城市地下空間開發(fā)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

趙晉友，黃 松

(中鐵隧道勘測(cè)設(shè)計(jì)院有限公司，天津 300133)

0 概述

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程越來越顯著，人口及車輛的急劇增長造成城市建設(shè)用地的需求量大幅度增加，城市空間容量供需矛盾日益突出。城市地下空間的開發(fā)利用是解決城市建設(shè)空間不足和提高城市綜合功能的有效途徑，是提高土地利用率和促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)有效措施。目前國內(nèi)城市建設(shè)正從側(cè)重于高度和平面擴(kuò)張的發(fā)展模式，調(diào)整為更加注重地下空間資源的開發(fā)利用。

從國外發(fā)達(dá)國家地下空間開發(fā)歷程可見，地下空間開發(fā)都是從功能單一向綜合性開發(fā)，從局部、單個(gè)的地下空間向整體、系統(tǒng)的開發(fā)，從單點(diǎn)向線、面、三維一體方向發(fā)展。我國地下空間開發(fā)較晚，同時(shí)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)法規(guī)欠缺，在地下空間開發(fā)利用過程中必然存在一些問題。目前除了國內(nèi)幾個(gè)大城市進(jìn)入了地下空間開發(fā)利用“規(guī)?；?、系統(tǒng)化、綜合化”的高速發(fā)展期外，多數(shù)城市還是獨(dú)立、單一的開發(fā)模式。為規(guī)范和引導(dǎo)城市地下空間的開發(fā)與利用，有必要全局統(tǒng)一規(guī)劃、完善、細(xì)化相關(guān)政策法規(guī)。

1 我國城市地下空間的需求

1.1 我國城市化進(jìn)程加速極度需求地下空間開發(fā)

改革開放以來，我國的城市化進(jìn)程逐年加快，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2010年的47.5%，見圖1(張樨樨，2010)，已接近中等收入國家城市化平均水平，我國長期存在的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的狀況開始扭轉(zhuǎn)，但發(fā)達(dá)國家城市化率達(dá)到80%以上，可見我國地下空間開發(fā)存在很大的發(fā)展空間。

圖1 歷年城鎮(zhèn)化率水平Fig.1 Urbanization levels over the years in China

城市化進(jìn)程加速對(duì)地下空間的需求主要體現(xiàn)在:①地鐵的建設(shè)需求:根據(jù)全市性的軌道交通建設(shè)規(guī)劃來把握。②基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求:干線系統(tǒng)(含共同溝)由全市性的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃來把握，地區(qū)內(nèi)的由該地區(qū)的開發(fā)規(guī)劃來把握，雨水排水由全市性的雨污水排放規(guī)劃來把握等。③公共地下停車場(chǎng)(機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)):根據(jù)需要和建設(shè)規(guī)劃，在建筑、市政道路和公園等公共空間的地下建設(shè)。④地下交通及步行系統(tǒng):根據(jù)公共交通規(guī)劃及交通組織需要，在地塊、道路和公園等公共空間地下建設(shè)。⑤建筑物地下利用:由地下空間的性質(zhì)與用途、附建停車場(chǎng)、與地鐵車站的連通、各種設(shè)備用房、結(jié)構(gòu)處理的需求等決定。

1.2 我國資源人均占有量低且分布不均亟待城市地下空間開發(fā)

我國在耕地、水資源等方面的總量在世界上都處于劣勢(shì)，而且又是人口大國，人均占有量更是少之又少(莊立等，2011;表1)。近十年來，我國的耕地減少近億畝，其中就包括了城市用地的無限制增長。

1.3 從發(fā)達(dá)國家地下空間開發(fā)可預(yù)測(cè)我國面臨大規(guī)模地地下空間開發(fā)

總觀發(fā)達(dá)國家的地下空間開發(fā)，分析其地下空間開發(fā)不同發(fā)展階段的建設(shè)情況，可以看出一個(gè)共同的趨勢(shì):即地下空間開發(fā)從“點(diǎn)→線→面→三維一體”的趨勢(shì)發(fā)展，這個(gè)趨勢(shì)就是地下空間以地鐵樞紐站或大型地下商業(yè)中心為起點(diǎn)，以城市空間的視角，向空中、地下和周圍地區(qū)輻射發(fā)展，把城市地下、地上空間進(jìn)行系統(tǒng)的有機(jī)整合。地下空間正成為城市公共空間的延伸和新的重要組成部分。表2綜合分析了美國和日本在地下空間各個(gè)階段的開發(fā)重點(diǎn)(康寧，2001;王劍宏等，2006)。

表1 中國自然資源人均占有量與世界的對(duì)比Table 1 China natural resources per capita and comparison with the world＇s average

表2 美、日地下空間開發(fā)利用發(fā)展階段Table 2 Stages of underground space development in the United States and Japan

表3 國外發(fā)達(dá)國家與國內(nèi)地下空間開發(fā)現(xiàn)狀對(duì)比Table 3 Current situations of underground space development in developed countries and China

從美日地下空間開發(fā)歷程可見，我國地下空間無論從規(guī)模上、功能以及空間布置上，都處在初級(jí)階段(表3)。隨著我國經(jīng)濟(jì)增長、城市化進(jìn)程推進(jìn)，分析發(fā)達(dá)國家地下空間的開發(fā)模式及歷程，也可預(yù)測(cè)我國即將進(jìn)入大規(guī)模的地下空間開發(fā)建設(shè)時(shí)期。

2 城市地下空間的有關(guān)法律法規(guī)

2.1 國家標(biāo)準(zhǔn)

我國從1950年的人防工程建設(shè)到1997年12月1日起施行的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》(建設(shè)部令第58號(hào))，于2001年11月20日又進(jìn)行了修訂;國家標(biāo)準(zhǔn)《城市地下空間規(guī)劃規(guī)范》于2006年7月25日開題。作為目前世界城市規(guī)劃建設(shè)史上針對(duì)地下空間資源開發(fā)利用而進(jìn)行規(guī)劃編制的第一部規(guī)范性文件，它使我們看到了城市地下空間開發(fā)有法可依的曙光。

2.2 地方政策法規(guī)

緊隨著各大城市地下空間開發(fā)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各地方對(duì)地下空間開發(fā)的相關(guān)規(guī)定也逐漸出爐，《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定》由上海市政府常務(wù)會(huì)議審議通過，于9月1日正式實(shí)施。這部國內(nèi)首個(gè)城市地下空間開發(fā)利用管理的規(guī)定，通過分類審批，明確權(quán)屬，從源頭上規(guī)范了城市地下空間開發(fā)利用的管理，使城市地下空間的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、管理等一系列問題有了對(duì)接鏈，也為其他地方開展類似的法規(guī)嘗試提供了借鑒。其后《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》、《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》等以及廣州、鄭州、海口、東莞等較多地方層面的政策法規(guī)在許多關(guān)鍵性內(nèi)容上有了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，成果非常顯著。

雖然地方政策法規(guī)在一定程度上對(duì)地下空間開發(fā)起到了推進(jìn)作用，但同時(shí)也存在一些問題，比如:地下空間開發(fā)利用的綜合性使得開發(fā)利用地下空間多目標(biāo)之間難以協(xié)調(diào)，缺乏權(quán)威的協(xié)調(diào)組織和相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，地下建設(shè)用地使用權(quán)、地下建設(shè)項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)登記、投融資機(jī)制等法律依據(jù)不足，地方法規(guī)相互銜接不夠。

3 目前城市地下空間利用現(xiàn)狀及存在問題

3.1 地面開發(fā)與地下開發(fā)之間和地下空間之間均缺乏協(xié)調(diào)和規(guī)范化建設(shè)

(1)目前國內(nèi)地下空間開發(fā)中無序現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃(楊林德，1997;王旭軍等，1998;束昱，1998;馬累月，2002)。地下空間往往是獨(dú)立存在的，很多道路兩側(cè)都在搞地下空間的開發(fā)建設(shè)，但因地下空間的所屬單位不同，開發(fā)過程中僅一路之隔，就沒有統(tǒng)籌考慮地下空間相互銜接的問題。“青島海底世界”的孤立開發(fā)就是比較典型的實(shí)例，其開發(fā)功能十分單一，僅是展示、展覽功能，其他的配套設(shè)施不完善，缺乏停車場(chǎng)，造成本區(qū)域周邊地區(qū)在旅游旺季交通阻塞的問題嚴(yán)重，影響了城市交通的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(2)城市新區(qū)開發(fā)中忽視了地下空間的開發(fā)?？焖俚某鞘谢统鞘杏玫乜臻g的拓展使得城市新區(qū)建設(shè)越來越多，但很多新區(qū)的城市地下公共空間的開發(fā)利用非常少，基本上處于空白狀態(tài)。大量的高層、中層寫字樓的摩肩擦踵，建筑密度很大，在建設(shè)高層建筑過程中興建的樁基的深度參差不齊，在一定程度上對(duì)地下空間大面積的整體開發(fā)產(chǎn)生一些影響，沒有考慮到地下開發(fā)接口問題。在目前可利用土地已經(jīng)十分局促的情況下，逐步開發(fā)地下空間，提高城市容量和集聚程度，將是今后一段時(shí)期城市發(fā)展的重要方向，其開發(fā)的潛力和效用還是十分巨大的。

3.2 城市地下空間的開發(fā)利用缺乏規(guī)?；?/h3>

目前國內(nèi)各大城市各級(jí)商業(yè)中心地面上的建設(shè)都已經(jīng)飽和，但多數(shù)缺乏對(duì)城市地下空間的開發(fā)。除了少數(shù)商業(yè)區(qū)個(gè)別商場(chǎng)的附屬地下開發(fā)外，大規(guī)模的地下商業(yè)設(shè)施的開發(fā)利用較少。商業(yè)空間的容量亟待拓展，地下空間如停車場(chǎng)、餐飲、文化、娛樂、商業(yè)等功能空間的建設(shè)顯得十分必要。

3.3 城市地下管溝錯(cuò)綜復(fù)雜

城市地下埋設(shè)了許多管線，諸如自來水、污水、煤氣、天然氣、通訊、暖氣類的管線，各種管線盤根錯(cuò)節(jié)(圖2)，每種管線的管理部門也不一樣，各自為政，利益關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。為了維修破損的管線，不得不經(jīng)常把馬路開膛破肚，這不但給市民生活造成了不便，也帶來了巨大的浪費(fèi)，同時(shí)，各種管線獨(dú)自施工可能影響到其他管線的正常使用，導(dǎo)致給水、污水管道等的破壞，管內(nèi)流出水帶走小顆粒形成“管涌”，長期作用可能導(dǎo)致路面下方形成空腔，出現(xiàn)所謂的“天坑”，危及人類財(cái)產(chǎn)和人生安全。

3.4 地下空間的利用形式單一

目前國內(nèi)地下空間開發(fā)利用形式主要以商業(yè)和地下停車場(chǎng)等功能為主，其他功能的使用尚滯后。地下空間開發(fā)應(yīng)向交通、市政、旅游、體育、教育、文化、娛樂等多領(lǐng)域開發(fā)。

圖2 雜亂的城市地下管線Fig.2 Photo showing messy urban underground pipelines

3.5 地下空間開發(fā)缺乏相關(guān)法律法規(guī)支撐

地下空間開發(fā)利用的綜合性使得開發(fā)利用地下空間的多目標(biāo)之間難以協(xié)調(diào)，缺乏權(quán)威的協(xié)調(diào)組織和相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，地下建設(shè)用地使用權(quán)、地下建設(shè)項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)登記、投融資機(jī)制等法律依據(jù)不足，地方法規(guī)相互銜接不夠。

4 城市地下空間健康發(fā)展對(duì)策及前景展望

4.1 城市地下空間開發(fā)需走向規(guī)范化

目前國內(nèi)城市地下空間開發(fā)表現(xiàn)出整個(gè)建設(shè)的無序性、孤立性，使其功能單一、靈活性差、布局不合理、與城市建設(shè)脫節(jié)等缺點(diǎn)。這就要求城市地下空間總體規(guī)劃必須先行，讓城市地下空間規(guī)劃及方案設(shè)計(jì)在其建設(shè)過程中起著重要的科學(xué)、合理、有序的建設(shè)指導(dǎo)作用，是將一個(gè)城市地下空間由功能單一、獨(dú)立開發(fā)利用轉(zhuǎn)向多功能、各領(lǐng)域綜合開發(fā)的一個(gè)紐帶，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，是城市地下空間大規(guī)模、有序化開發(fā)利用的前提條件，是發(fā)展“集約型社會(huì)”有力保障。這就要求城市地下空間開發(fā)必須統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)，特別是在城市新區(qū)建設(shè)中，必須將地下空間開發(fā)納入新區(qū)建設(shè)總規(guī)劃，使得城市地下空間開發(fā)規(guī)范化。

4.2 城市地下空間須形成規(guī)?；?/h3>

首先，把握好城市軌道交通快速發(fā)展帶來的機(jī)遇，促進(jìn)站點(diǎn)、地下過街道與地下空間資源的綜合開發(fā)利用。目前國內(nèi)軌道交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn)日趨成熟，越來越多的城市開始建設(shè)城市軌道交通，在開發(fā)地下管道交通同時(shí)，與周邊地下空間的共同開發(fā)成為重點(diǎn)難點(diǎn)，如何將大量的站點(diǎn)與周邊商業(yè)共同開發(fā)利用，使得以站點(diǎn)為中心，結(jié)合過街道，向周邊商業(yè)開發(fā)、周邊地面交通、廣場(chǎng)等四周輻射開發(fā)，是我國城市進(jìn)入大規(guī)模、有序開發(fā)地下空間的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

其次，利用好城市快速道路建設(shè)由地面道路交通轉(zhuǎn)地下快速路建設(shè)的思路。隨著我國城市化程度越來越高，人口及車輛大幅度增長，城市主干道由平交轉(zhuǎn)為立交(主要也下穿隧道方向發(fā)展)、將城市快速路由地上轉(zhuǎn)到地下、老城區(qū)道路改造將轉(zhuǎn)向地下道路，特別是商業(yè)繁華區(qū)、人流集聚廣場(chǎng)附近等將地面交通轉(zhuǎn)為地下線，并與商城地下停車場(chǎng)連通合建等必然成為今后城市道路地下開發(fā)的新思路。

4.3 地下空間開發(fā)中應(yīng)做好與城市綠化建設(shè)、景觀及公共設(shè)施建設(shè)等結(jié)合的復(fù)合開發(fā)新模式

目前國內(nèi)大城市多高樓林立、道路密集，沒有廣泛分布于居民居住區(qū)的廣場(chǎng)綠地，對(duì)居民生命財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生的隱患很大，缺乏避災(zāi)的廣場(chǎng)綠地;老城區(qū)更是嚴(yán)重缺乏綠化，人均指標(biāo)少;城市內(nèi)綠化種植單一，且多為季節(jié)性草本和矮木本，常綠性、高大木較少(黃蔚欣等，2002)。針對(duì)城市綠化建設(shè)中普遍存在的問題，以及我國土地資源尤其是城市土地資源的緊張性，進(jìn)行綠化與地下空間復(fù)合開發(fā)是我國地下空間開發(fā)利用的一個(gè)新動(dòng)向。即充分利用綠地下部的地下空間，將與綠化爭地的設(shè)施與功能以及適于放入地下的設(shè)施與功能向綠地下部空間轉(zhuǎn)移，進(jìn)行綠化與地下空間的同步開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)超綠化效益和超地下空間效益的綜合開發(fā)模式，達(dá)到上部綠地為人群的休閑活動(dòng)層、城市環(huán)境與景觀的協(xié)調(diào)層，下部地下空間為人群的社會(huì)消費(fèi)、生產(chǎn)層及物質(zhì)、信息、能源流動(dòng)層。隨著對(duì)城市生活水平要求不斷提高，城市綠化建設(shè)與地下空間復(fù)合開發(fā)將成為國內(nèi)大城市地下空間開發(fā)的新動(dòng)向。

4.4 城市綜合管線共同溝建設(shè)的推進(jìn)

隨著城市不斷建設(shè)發(fā)展，人口不斷涌入市區(qū)，相應(yīng)的市政公共服務(wù)配套設(shè)施急待更新建設(shè)。為節(jié)約地上空間，避免重復(fù)建設(shè)，同時(shí)為其他地下工程建設(shè)提供空間，優(yōu)化城市景觀環(huán)境，應(yīng)盡早統(tǒng)籌市政管線的綜合開發(fā)，規(guī)劃綜合管線共同溝。共同溝已在國內(nèi)外許多城市采用，被形象稱為“城市地下管道綜合走廊”(徐秉章，2009;圖3)。共同溝可以容電力電纜、通訊電纜、給水管道和燃?xì)夤艿烙谝惑w，設(shè)置有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。安裝維修不必將路面破壞，也不影響車輛交通和居民生活。但是城市綜合管線共同溝建設(shè)中面臨牽涉部門多、工程量較大、建設(shè)期對(duì)城市影響以及建設(shè)費(fèi)用龐大等系列問題，需做好設(shè)計(jì)規(guī)劃方案，各部門間相互協(xié)調(diào)，成立相應(yīng)的管理部門等。

圖3 城市地下管道綜合走廊Fig.3 Photo showing integrated urban underground pipeline corridors

4.5 盡快完善相關(guān)相關(guān)政策、法規(guī)體系

隨著地下空間大規(guī)模開發(fā)利用，必然會(huì)推動(dòng)我國城市地下空間開發(fā)利用政策法規(guī)體系的完善，以便地下空間開發(fā)健康發(fā)展。

(1)完善現(xiàn)有法規(guī)，制定新法規(guī)。對(duì)現(xiàn)行有效的與地下建設(shè)用地使用權(quán)、地下建(構(gòu))筑物的產(chǎn)權(quán)登記、地下空間規(guī)劃等有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂和補(bǔ)充。制定新法規(guī)以填補(bǔ)城市地下空間開發(fā)利用立法方面的空白;

(2)成立地下空間開發(fā)利用管理的行政管理部門，實(shí)現(xiàn)條塊的有機(jī)結(jié)合;

(3)完善地下空間建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及投融資相關(guān)政策。

5 結(jié)論

(1)在我國城市化進(jìn)程加速的大環(huán)境下，為節(jié)約土地資源，提高城市土地利用效率，改善城市環(huán)境，緩解城市交通及其它矛盾，對(duì)地下空間開發(fā)的需求顯而易見。

(2)相關(guān)法律法規(guī)正在不斷出爐、完善，為地下空間開發(fā)提供必要的法律保障。

(3)針對(duì)我國目前地下空間開發(fā)出現(xiàn)的布局雜亂、功能單一、獨(dú)立開發(fā)、地上地下缺乏協(xié)調(diào)開發(fā)模式問題，無論是市區(qū)地下空間開發(fā)，還是城市新區(qū)建設(shè)，地下空間開發(fā)均應(yīng)遵循規(guī)范化、規(guī)?；⒌厣系叵乱惑w化的建設(shè)方向。

(4)城市建設(shè)過程中應(yīng)注重交通系統(tǒng)與周邊環(huán)境復(fù)合開發(fā)以及城市地下共同溝建設(shè)，使得交通、過街道、商業(yè)開發(fā)、城市綠化、公共設(shè)施等復(fù)合開發(fā)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，有效利用資源，對(duì)建設(shè)“資源節(jié)約型”和“環(huán)境友好型”社會(huì)具有重大意義。

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