法治理念下省域社會管理創(chuàng)新路徑分析*

孫文紅， 馬驚鴻

(1. 沈陽工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 沈陽 110870； 2. 渤海大學(xué) 經(jīng)法學(xué)院， 遼寧 錦州 121000)

經(jīng)過三十多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，與此同時，由于經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革、社會結(jié)構(gòu)的深刻變動、利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化，我國開始進(jìn)入社會矛盾凸顯期和社會風(fēng)險高發(fā)期。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展?怎樣確保社會和諧穩(wěn)定?這無疑是擺在我們面前的一項(xiàng)重大而緊迫的課題。

近些年來，黨和國家不斷強(qiáng)調(diào)重視社會建設(shè)與社會管理問題，2004年黨的十六屆四中全會就明確指出，要“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”；2007年黨的十七大報告提出，要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”；2011年2月，中央舉辦了省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)社會管理及其創(chuàng)新專題研討班，胡錦濤在開班式上發(fā)表重要講話，提出要“扎扎實(shí)實(shí)提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”；2011年3月，全國人大審議通過了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，其中“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”位列16個大篇章之一；2011年7月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的意見》，明確了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和主要措施。2012年11月，具有重大、深遠(yuǎn)歷史意義的十八大勝利召開，自黨的十五大提出依法治國基本方略以來，這次黨代會報告特別強(qiáng)調(diào)了法治在國家治理和社會管理中的作用，提出“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制?！边@是執(zhí)政黨站在全局的戰(zhàn)略高度再次審視社會管理命題而作出的重要論述，不僅充分肯定了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理已經(jīng)取得的成績，而且為今后進(jìn)一步在法治軌道上推進(jìn)社會管理創(chuàng)新指明了方向。

一、抓好基層社會管理的精細(xì)化路徑

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，重點(diǎn)在基層，關(guān)鍵在基層，活力源泉也在基層，抓好基層社會管理，社會管理才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，社會大局穩(wěn)定才有可靠的保障。在創(chuàng)新社會管理實(shí)踐中，按照“人往基層走、錢往基層花、物往基層用、勁往基層使”的要求，各地都積極引導(dǎo)重心向基層傾斜，并逐步形成了以精細(xì)化為特點(diǎn)的基層社會管理模式。例如，2010年沈陽市被確定為“全國社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市”后，開展了大規(guī)模的社會管理創(chuàng)新“百點(diǎn)示范工程”建設(shè)，其中在沈河區(qū)嘗試實(shí)行社區(qū)“網(wǎng)格化”管理，顛覆了以往的社區(qū)管理服務(wù)模式，將108個社區(qū)細(xì)分為429個網(wǎng)格、1 532個責(zé)任區(qū)，每個網(wǎng)格覆蓋1 000戶、3 000余人，區(qū)政府為每個網(wǎng)格配置了十余種力量，包括社區(qū)負(fù)責(zé)人(社區(qū)管家)、“網(wǎng)格”管理員、行政執(zhí)法者、物業(yè)負(fù)責(zé)人、城管人員、房產(chǎn)管理員、衛(wèi)生服務(wù)員、警員等。此外，協(xié)同“網(wǎng)格”管理的還有政協(xié)委員、司法工作者等，“格長”負(fù)責(zé)巡查社區(qū)衛(wèi)生、幫助解決居民困難等日常工作，“有事找格長”成了沈河區(qū)居民的口頭禪，打造出了一個瑣事不出網(wǎng)格、小事不出社區(qū)、大事不出街道、難事不出沈河的“沈河模式”。

在社會管理創(chuàng)新實(shí)踐中，信息化成為探索精細(xì)化路徑的助推器，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段打造基層社會管理服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行平臺，能夠及時了解群眾訴求，高效解決群眾困難，把基層管理與服務(wù)工作做到家。例如，在遼寧省鞍山市鐵東區(qū)，就有一個“鐵東區(qū)社會管理服務(wù)網(wǎng)”，居民遇到什么需要幫助的事不必東奔西跑，打“96715(有事請找我)”熱線電話就可以解決。2010年，鞍山市鐵東區(qū)委托中國電信鞍山分公司和深圳華為軟件公司設(shè)計(jì)開發(fā)了“96715社會管理服務(wù)平臺”，并于2011年5月3日正式啟用。這是一個從前臺受理到后臺處理反饋的閉環(huán)式管理程序，坐席人員在第一時間將群眾訴求錄入到網(wǎng)絡(luò)受理事項(xiàng)窗口，并按照受理事項(xiàng)類別和管理服務(wù)權(quán)限分轉(zhuǎn)給相應(yīng)的后臺責(zé)任單位即社區(qū)和職能部門，社區(qū)和職能部門收到訴求信息后將在第一時間內(nèi)予以辦理，辦理不了的逐級上轉(zhuǎn)，辦理結(jié)束后將以網(wǎng)絡(luò)平臺或電話的形式將辦理結(jié)果反饋給群眾。同時，該區(qū)還將監(jiān)督考核系統(tǒng)一并融入到網(wǎng)絡(luò)平臺中，對群眾訴求受理的全過程進(jìn)行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和有效解決工作中存在的問題。這樣一個“上下協(xié)調(diào)一致，問題及時解決，網(wǎng)絡(luò)無縫覆蓋，信息聯(lián)通共享”的基層社會管理模式的成功經(jīng)驗(yàn)已被新華社、遼沈晚報等10余家媒體重點(diǎn)報道。

總體來看，社區(qū)管理與服務(wù)模式創(chuàng)新已經(jīng)成為省域社會管理創(chuàng)新的有力抓手，以社區(qū)為依托的精細(xì)化管理模式十分符合當(dāng)前社會管理對象的特點(diǎn)。隨著越來越多的過去的“單位人”變成“社會人”以及流動人口的增加，社區(qū)已經(jīng)成為社會管理的基本單位，抓好基層社會管理就要注重加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，把社區(qū)打造成為政府社會管理的平臺、居民日常生活的依托、社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。不過，在當(dāng)前社區(qū)管理創(chuàng)新的樣本中，主要都是以政府自上而下的管理為著眼點(diǎn)探索實(shí)施創(chuàng)新舉措，在一些省域尚需強(qiáng)化社區(qū)自治功能，努力培養(yǎng)群眾的民主意識、責(zé)任意識和參與意識，形成社區(qū)事務(wù)人人參與的氛圍，打造社區(qū)事由社區(qū)人決定、由社區(qū)人管理的運(yùn)行機(jī)制，這是在民主法治理念下建構(gòu)中國特色社會主義社會管理體系十分關(guān)鍵的內(nèi)涵。在福建省福州市、貴州省貴陽市的一些社區(qū)試行的社區(qū)居民議事會就有助于調(diào)動居民參與社區(qū)公共事務(wù)管理的熱情，成為居民掌握話語權(quán)的渠道，有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我完善的功能。中國社科院特約研究員徐琨認(rèn)為，社區(qū)議事會的優(yōu)越性在于使“居民能夠獨(dú)立并通過自己的組織方式發(fā)出自己的呼聲和需求，這相對于傳統(tǒng)的自上而下的管理方式，更尊重民情民意，國家管理和居民管理相結(jié)合，是基層民主的進(jìn)步。”[1]自治是一種權(quán)利，需要有制度加以保障，隨著政府社會管理模式的轉(zhuǎn)變，在社會事務(wù)領(lǐng)域，哪些事情需要政府來辦，哪些可以由群眾自治，居民對社區(qū)事務(wù)的管理權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利通過何種途徑實(shí)現(xiàn)，這些問題都應(yīng)該基于省情，通過制度加以明確，構(gòu)建平臺保障運(yùn)行。在法治軌道上，以社區(qū)自治推動社會自治是貫徹落實(shí)十八大精神、促進(jìn)中國社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)路徑。

總之，在全面推進(jìn)基層社會管理創(chuàng)新的進(jìn)程中，既要充分發(fā)揮典型引路作用，著力培育一批符合省情實(shí)際、體現(xiàn)社區(qū)管理與服務(wù)水平的典型，以指導(dǎo)省域范圍內(nèi)的社會管理創(chuàng)新實(shí)踐；也應(yīng)不斷總結(jié)、借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提升某些樣本的普適性，為實(shí)現(xiàn)省域范圍內(nèi)社會管理的規(guī)范化、制度化打下基礎(chǔ)。以社區(qū)議事會制度為例，其共同點(diǎn)是由居民代表參與實(shí)現(xiàn)自我管理的基層民間組織，但具體議事內(nèi)容與方式則可能因各種社區(qū)環(huán)境因素的影響而存在較大差異，所以需要各社區(qū)在堅(jiān)持個性的同時找出共性，加以總結(jié)，最終才能在整個省域范圍內(nèi)的社區(qū)和鄉(xiāng)村加以推廣。當(dāng)前，各地基層社會管理創(chuàng)新亮點(diǎn)頻閃，但是社會管理創(chuàng)新不能成為曇花一現(xiàn)，應(yīng)該以制度建設(shè)為載體，打造社會管理創(chuàng)新的長效機(jī)制，并積極推行標(biāo)準(zhǔn)化的理念。例如在德國，法律體系分為聯(lián)邦立法、州立法和地方議會的條例3個層次，這些法律、條例大到聯(lián)邦體制、國家運(yùn)轉(zhuǎn)方式，小到人們的衣食住行，甚至規(guī)定了扔酒瓶的時間、修剪花草的時間、政府機(jī)關(guān)辦公用品的使用年限等，在我們看來似乎是雞毛蒜皮的事都寫入了條文，形成了整個社會的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。政府按照這個標(biāo)準(zhǔn)行政，公民按照這個標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)生活，標(biāo)準(zhǔn)化成為德國社會管理的基礎(chǔ)[2]。我們應(yīng)該借鑒這種先進(jìn)的社會管理理念，逐步健全基層社會管理制度，打造形成社會主義法治社會基層社會管理的新模式。

二、破解社會管理難題的系統(tǒng)化路徑

2011年2月，胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，就完善社會管理工作提出了八點(diǎn)意見，明確了創(chuàng)新社會管理的總體思路和重點(diǎn)任務(wù)，包括進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會管理格局，切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)；進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制；進(jìn)一步加強(qiáng)和完善流動人口和特殊人群管理和服務(wù)；進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會管理和服務(wù)體系；進(jìn)一步加強(qiáng)和完善公共安全體系；進(jìn)一步加強(qiáng)和完善非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會組織管理；進(jìn)一步加強(qiáng)和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理；進(jìn)一步加強(qiáng)和完善思想道德建設(shè)。當(dāng)然，由于歷史、地域、文化等因素的影響，省域范圍內(nèi)社會管理工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題可能會各有側(cè)重，需要因地制宜建立健全社會管理運(yùn)行體系。以遼寧省本溪市為例，作為一座老工業(yè)城市，以往累積的老問題與現(xiàn)實(shí)發(fā)展中產(chǎn)生的新矛盾相互交織、錯綜復(fù)雜，針對當(dāng)前矛盾糾紛成因日趨復(fù)雜、調(diào)處難度加大的情況，本溪市各縣(區(qū))、各部門著眼于從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛，積極探索化解矛盾糾紛的新途徑、新方法，構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解既充分發(fā)揮作用、又相互銜接配合的“大調(diào)解”工作體系，使之覆蓋社區(qū)、村(組)和各級各部門、各行各業(yè)，做到“因地制宜、因事制宜、協(xié)作聯(lián)動”，化解了大量矛盾糾紛。

社會管理活動本身是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)前社會管理面臨許多新情況、新問題，社會矛盾與問題的產(chǎn)生原因也十分復(fù)雜，因此，各地均圍繞社會管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，整合資源，協(xié)調(diào)手段，發(fā)揮協(xié)同治理的效應(yīng)。例如，本溪市就基于對社會管理創(chuàng)新的系統(tǒng)研究、整體規(guī)劃，緊緊抓住新形勢下影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題，著力構(gòu)建政府行政功能和社會自治功能相結(jié)合、政府管理力量和社會調(diào)節(jié)力量相結(jié)合的九大社會管理創(chuàng)新體系，即社會矛盾化解工作體系、基層社會管理服務(wù)體系、社會事業(yè)發(fā)展體系、社會組織管理體系、特殊人群管理服務(wù)體系、城鄉(xiāng)社會治安防控體系、公共安全保障體系、公正廉潔執(zhí)法體系、社會主義核心價值體系，積極營造行政行為規(guī)范、民生持續(xù)改善、社會公平正義、生活秩序良好、社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。省委領(lǐng)導(dǎo)王珉同志對本溪市的這項(xiàng)做法親自作出批示：“本溪的該項(xiàng)做法著眼于系統(tǒng)解決社會管理創(chuàng)新問題，對社會的和諧穩(wěn)定起到了基礎(chǔ)性作用。全省都應(yīng)立足從這九個方面入手，繼續(xù)探索、不斷完善社會管理的體制機(jī)制。請各市、各縣區(qū)加強(qiáng)對社會管理創(chuàng)新的系統(tǒng)研究、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)，加快構(gòu)建分層次、有特色、覆蓋面廣、涉及社會管理各個方面的創(chuàng)新體系，不斷提高服務(wù)群眾、管理社會的能力和科學(xué)化水平。”[3]

破解社會管理難題的系統(tǒng)化路徑，更要求標(biāo)本兼治，加強(qiáng)社會矛盾源頭治理，努力實(shí)現(xiàn)省域范圍內(nèi)公共資源配置均衡，提升社會成員的公平感，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，一方面，原有的社會利益格局被打破，社會分化加劇，貧富差距拉大，基尼系數(shù)已經(jīng)遠(yuǎn)超國際警戒線，一些社會成員產(chǎn)生嚴(yán)重的被剝奪感和社會不公正感；另一方面，各類利益主體不斷涌現(xiàn)，其利益自主權(quán)被不斷喚醒和強(qiáng)化，然而社會資源分配卻嚴(yán)重不合理，導(dǎo)致社會不滿情緒累積。在傳統(tǒng)的憲政理論中，公共權(quán)力來自人民，是人民權(quán)利讓渡的結(jié)果，公共權(quán)力也因此而具有了對社會稀缺資源進(jìn)行權(quán)威分配的合法性。然而，“官本位”的思想?yún)s使公共權(quán)力異化的空間日益膨脹，某些部門利益和某些特權(quán)群體利益的最大化不僅導(dǎo)致社會公平缺失，而且權(quán)力尋租最終也將使政府面臨“合法性危機(jī)”。我國正值社會矛盾凸顯期，社會管理應(yīng)追求公共利益最大化，地方立法作為在一定范圍內(nèi)對公民權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行強(qiáng)制性配置的手段，必須注重權(quán)益分配的公平性，力爭使頂層設(shè)計(jì)的范式有助于實(shí)現(xiàn)社會公平正義，才能最大限度地增加社會的和諧因素，最大限度地減少社會的不和諧因素。

然而，在我國，無論是國家立法還是地方立法，長期以來普遍存在法律(法規(guī))草案的起草工作幾乎都由政府相關(guān)管理部門所包攬的現(xiàn)象，行政管理方面的立法尤其如此，此為“部門立法”現(xiàn)象[4]。我國2000年制定的《立法法》第5條明確規(guī)定立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，保障人民通過多種途徑參與立法活動，但是這些年來，一些地方政府的立法過程很少有來自民間的力量參與，而政府部門在起草法律文件時，往往會將自身權(quán)利最大化、義務(wù)最小化，甚至把不正當(dāng)?shù)牟块T利益夾帶進(jìn)來，滋生“與民爭利”現(xiàn)象。為杜絕部門與民爭利，防止引發(fā)社會不滿、產(chǎn)生社會矛盾，必須在地方立法活動中探尋吸納社會力量參與的現(xiàn)實(shí)路徑，以防止這種不適當(dāng)?shù)臄U(kuò)權(quán)。例如，2010年年初，遼寧省人大常委會曾嘗試將《遼寧省市場中介組織管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)的草案委托給第三方——省地方立法研究會起草，作為國內(nèi)首部規(guī)范市場中介組織的地方性法規(guī)，《條例》不僅填補(bǔ)了國內(nèi)此類社會管理立法的空白，而且是遼寧省人大常委會踐行民主立法與科學(xué)立法的一次成功范例[5]。

三、落實(shí)政府責(zé)任的法治化路徑

在創(chuàng)新社會管理的語境下，管理就是服務(wù)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，服務(wù)是第一位的，必須貫徹全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，寓管理于服務(wù)之中。地方政府及其職能部門應(yīng)該直面社會管理領(lǐng)域的新情況、新問題，積極推進(jìn)政府社會管理模式改革，并注重將其納入法治化軌道，依法保障和促進(jìn)社會管理創(chuàng)新。

基于社會管理體制中對“政府負(fù)責(zé)”的定位要求，應(yīng)著力推進(jìn)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，解決政府在社會管理領(lǐng)域應(yīng)負(fù)何責(zé)以及怎樣負(fù)好責(zé)的問題，保證為人民群眾提供全面、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，不斷提高社會管理的科學(xué)化水平。為此，在靜態(tài)層面上，要明確政府在社會管理領(lǐng)域的職責(zé)，不斷健全、完善社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的地方立法，使政府在社會管理領(lǐng)域有法可依；在動態(tài)層面上，要圍繞行政決策、行政執(zhí)法、行政公開、行政權(quán)力監(jiān)督等主要環(huán)節(jié)，推進(jìn)依法行政，規(guī)范政府行為，狠抓行政機(jī)關(guān)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，使政府的社會管理活動有法必依。與此同時，還應(yīng)建立和完善社會管理考核機(jī)制，研究制定科學(xué)的社會管理考核指標(biāo)，把考核結(jié)果作為政府及其工作人員獎懲和晉升的重要依據(jù)。例如，2012年5月，作為全國社會管理創(chuàng)新示范城市，長沙市委、市政府出臺了《長沙市推進(jìn)社會管理法治化實(shí)施綱要》，提出了推進(jìn)社會管理決策程序法治化、推進(jìn)社會管理決策執(zhí)行法治化、推進(jìn)民生保障法治化推進(jìn)公共安全管理法治化、推進(jìn)流動人口和特殊人群服務(wù)管理法治化等十大主要任務(wù)，還規(guī)定了加強(qiáng)組織保障、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任等保障措施。長沙樣本凸顯了地方立法在促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型以及強(qiáng)化政府社會管理職能方面的特殊保障作用，各地應(yīng)該充分發(fā)揮地方立法的作用，從建設(shè)法治政府的高度明確政府的責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)行政監(jiān)督和行政問責(zé)，大力消除社會管理過程中存在的“缺位、越位、錯位、不到位”現(xiàn)象，打造人民滿意的服務(wù)型政府。

注重民主化、程序化是轉(zhuǎn)變政府社會管理理念、模式與方法，建設(shè)法治政府的核心要旨。所謂社會管理法治化，一方面是強(qiáng)調(diào)政府的社會管理工作要有法可依、有法必依；另一方面，法治化也是一種理念，它要求社會管理主體必須懷有法治信仰，樹立尊重和保障人權(quán)的觀念，增強(qiáng)權(quán)力制約的意識。政府在社會管理領(lǐng)域中如果出現(xiàn)決策不當(dāng)和決策錯誤，極易導(dǎo)致公共利益或公民合法權(quán)益受到損害，而程序民主化是保障權(quán)力依法行使、防止權(quán)力濫用的關(guān)鍵，因此，地方政府在社會管理過程中既要堅(jiān)持依法辦事，也要發(fā)揚(yáng)民主，逐步完善相關(guān)程序制度，健全多渠道聯(lián)系群眾機(jī)制，積極開展人民意見建議征集活動，大力推進(jìn)市民服務(wù)熱線、社情民意互動平臺、網(wǎng)上和視頻接訪平臺等載體建設(shè)。

負(fù)責(zé)組織起草《長沙市推進(jìn)社會管理法治化實(shí)施綱要》的長沙市政府法制辦主任陳劍文曾介紹說：“以前說重大的行政決策要有公眾參與，但以前的規(guī)定當(dāng)中，什么是重大決策，哪一些需要聽證，這些是不太清楚的”，而且“不能政府部門想征求就征求，不想征求就不征求，時間來得及就征求，來不及就不征求”，“我們在這方面做了一些探索，包括重大決策的聽證制度、專家咨詢制度等，還包括在強(qiáng)化公眾參與社會管理的制度保障、構(gòu)建公眾參與制度體系方面，如將是否聽取公眾意見作為合法性審查的重要內(nèi)容，強(qiáng)化公眾對社會管理重大決策后的評價?！盵6]結(jié)合長沙樣本，應(yīng)主要從以下3個方面助推政府社會管理工作邁向民主化、程序化和秩序化：一是在行政立法方面，要逐步完善專家論證、立法聽證、征求意見等程序，積極拓展公眾有序參與地方立法的途徑；二是在行政決策環(huán)節(jié)，要推進(jìn)依法科學(xué)民主決策，把公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大行政決策的法定程序；三是在行政執(zhí)行方面，應(yīng)全方位推進(jìn)政務(wù)公開，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，不斷暢通和拓寬公眾訴求表達(dá)渠道，及時妥善地處理群眾的合理訴求，公正文明執(zhí)法，努力通過平等的對話協(xié)商、溝通協(xié)調(diào)等辦法來解決問題。

改革開放已經(jīng)使我國從以溫飽為主的生存型階段進(jìn)入到以人的自身發(fā)展為主要需求的新階段，但是在相當(dāng)長的時間里，由于過度注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，單純地以GDP增長作為發(fā)展指標(biāo)，甚至以經(jīng)濟(jì)增長替代了社會協(xié)調(diào)發(fā)展，導(dǎo)致社會公共福利和個體發(fā)展需求被忽視，致使人們生活缺少幸福感，社會心理不和諧，這在一定程度上已成為影響當(dāng)前社會穩(wěn)定的潛在風(fēng)險因素。人是構(gòu)成社會的基本要素，社會發(fā)展的根本目的是滿足人的需要、愿望和訴求，現(xiàn)代社會管理應(yīng)該順應(yīng)新的社會發(fā)展條件下人們對美好生活的新期待。

以人為本，執(zhí)政為民，這是社會主義法治理念下政府創(chuàng)新社會管理的核心要旨?！胺ㄖ蔚慕K極價值目標(biāo)是人的全面而自由的發(fā)展，法治是工具，人是目的，法治必須以人為本?！比魏紊鐣Α叭恕钡墓芾頍o疑都需要權(quán)威，立法、執(zhí)法作為社會控制的主要手段，如果僅僅被視為一種權(quán)力之下的“強(qiáng)制”，那它就極有可能淪為禁錮自由與人性的工具。作為現(xiàn)代社會的管理者，“他們不再是面對一群簡單的只有基本需求的順民，而是形形色色的為權(quán)利而斗爭的公民?！盵7]42黨的十八大報告提出要加強(qiáng)社會管理法律、體制機(jī)制建設(shè)，而且強(qiáng)調(diào)要把法治思維和法治方式作為領(lǐng)導(dǎo)干部必備的一種工作能力，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。”因此，深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神，就應(yīng)該在社會主義法治理念下重新詮釋政府社會管理的內(nèi)涵，要善用法治思維和手段促進(jìn)社會管理創(chuàng)新。

四、促進(jìn)社會參與的市場化路徑

“社會協(xié)同、公眾參與”是構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系的重要內(nèi)涵。社會管理既要注重政府的主導(dǎo)作用，也要充分調(diào)動、促進(jìn)社會力量協(xié)同參與。其實(shí)自20世紀(jì)70年代以來，這種社會管理模式就已經(jīng)成為西方各國政府改革的總方向，且這種趨同已經(jīng)超越了意識形態(tài)上的差別[8]。西方國家反思政府職能擴(kuò)張和規(guī)模膨脹導(dǎo)致政府面臨財政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境，積極實(shí)施行政改革的實(shí)踐，催生了新公共管理、治理理論等西方公共管理前沿理論的興起，并使世界范圍內(nèi)的公共行政領(lǐng)域發(fā)生了深刻變革，培育社會力量、擴(kuò)大社會參與、拓展市場化，已逐步發(fā)展成為各國政府履行公共事務(wù)管理職能的主流模式，而且政府已經(jīng)由購買公共服務(wù)發(fā)展到吸引私人投資，并逐漸嘗試由醫(yī)療、教育、公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)領(lǐng)域向其他社會管理領(lǐng)域擴(kuò)展。例如，美國高盛集團(tuán)擬投入960萬美元為紐約市一項(xiàng)監(jiān)獄計(jì)劃提供資金，即向年齡16～18歲的囚犯提供教育、培訓(xùn)和輔導(dǎo)，其目的是促使青少年囚犯具備生存技能，刑滿釋放后減少犯罪可能，降低這一群體的累犯率。依照約定，如果參與這一項(xiàng)目的囚犯出獄后累犯率下降10%，高盛可以獲得960萬美元全額返還；如果累犯率下降幅度超過10%，高盛可以獲得利潤，最多可達(dá)240萬美元；而如果項(xiàng)目效果不佳，累犯率下降不足10%，高盛將承受損失，最多為210萬美元。高盛資金的去向，就是所謂的“社會影響債券”項(xiàng)目，或者稱“為成功付費(fèi)”項(xiàng)目。據(jù)報道，向私營機(jī)構(gòu)“借力”投入司法系統(tǒng)的特定項(xiàng)目，除了紐約市外，馬薩諸塞州政府也正與兩個非營利組織談判，試圖用于無家可歸者安置項(xiàng)目[9]。

美國哈佛大學(xué)公共政策學(xué)教授杰弗里·B·利布曼在2011年就“社會影響債券”項(xiàng)目發(fā)表的一份報告中指出，私營機(jī)構(gòu)投入是一條途徑，可以加速解決社會問題的進(jìn)展，尤其注重改善社會服務(wù)項(xiàng)目的效果，而且只有在項(xiàng)目發(fā)揮作用時，納稅人才需要付賬[10]。

在我國社會管理創(chuàng)新活動中，社會力量的類型既包括非公有制企業(yè)、社會組織，也包括個人，其中社會組織主要包括行業(yè)協(xié)會、公益性社會組織、基層社會組織等。近年來，群眾自治組織、志愿者在社會管理創(chuàng)新中十分活躍、亮點(diǎn)頻閃，例如在社會治安防控領(lǐng)域，志愿者組織的參與對于調(diào)動群眾自防自治積極性、彌補(bǔ)警力不足、維護(hù)社會治安秩序具有十分重要的作用。但是，從長效機(jī)制來看，由于各種類型的社會力量參與社會管理的主動性、積極性與責(zé)任感存在一定差異，因此，應(yīng)該基于省域范圍內(nèi)社會管理的現(xiàn)實(shí)需要，適當(dāng)采取購買、獎勵等市場化激勵機(jī)制，積極促進(jìn)社會力量參與社會公共事務(wù)管理，從而更好地實(shí)現(xiàn)政府的社會管理職能。

當(dāng)前，政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目在各地都有開展，但是一般各地政府都是通過提供公益崗位購買基本公共服務(wù)，包括社區(qū)治安巡防、交通協(xié)勤、保潔保綠保安等，既為建立立體化治安防控網(wǎng)絡(luò)和打造平安、秩序、清潔城市發(fā)揮了重要作用，也解決了就業(yè)等社會問題。在創(chuàng)新社會管理的實(shí)踐中，也有一些地區(qū)積極借鑒國外社會管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索出政社、政企合作的新模式、新方法，如公共服務(wù)外包、排污交易等[11]。不過，其中一些做法引起了社會爭議，如針對廣東省12個市利用社會資金建設(shè)28個“電子眼”項(xiàng)目，有觀點(diǎn)認(rèn)為：“‘電子眼’關(guān)乎的是秩序行政，是不具有執(zhí)法權(quán)的私營機(jī)構(gòu)在替代公安部門搜集交通違法行為的證據(jù)，且不說在利益驅(qū)使下，‘電子眼’調(diào)速器有可能被操縱而導(dǎo)致出現(xiàn)部分車主‘被超速’等問題，單從交通執(zhí)法是一種非邊緣性的秩序服務(wù)這一角度看，也決不適宜服務(wù)外包。表面看這當(dāng)中似有‘創(chuàng)新性’，實(shí)際上卻是一個違規(guī)的操作。這個現(xiàn)象反映出的本質(zhì)是政府公共服務(wù)被不恰當(dāng)外包。”也有評論指出：“近年來，我們一直倡導(dǎo)‘小政府，大社會’的現(xiàn)代管理理念，一些地方也確實(shí)在探索將一些公共服務(wù)外包，企業(yè)、社團(tuán)能做的，公民能夠自治的，一些地方都在積極放權(quán)。但也要知道，公共服務(wù)外包應(yīng)該是有原則和邊界的，一些技術(shù)性較強(qiáng)的服務(wù)項(xiàng)目，比如社區(qū)工作隊(duì)、退伍士兵的技能培訓(xùn)以及酒店、百貨、超市、服務(wù)業(yè)的評定，都可以交由更專業(yè)的社會力量來處理。但在嚴(yán)肅的行政執(zhí)法領(lǐng)域，不宜吸收社會力量參與，如果不謹(jǐn)守這個邊界的話，資金投入事小，政府角色缺位可就事大了。”[12]可見，在我國，吸納社會力量參與公共事務(wù)管理尚需依法規(guī)制，如應(yīng)該明晰公共服務(wù)外包的范圍，規(guī)定外包程序，同時還應(yīng)強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任，建立監(jiān)管與評估機(jī)制等。

就促進(jìn)社會力量參與公共事務(wù)管理而言，舉報獎勵制度也是一種重要的舉措。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家義務(wù)內(nèi)涵的拓展，行政主體與公民之間的關(guān)系呈現(xiàn)多樣化的形態(tài)，大量平等協(xié)商的、帶有契約性質(zhì)的行政行為開始出現(xiàn)。在公共安全管理領(lǐng)域，各地政府普遍出臺了公共安全隱患與事故的舉報獎勵制度，這不是一種簡單的可以與民法中的懸賞廣告等同起來的要約與承諾行為，而是一種新型的吸納公眾參與社會管理的執(zhí)法手段。法國著名公法學(xué)家狄驥曾言：“行政行為的性質(zhì)不是來源于它的起源，而是來源于它的目的。”[13]25有獎舉報的實(shí)施目的是公共利益，以維護(hù)公共利益為目的的有獎舉報，因其維護(hù)利益的公共性而獲得了行政行為的性質(zhì)。例如，自2011年7月國務(wù)院食品安全委員會辦公室下發(fā)《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》，要求各地建立食品安全有獎舉報制度以來，北京、上海、湖北、安徽、陜西、河南、河北、遼寧、甘肅、福建、新疆等省市政府部門陸續(xù)出臺了《食品安全舉報獎勵辦法》，建立了食品安全有獎舉報制度[14]。盡管一些地方已經(jīng)建立食品安全有獎舉報制度，但目前仍有不少市民對于食品安全問題的舉報方式、內(nèi)容和舉報獎勵有著不少疑問，其中消費(fèi)者最擔(dān)心的問題還是相關(guān)部門泄露舉報人信息致使舉報人遭到報復(fù)。例如，96151是遼寧省自2012年9月8日起開通的食品安全咨詢投訴舉報電話，至2013年1月，該熱線已經(jīng)接到舉報并查實(shí)111起食品安全違法犯罪行為，按照有關(guān)規(guī)定，76名舉報人可以獲得共計(jì)8萬多元的獎金，可實(shí)際上只有31人領(lǐng)了獎，還有45人沒“對上號”，舉報獎金遭遇一半多沒發(fā)出去的尷尬局面[15]。因此，各地政府應(yīng)該進(jìn)一步完善舉報獎勵制度，做好舉報人信息的保護(hù)工作，這樣才能深入挖掘群眾的力量，充分調(diào)動人民群眾的參與積極性，形成對違法犯罪人人喊打，使其無處藏身的社會輿論氛圍，才能獲得群眾的支持，做好公共安全與社會治安管理工作，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

五、結(jié) 語

總之，在經(jīng)過典型試驗(yàn)、重點(diǎn)突破、政策引導(dǎo)之后，當(dāng)前社會管理創(chuàng)新已經(jīng)進(jìn)入一個新的發(fā)展階段，如何在法治理念下進(jìn)一步推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的進(jìn)程，向規(guī)范化、制度化、科學(xué)化方向發(fā)展，是今后一段時期社會管理創(chuàng)新工作的目標(biāo)與要旨?！耙刂巍⒖ぶ蝿t國治”，基于省情合理選擇助推社會管理創(chuàng)新的法治化路徑，無疑是貫徹落實(shí)黨的十八大精神，實(shí)現(xiàn)黨和國家提出的建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系偉大目標(biāo)的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。

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