng)謀求擺脫貧困局面的方法。而且，部分移民以特殊公民身份自居，等、靠、要的依賴心理嚴(yán)重。第四，疾病，尤其是大病仍然是庫區(qū)移民生計(jì)不可持續(xù)最大的風(fēng)險(xiǎn)。在調(diào)查中，移民總是清晰地記得那一串串驚人的醫(yī)療費(fèi)用。一旦家庭勞動(dòng)力中有人患上大病，對移民家庭而言，發(fā)家致富的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。整體而言，巖灘庫區(qū)移民綜合素質(zhì)較低，成為他們恢復(fù)生產(chǎn)最直接和最主要的障礙。

對于非自愿移民而言，普遍存在主體次生不可持續(xù)性的問題。強(qiáng)制搬遷使移民元?dú)獯髠鐣?huì)資本和人力資本受到不同程度的損失［7］。巖灘移民采取的是后靠安置為主，外遷安置為輔的模式，僅少數(shù)移民外遷到賓陽和北海。因此，搬遷對移民社會(huì)資本的影響較小，原有建立在地緣和血緣基礎(chǔ)上的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能夠繼續(xù)維持。對于那些既有外遷又有后靠的村落而言，盡管存在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)瓦解，社會(huì)支持網(wǎng)規(guī)模下降等問題，但就致貧因素而言，影響較小。巖灘庫區(qū)移民次生性不可持續(xù)最直接、最典型的表現(xiàn)就是人力資本失靈。他們原有的勞動(dòng)、生產(chǎn)和管理技能無用武之地。雖然政府扶持移民發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和第二三產(chǎn)業(yè)，但對長期種植水稻的移民而言無疑是挑戰(zhàn)，生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的失敗與移民人力資本失靈有很直接的關(guān)系。

2.供體不可持續(xù)性

供體作為社會(huì)資源，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)的必要條件，它的有效供給和公平分配對庫區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展起著不可替代的作用。供體資源的不可持續(xù)是指在資源再分配的過程中，移民及所在社區(qū)得不到持續(xù)有效的資源供給。

第一，補(bǔ)償機(jī)制與利益分享機(jī)制中存在的問題。在巖灘庫區(qū)移民補(bǔ)償實(shí)踐中，存在六個(gè)結(jié)構(gòu)性缺陷，即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償范疇窄、無形資本損失無法得到補(bǔ)償、拖延賠償、補(bǔ)償費(fèi)流失和移民對補(bǔ)償資金管理和使用低效［3］。從國家建構(gòu)的話語來看，水電開發(fā)是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化和利國利民的“大好事”，但在傳統(tǒng)成本-效益分配模式中，移民不屬于利益分享群體，是水電開發(fā)的利益受損者。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，處于貧困邊緣或陷入貧困窘境的移民遭遇了政府的“抽血行為”，他們的介入型貧困也就在“情理當(dāng)中”。

從轉(zhuǎn)型時(shí)期進(jìn)入到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段，政府對巖灘庫區(qū)移民實(shí)行了新的土地補(bǔ)償政策——耕地生活補(bǔ)助，即按照“淹多少，補(bǔ)多少”的原則逐年對移民實(shí)行補(bǔ)償，直到電站停止運(yùn)行。耕地生活補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)了從以行政手段決定補(bǔ)償?shù)揭允袌鰴C(jī)制決定補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變。但是，耕地生活補(bǔ)助政策的結(jié)果是幾家歡喜幾家愁。耕地生活補(bǔ)助以電站淹沒實(shí)物量統(tǒng)計(jì)面積為補(bǔ)償依據(jù)，但統(tǒng)計(jì)面積與真實(shí)淹沒面積有差距。一是部分村集體為減少征購糧任務(wù)虛報(bào)土地面積，而在實(shí)物量調(diào)查時(shí)，全淹村沒有實(shí)際丈量淹沒土地面積，而是以移民上報(bào)的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。二是巖灘移民土地補(bǔ)償只針對常耕地，而自留地和開荒地不納入補(bǔ)償范疇。實(shí)際上，在農(nóng)業(yè)學(xué)大寨時(shí)期，移民開發(fā)了大量荒地，經(jīng)過多年耕種后實(shí)際上變成常耕地，但沒有納入補(bǔ)償范疇。以移民上報(bào)的土地面積作為耕地生活補(bǔ)助的依據(jù)導(dǎo)致移民實(shí)際收益與應(yīng)有收益差距較大。對于那些沒有虛報(bào)土地面積的全淹隊(duì)而言，他們是幸運(yùn)的，而虛報(bào)土地面積的村屯則為“自作自受”的行為不斷到移民局“糾纏”。在這種情況下，耕地生活補(bǔ)助仍然無法滿足部分村屯移民生存。在巖灘鎮(zhèn)，同樣是全淹屯，有些屯每月每人享受到240多元，有些屯則只有49元，相差近5倍之多。讓移民感到最不滿的是，有些淹沒前耕地面積較少的隊(duì)，現(xiàn)在淹征面積反而多。此外，在耕地生活補(bǔ)助之前，移民每年領(lǐng)取口糧補(bǔ)助，2007年的標(biāo)準(zhǔn)是每人每月44.1元。實(shí)施耕地生活補(bǔ)助后，部分移民領(lǐng)取的耕地生活補(bǔ)助低于口糧補(bǔ)助。根據(jù)在庫區(qū)移民局信訪股的了解，耕地生活補(bǔ)助最低標(biāo)準(zhǔn)無法滿足生存和補(bǔ)償面積“失真”是反映最多的問題。應(yīng)該說，不公平的補(bǔ)償政策，建立在不公平和不真實(shí)補(bǔ)償基礎(chǔ)上的效益分析政策都制約著移民生活水平的提高。

第二，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施落后。由于補(bǔ)償投資低，庫區(qū)飲水設(shè)施、交通恢復(fù)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，當(dāng)時(shí)甚至沒有規(guī)劃村衛(wèi)生室等公共設(shè)施。搬遷后，雖然國家對巖灘庫區(qū)進(jìn)行了后期扶持，但這部分資金主要用于口糧補(bǔ)助，用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的經(jīng)費(fèi)少之又少。以大化瑤族自治縣為例，1992-2007年累計(jì)共約2億元庫區(qū)建設(shè)基金，但用于移民吃飯的開支約占85%，只有約3000萬元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)。2010年以來，巖灘庫區(qū)遺留問題處理規(guī)劃正式實(shí)施，庫區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施有了很大程度的改善，但交通問題仍然是移民反映最多的問題。由于庫區(qū)特殊的地質(zhì)環(huán)境和自然環(huán)境，經(jīng)常發(fā)生滑坡、泥石流等自然災(zāi)害，災(zāi)難過后常常出現(xiàn)道路中斷現(xiàn)象。然而，依靠移民自身的能力無法對道路進(jìn)行維護(hù)，而地方政府也沒有專項(xiàng)維護(hù)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致一些道路無法正常通行。筆者假期在庫區(qū)調(diào)查時(shí)，就經(jīng)常遇到因滑坡導(dǎo)致車輛無法通行而不得不步行的現(xiàn)象。

第三，資金不到位，規(guī)劃不實(shí)施。1992年和1997年，國家先后兩次增加了移民補(bǔ)償投資，但仍然有少部分資金沒有到位，這與政府將搬遷轉(zhuǎn)變?yōu)橐泼癜l(fā)展機(jī)遇的理念是相違背的。其次，規(guī)劃方案不實(shí)施也是導(dǎo)致遺留問題沒有盡快得到解決的原因。以2010年開始實(shí)施的遺留問題處理規(guī)劃為例，教育扶持和移民培訓(xùn)至今都沒有啟動(dòng)。2009年以來，地方政府深入群眾做了大量的宣傳工作，移民也翹首期盼政府早日實(shí)施。但是，在“方案有了，資金有了”的情況下，規(guī)劃遲遲不實(shí)施，地方工作無法開展，移民對政府的信任度降低。大化瑤族自治縣一位移民干部抱怨說:真希望那些坐在辦公室的官員能到庫區(qū)去看一看。在這位移民干部看來，規(guī)劃早一天實(shí)施，問題早一天解決，庫區(qū)早一天穩(wěn)定。

3.載體不可持續(xù)性

載體包括硬載體和軟載體，硬載體是指移民生存的自然環(huán)境，軟載體是指移民獲得資源的社會(huì)、市場環(huán)境。載體的不可持續(xù)是指移民搬遷后，移民失去土地，社區(qū)自然環(huán)境無法得到有效治理;社區(qū)可行能力不足，獲取資源的渠道難以維持;就業(yè)環(huán)境難以得到持續(xù)有效的改善。

第一，失去土地，成為失地移民。以淹沒重點(diǎn)縣大化為例，庫區(qū)內(nèi)的耕地從原來的約70000畝下降到5900畝，人均耕地面積僅0.15畝。其中159個(gè)村民小組沒有耕地;44個(gè)村民小組人均耕地面積僅為0.01-0.1畝;43個(gè)村民小組人均耕地面積為0.1-0.2畝;26個(gè)村民小組人均耕地面積為0.21-0.299畝。失去土地后，移民主要依靠領(lǐng)取口糧補(bǔ)助為生，家庭副業(yè)因此也受到影響。在庫區(qū)，規(guī)模性的家庭副業(yè)幾乎沒有，養(yǎng)雞等家禽也主要是過年過節(jié)家庭食用。搬遷后，移民變成了失去土地且沒有任何保障的“城鎮(zhèn)人”，他們的生活已經(jīng)完全卷入到商品化之中。他們是消費(fèi)城鎮(zhèn)化，而收入無法與城鎮(zhèn)居民相比。

第二，電站建設(shè)導(dǎo)致的水土流失和內(nèi)澇。電站蓄水后，大化瑤族自治縣坍岸滑坡?lián)p失土地面積1168畝，內(nèi)澇面積2833畝。由于水土流失和內(nèi)澇沒有得到及時(shí)處理，使受災(zāi)的移民生產(chǎn)無著落，生活沒有保障，吃飯難問題更加突出，這對本來生活就貧困的移民來說無疑是雪上加霜。對于土地資源緊缺的庫區(qū)而言，自然災(zāi)害無疑是在他們脆弱的身軀上插上了一把利劍。

第三，生計(jì)重建項(xiàng)目的失敗。在失去土地的情況下，造田造地、開發(fā)水面和拓展市場成為移民生計(jì)最重要的載體。應(yīng)該說，當(dāng)時(shí)的移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)者們看到了改革開放以來自由流動(dòng)空間釋放的發(fā)展契機(jī)，但他們在最貧困的地區(qū)設(shè)計(jì)出了最具風(fēng)險(xiǎn)性的生產(chǎn)安置方案，將生計(jì)資本存量低的移民推向了陌生的市場。不僅是移民，地方政府由于傳統(tǒng)思維的束縛，面對變化莫測的市場也措手不及。根據(jù)廣西電力工業(yè)勘測設(shè)計(jì)院的調(diào)查結(jié)果，巖灘庫區(qū)移民造地161畝、種果8307畝、開發(fā)經(jīng)濟(jì)林28493畝、造林19016畝、庫汊養(yǎng)魚1185畝、魚塘養(yǎng)魚141畝、網(wǎng)箱養(yǎng)魚1759箱、興辦或依托第二、三產(chǎn)業(yè)85個(gè)項(xiàng)目。然而，上述開發(fā)項(xiàng)目在投入了9397萬元后，生計(jì)重建的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，實(shí)際安置1006人。在生計(jì)恢復(fù)重建過程中，移民一直依靠口糧補(bǔ)助為生。

第四，社區(qū)可行能力弱。社區(qū)精英是社區(qū)發(fā)展的中堅(jiān)力量，不僅可以帶領(lǐng)移民致富，而且可以為村莊爭取發(fā)展資源。從調(diào)查的情況看，社區(qū)精英在庫區(qū)是屈指可數(shù)。一方面是移民在能力、資金、經(jīng)驗(yàn)等方面同質(zhì)性強(qiáng)，另外一方面是缺乏激勵(lì)社區(qū)精英成長的環(huán)境。在乙圩鄉(xiāng)巴追村，村支書韋德勇是一位典型的社區(qū)精英。2001年，他帶領(lǐng)村民小組到各地參觀學(xué)習(xí)，發(fā)動(dòng)群眾簽訂協(xié)議，統(tǒng)一從縣信用社貸款了30萬元作首期投資經(jīng)費(fèi)。2002年，全村建成4個(gè)庫汊攔網(wǎng)養(yǎng)魚場，攔網(wǎng)面積5000多畝，移民在當(dāng)年就取得了可喜的收入。為使養(yǎng)殖業(yè)越做越大，巴追村成立了水產(chǎn)養(yǎng)殖協(xié)會(huì)，已發(fā)展到會(huì)員180多名。庫區(qū)養(yǎng)殖業(yè)已經(jīng)成為全村移民的“水上銀行”。當(dāng)然，韋德勇是為數(shù)不多的典型，也是庫區(qū)農(nóng)村發(fā)展所缺少的人才。

第五，生存小農(nóng)遭遇陌生市場。以養(yǎng)殖、種植和第二三產(chǎn)業(yè)為例，在20世紀(jì)90年代就曾因產(chǎn)業(yè)雷同和管理經(jīng)驗(yàn)缺乏而導(dǎo)致移民血本無歸，小企業(yè)面臨破產(chǎn)。此外，外出務(wù)工也面臨挑戰(zhàn)。一方面由于勞動(dòng)力自身素質(zhì)低，沒有一技之長外出務(wù)工無法找到工作。另一方面，政府在庫區(qū)開展實(shí)用技術(shù)、技能培訓(xùn)方面的投入不足，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)過少、過小、不健全。此外，大部分勞動(dòng)力想?yún)⒓蛹寄芘嘤?xùn)，但由于沒錢交培訓(xùn)費(fèi)而無法參加學(xué)習(xí)。因此，要想發(fā)揮市場這一載體的作用，需要加強(qiáng)自身駕馭市場的能力，而這對移民而言是“奢侈”的。生存小農(nóng)面對市場的利器就是培訓(xùn)。

三、庫區(qū)移民可持續(xù)生計(jì)的路徑

巖灘庫區(qū)移民的貧困是主體、供體和載體不可持續(xù)共同作用的結(jié)果。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水庫移民可持續(xù)生計(jì)需要主體、供體和載體三者的之間協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展。在這三者中，主體是構(gòu)建可持續(xù)生計(jì)的內(nèi)驅(qū)力，載體是構(gòu)建可持續(xù)生計(jì)的平臺(tái)，供體是構(gòu)建可持續(xù)生計(jì)的外驅(qū)力。良好的平臺(tái)加上主體和供體的有機(jī)結(jié)合無疑是最理想的狀態(tài)。筆者結(jié)合庫區(qū)實(shí)際，嘗試提出構(gòu)建庫區(qū)移民可持續(xù)生計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑。

1.主體素質(zhì)的可持續(xù)發(fā)展

筆者曾就培訓(xùn)和教育扶持至今未實(shí)施請教了參與規(guī)劃編制的一位移民干部。他認(rèn)為，遺留問題規(guī)劃時(shí)與目前庫區(qū)的培訓(xùn)措施和教育扶持存在重合的地方，為了優(yōu)化資源配置才未實(shí)施。他還補(bǔ)充到，在編制規(guī)劃的時(shí)候，誰都沒有想到現(xiàn)在的學(xué)生能吃上營養(yǎng)餐。在這位移民干部看來，資金的優(yōu)化配置是規(guī)劃未實(shí)施的原因。筆者認(rèn)為，這并不能作為不予實(shí)施的理由。首先，教育扶持和培訓(xùn)的資金來源于電價(jià)上漲的收益，是移民分享水電效益的一種方式，這部分資金必須用于移民。其次，庫區(qū)教育部門和人力資源部門的資源有限，依靠資源整合手段無法承擔(dān)如此之大的培訓(xùn)與教育扶持工作。從大化瑤族自治縣移民局培訓(xùn)股了解到，三年來，培訓(xùn)股沒有得到任何培訓(xùn)資金。最后，庫區(qū)移民家庭落后于非移民家庭，而這些家庭的貧困很大程度上是搬遷引起的，因而移民及其子女享受“特殊”政策有其正當(dāng)性。培訓(xùn)和教育扶持是移民提升主體素質(zhì)最為重要的兩個(gè)渠道，沒有任何理由推遲實(shí)施或不實(shí)施。

對遭遇人力資本失靈的移民而言，技能培訓(xùn)必不可少。當(dāng)然，培訓(xùn)不是“走過場”，培訓(xùn)的內(nèi)容需要綜合考慮移民的文化素質(zhì)、技能水平、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和移民地方性知識(shí)，要有針對性和實(shí)用性。為了提高培訓(xùn)效果和市場資格認(rèn)證的需要，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)有:第一，依據(jù)移民需求和市場需求對移民進(jìn)行菜單式和計(jì)單式培訓(xùn)，對就業(yè)培訓(xùn)技能機(jī)構(gòu)實(shí)行面向全社會(huì)的招標(biāo)制，對參與技能培訓(xùn)的移民政府給予一定的財(cái)政支持［8］。第二，加強(qiáng)對移民子女教育的投資。移民后代在移民研究和實(shí)踐中往往是被忽視的群體。根據(jù)生命歷程累積劣勢的觀點(diǎn)，雖然人們可能在社會(huì)階梯內(nèi)上下運(yùn)動(dòng)，但是通常那些生命開始時(shí)就掌握較多資源的人有更多的機(jī)會(huì)獲得額外的收獲，相反，那些生下來沒有很多資源的人將會(huì)越來越落后［9］。與非移民的后代相比，移民后代所掌握的資源及所能獲得收獲的機(jī)會(huì)相對較少，他們輸在起跑線上。因此，應(yīng)盡快實(shí)施教育扶持政策，改變庫區(qū)移民子女因家庭貧困而無法接受更高層次教育機(jī)會(huì)的命運(yùn)。應(yīng)該說，對移民進(jìn)行技能培訓(xùn)是對人力資本失靈的補(bǔ)償，屬于補(bǔ)償?shù)姆懂?，是“理所?yīng)當(dāng)”的，對移民子女的教育扶持是對移民搬遷負(fù)面影響的“事后補(bǔ)償”，是政府責(zé)任所在和移民應(yīng)有權(quán)益。

2.供體資源的可持續(xù)分配

第一，加大對庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的投資力度。2010年以來，巖灘庫區(qū)啟動(dòng)了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)。這些項(xiàng)目的實(shí)施為改善庫區(qū)人畜飲水、交通和醫(yī)療條件起到了非常重要的作用。但是，在調(diào)查中了解到，移民對屯級(jí)道路和連接四級(jí)公路的道路是最為關(guān)心的。而且，移民一直反映要加強(qiáng)對已建設(shè)道路的維護(hù)。基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施對移民生產(chǎn)生活的影響是直接的。譬如，由于交通不便，子女上學(xué)需要接送，耽誤家庭勞動(dòng)力工作時(shí)間。又譬如，外遷北海星星農(nóng)場的一位移民深有感觸地告訴我，要是在庫區(qū)，他早就死了 (他患病被及時(shí)送往醫(yī)院及時(shí)搶救成功，要是在庫區(qū)，去醫(yī)院不方便，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療設(shè)備落后，他認(rèn)為自己十之八九是無法搶救過來的)。北景鄉(xiāng)的一位工作人員說到，從搬遷到現(xiàn)在，年年在修路，庫區(qū)仍然是“部落”。因此，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的繼續(xù)完善和維護(hù)仍然是地方政府工作的重點(diǎn)，刻不容緩。

第二，完善耕地生活補(bǔ)助。耕地生活補(bǔ)助的實(shí)施是巖灘庫區(qū)遺留問題處理的一大亮點(diǎn)。但是，由于耕地生活補(bǔ)助是建立在“失真”的淹沒土地面積基礎(chǔ)上，因而該項(xiàng)政策是不充分的“淹多少，補(bǔ)多少”。當(dāng)然，造成這種現(xiàn)象既有農(nóng)民淹沒虛報(bào)土地面積的“自作自受”，同樣有當(dāng)時(shí)統(tǒng)計(jì)粗糙和不對開荒地和自留地進(jìn)行補(bǔ)償造成的。在調(diào)查中了解到，現(xiàn)有的檔案無法弄清楚當(dāng)年淹沒的真實(shí)數(shù)據(jù)，移民也無法提供證明的材料。地方政府和移民的呼聲是，提高最低耕地生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，至少保證移民每人每天一斤米。筆者認(rèn)為，為了減少移民與周邊村落之間的橫向?qū)Ρ炔罹?，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府需要提高耕地生活補(bǔ)助的最低標(biāo)準(zhǔn)，確保失地移民“有飯吃”。目前，巖灘二期工程正在實(shí)施，工程投產(chǎn)后，巖灘水電廠的總裝機(jī)容量將達(dá)到181萬千瓦，增發(fā)電量將有效緩解廣西電網(wǎng)缺電的緊張局面。應(yīng)該說，二期工程的發(fā)電效益除了設(shè)備投入外，移民的犧牲也是必不可少的。從成本效益分配和移民分享水電經(jīng)濟(jì)收益的角度看，可以從二期發(fā)電收益中提取資金用于提高最低耕地生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，確保耕地生活補(bǔ)助低的移民每天一斤米。

3.載體的可持續(xù)發(fā)展

第一，開發(fā)水面資源，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。目前，移民村的土地資源已經(jīng)開發(fā)到極致，在陡峭的石山上移民都種上了玉米，庫區(qū)唯一能利用的資源是水面。以大化瑤族自治縣為例，尚未開發(fā)的水面有26436畝，可開發(fā)網(wǎng)箱養(yǎng)魚37758箱。因此，需要在對移民培訓(xùn)的基礎(chǔ)上大力發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，發(fā)揮移民“靠水吃水”的優(yōu)勢。由于養(yǎng)殖業(yè)市場風(fēng)險(xiǎn)較大，因此需要延伸養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈，使供需平衡，確保移民受益。

第二，實(shí)行教育移民。教育移民是指通過整合教育資源提高當(dāng)?shù)厝丝诘慕逃?，提高教學(xué)質(zhì)量，使貧困地區(qū)或少數(shù)民族地區(qū)的青少年實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)就學(xué)、就業(yè)，并最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富，促進(jìn)地區(qū)的跨越式發(fā)展［10］。根據(jù)海南省的經(jīng)驗(yàn)，教育扶持通過對貧困學(xué)生的補(bǔ)助，將貧困地區(qū)的學(xué)生集中起來接受教育，同時(shí)將其與職業(yè)教育銜接起來。該項(xiàng)工程的實(shí)施節(jié)省了崗前培訓(xùn)的環(huán)節(jié)，直接為學(xué)生進(jìn)入工作崗位“修橋鋪路”。從長遠(yuǎn)的角度看，教育移民不僅可以減輕貧困家庭的負(fù)擔(dān)，達(dá)到扶貧的目的，而且可以提高當(dāng)?shù)厝丝谒刭|(zhì)，為農(nóng)民脫貧致富奠定了良好的基礎(chǔ)［11］。目前，巖灘庫區(qū)已經(jīng)開始實(shí)施了拆點(diǎn)并校工作，初步具備了向移民子女實(shí)施教育移民的條件。實(shí)施巖灘庫區(qū)移民子女教育移民是人口梯度轉(zhuǎn)移的重要手段，也是庫區(qū)走出發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵舉措。目前，重慶開縣通過政策激勵(lì)試行了人口梯度轉(zhuǎn)移，使貧困群眾下山和經(jīng)濟(jì)條件較好的人口進(jìn)城結(jié)合起來。浙江奉化同樣采取的是易地扶貧人口梯度轉(zhuǎn)移。對于巖灘庫區(qū)而言，無法享受重慶作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的政策條件，同樣無法找到安置點(diǎn)易地轉(zhuǎn)移移民，因而教育移民是最可行的轉(zhuǎn)移方案。

第三，加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)，培育社區(qū)精英。社區(qū)組織在調(diào)節(jié)社區(qū)矛盾、獲取社區(qū)資源和相互扶持方面具有非常重要的作用?；鶎狱h組織和政府機(jī)構(gòu)要指導(dǎo)移民建立諸如互助協(xié)會(huì)、幫扶小組等組織，將個(gè)人、家庭和社區(qū)聯(lián)系起來，規(guī)避權(quán)力博弈與斗爭，增強(qiáng)社區(qū)治理效率。同時(shí)，應(yīng)通過政策支持和優(yōu)惠措施等手段，鼓勵(lì)和支持社區(qū)精英發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，從而帶動(dòng)移民走向富裕。

［1］吳榮標(biāo)，賈曄.解決移民問題:關(guān)系廣西全局發(fā)展的一項(xiàng)重大社會(huì)工程——對巖灘等八個(gè)庫區(qū)移民安置情況的調(diào)查［J］.廣西民族研究，1997年增刊.

［2］羅良林.廣西大化瑤族自治縣反貧困對策研究［J］.廣西師范學(xué)院學(xué)報(bào):自然科學(xué)版，2003(2).

［3］嚴(yán)登才，施國慶，伊慶山.水電開發(fā)與少數(shù)民族發(fā)展——以廣西紅水河巖灘庫區(qū)移民為例［J］.廣西民族研究，2012(2).

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［5］朱東愷，施國慶.水利水電移民制度研究——問題分析、制度透視與創(chuàng)新構(gòu)想［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

［6］楊云彥，徐映梅，胡靜，等.社會(huì)變遷、介入性貧困與能力再造——基于南水北調(diào)庫區(qū)移民的研究［J］.管理世界，2008(11).

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［8］楊濤.中國水庫移民反貧困思考［J］.前沿，2005(8).

［9］成梅.以生命歷程范式淺析老年群體中的不平等現(xiàn)象［J］.人口研究，2004(5).

［10］謝君君.海南少數(shù)民族地區(qū)教育移民研究［J］.廣西民族研究，2012(2).

［11］海南省教育移民聯(lián)合調(diào)查組.海南省教育移民情況的調(diào)研報(bào)告［J］.瓊州學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(2).