規(guī)范“電子眼執(zhí)法”的思考

馬 濤

（解放軍裝甲兵工程學(xué)院，北京 100245）

2012年7月，廣東省審計廳公布了一份審計報告顯示：廣東省有4市7套（臺）電子眼設(shè)備超期未送檢，10市358套（臺）抓拍電子眼閑置未用，部分地區(qū)電子眼故障率高。更為令人震驚的是：廣東省質(zhì)監(jiān)局網(wǎng)站兩年來僅公開237臺電子眼測速儀的送檢報告。截至2011年底，全省在用的“電子眼”設(shè)備共9682套（臺），送檢數(shù)不及3%。［1］這就意味著該省的電子眼存在著極高的“誤拍”可能，“被超速”、“被壓線”的車主隨時會出現(xiàn)?！盎鹧劢鹁Α钡碾娮友垡矔跋古摹?！這一報告一經(jīng)曝光立即引起輿論嘩然。“電子眼”執(zhí)法的合法性及適當性問題又一次成為人們質(zhì)疑的焦點。

一、“電子眼執(zhí)法”的法理分析

“電子眼”又稱“電子警察”，是“智能交通違章監(jiān)攝管理系統(tǒng)”的俗稱，1997年在深圳研制成功后開始在全國逐步推廣使用［2］。所謂“電子眼執(zhí)法”是通過多種電子技術(shù)實現(xiàn)對機動車的全天候監(jiān)視，捕捉車輛違章圖文信息，并由公安執(zhí)法部門根據(jù)違章信息進行事后處理，這是一種新的交通管理模式。這種新型的交通管理模式，在一定程度上緩解了公安交警部門警力不足的問題，為降低交通事故，解決城區(qū)擁堵起到了一定的積極作用。但是，我們也不免要問，電子眼代替交通警察執(zhí)法在法理上有無依據(jù)？

“電子眼”執(zhí)法從其本質(zhì)上說，是公安交通管理部門利用電子設(shè)備在執(zhí)法人員不在現(xiàn)場的情況下，對交通違法行為做出的記錄、取證、處罰等，這是一種交通管理部門的非現(xiàn)場執(zhí)法行為，其行為主體仍是享有交通管理執(zhí)法權(quán)的交通管理部門，而電子眼只是交通管理部門執(zhí)法時借助的工具。有人認為《中華人民共和國道路交通安全法》第114條［3］的規(guī)定為“電子眼執(zhí)法”提供了法律依據(jù)。其實，從該法條的規(guī)定看恰恰強調(diào)了所謂的“電子眼執(zhí)法”，只是允許公安機關(guān)交通管理部門依據(jù)電子眼的監(jiān)控記錄資料執(zhí)法，真正的執(zhí)法者還是公安交通管理部門，而非電子眼。從2005年起，我國各地政府及其公安交通管理部門在市區(qū)的主要干道都相繼安裝了電子自動攝像、拍照系統(tǒng)等電子監(jiān)控設(shè)施。在高速公路和城市快速路以及汽車專用道路等道路上，也安裝了激光測試儀等電子監(jiān)控設(shè)備，測量機動車是否超速。電子眼在交通執(zhí)法上的作用日益突顯，但值得注意的一點是，交通執(zhí)法部門有時似乎已忘記了自己作為行政執(zhí)法者的職責(zé)，忘記了電子眼的記錄資料只是“可以作為執(zhí)法依據(jù)”這一重要事實，而是完全依賴電子眼進行執(zhí)法，這才會有“電子眼執(zhí)法”的說法，才會有社會各界對這一現(xiàn)象的質(zhì)疑。

二、“電子眼執(zhí)法”的弊端

“電子眼執(zhí)法”作為一種非現(xiàn)場執(zhí)法，從其一產(chǎn)生就備受爭議。隨著電子眼的廣泛應(yīng)用，其弊端更是日益顯露。

（一）與行政執(zhí)法的基本原則相悖

首先，行政執(zhí)法的根本目的是預(yù)防而不是處罰，行政執(zhí)法不僅要合法，更要合理適當。而利用“電子眼”執(zhí)法確實可以及時發(fā)現(xiàn)記錄交通違法行為，但“電子眼”畢竟只是機器，它不能按《中華人民共和國道路交通安全法》第87條的規(guī)定［4］執(zhí)法，不能及時向當事人指出違法行為，不能對違法行為的情節(jié)做出人性化的判斷，不能給予違法者口頭警告后放行，當然也無法及時地糾正違法行為。它唯一能做的就是記錄下違法行為，等待日后的罰款。這樣的行政執(zhí)法已經(jīng)不再是懲罰與教育并重，這樣的執(zhí)法只是為了懲罰而執(zhí)法。

（二）相對人的權(quán)利無法保障

“電子眼執(zhí)法”不利于保障行政相對人的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)。首先，“電子眼執(zhí)法”無法實現(xiàn)《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》中規(guī)定的現(xiàn)場執(zhí)法的簡易程序。如：不能及時告知當事人違法行為的基本事實、依據(jù)、擬作出的行政處罰及其依法享有的權(quán)利；不能及時聽取違法行為人的陳述和申辯等。其次，“電子眼執(zhí)法”中違反了行政執(zhí)法一般程序的規(guī)定。如：不能及時詢問當事人違法行為的基本情況，并制作筆錄；不能書面告知違法行為人或者機動車所有人、管理人違法行為的基本事實、依據(jù)、擬作出的行政處罰及其依法享有的權(quán)利；不能及時對當事人陳述、申辯進行復(fù)核等。在“電子眼執(zhí)法”過程中，往往只是事先填寫好罰款單，過一段時間后才通知當事人，當事人的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)根本無法保障。一個典型的案例發(fā)生在2006年，安徽來京人員杜某，從2005年7月至2006年6月，駕車在京城同一地點闖禁行車105起，被罰款10500元，而他對此毫不知情。杜某怎么會在完全不知情的情況下，在同一地點因違章行車被處罰了105次，這是讓人難以接受的。如果他在第一次違法時就收到了通知，那么以后的104次可能都不會發(fā)生。這讓我們不得不再次反思，“電子眼”的執(zhí)法，到底是為了罰款而執(zhí)法，還是為了防止違法而執(zhí)法？當前“電子眼”的執(zhí)法只能讓我們看到它在罰款上的成效，卻難以看到其在及時制止違法上的作為。

（三）執(zhí)法對象有爭議

當前，“電子眼”在記錄違法事實時，只能拍下違法車輛的車牌號，以此確定的處罰對象只能是機動車所有人。而我們不免要問：法律設(shè)立行政處罰的目的是要懲處違法行為還是懲處機動車所有人擁有機動車的事實？換言之，應(yīng)當受處罰的是實施了違法行為的人，還是曾經(jīng)被記錄下有違法行為的機動車的所有人？如某車主的車輛被記錄下在同一地點超速數(shù)次，被罰款上千元，但違章地點是車主根本沒有去過的地方。后經(jīng)交警部門查實：有人違法套用了他的車牌。盡管交警部門最終還了這名車主“清白”，但從這件事來看，目前電子眼的取證執(zhí)法還存在漏洞。又如機關(guān)企事業(yè)單位的車輛、汽車租賃公司的車輛、外借給朋友的私家車等，很多情況下，車輛的駕駛?cè)撕退腥瞬皇峭蝗耍跓o法明確實際違法者時受處罰的往往只能是車輛所有人，這對車主極為不公平，也失去了行政處罰的真正意義。

（四）行政執(zhí)法權(quán)的獨立性被破壞

《關(guān)于廣東省2011年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中還披露：“有12個市利用社會資金建設(shè)28個‘電子眼’項目，違反公安部及省公安廳的有關(guān)規(guī)定，不利于‘電子眼’公益性管理?！保?］這一現(xiàn)象并不只在廣東出現(xiàn)，很多地方出于資金等其他原因考慮也有引入私營資本建設(shè)電子眼項目，甚至是交管部門與企業(yè)合作管理“電子眼”設(shè)備。行政執(zhí)法權(quán)作為人民賦予行政機關(guān)獨享的神圣權(quán)力，只能由政府相關(guān)職能部門獨立行使，只有這樣才能保證行政權(quán)行使的公正性和嚴肅性。而私營資本的介入，難以避免企業(yè)為了收回投資成本和創(chuàng)造穩(wěn)定的罰款收益參與到具體的執(zhí)法活動中，這就破壞了行政執(zhí)法權(quán)的獨立性，難以避免的出現(xiàn)權(quán)力商業(yè)化，最終導(dǎo)致行政處罰喪失公正性。

（五）執(zhí)法準確性遭質(zhì)疑

“電子眼”質(zhì)量的好壞直接影響到行政處罰的準確性和權(quán)威性。而我們在廣東省審計廳公布的數(shù)據(jù)中看到，“問題電子眼”可能大量存在。更有甚者，有些地方把電子眼設(shè)備的管理外包給私營企業(yè)［6］，這嚴重影響到道路交通執(zhí)法的嚴肅性和公正性，損壞了交警和政府的形象，降低了政府和交管執(zhí)法部門的公信度。人們不免質(zhì)疑：問題電子眼有過多少次的“瞎拍”？“電子眼”的記錄是否會受利益支配而被人為修改？我們有多少次是“被超速”、“被違章”？這一系列的質(zhì)疑嚴重影響了“電子眼執(zhí)法”的公信力。

三、“電子眼執(zhí)法”的規(guī)范

針對當前“電子眼執(zhí)法”暴露的種種弊端，有人提出取消“電子眼執(zhí)法”。筆者認為，當前電子眼在各地的道路交通運行中已承擔(dān)起違法取證的重要職責(zé)，電子眼的應(yīng)用彌補了警力不足的缺口，有利于促進機動車駕駛者自覺守法，有利于維護道路交通安全順暢。因此，我們不能因噎廢食，不能僅僅因為它存在不足就否定它的價值，我們應(yīng)該做的是找出解決問題的辦法。為此，建議如下：

（一）樹立重教輕罰的執(zhí)法理念

觀念指導(dǎo)行為。我國設(shè)置“電子眼”輔助執(zhí)法以來，之所以會出現(xiàn)前述各種違反行政執(zhí)法宗旨的現(xiàn)象，根源在于各地政府及交管部門對電子眼的認識錯誤。行政處罰的根本目的在于預(yù)防而不是罰款創(chuàng)收，“電子眼”只能是執(zhí)法機關(guān)的輔助工具而不能異化為“罰款機”。道路交通管理部門必須樹立重教輕罰、依法行政的理念，必須明確罰款不是行政執(zhí)法的最終目的?！半娮友邸辈杉臄?shù)據(jù)只能是執(zhí)法的參照依據(jù)而不能是唯一依據(jù)，電子眼決不可取代交管部門執(zhí)法。另外，要真正做到教育與處罰并舉，在處罰的同時要給車輛違法者被教育的機會。如可以在處以罰款的同時，規(guī)定對于違法次數(shù)超過3次的機動車駕駛?cè)思s見談話，對于違法超過5次的機動車駕駛?cè)私M織集中學(xué)習(xí)等。

（二）嚴格電子眼管理

“電子眼”作為交通執(zhí)法的重要輔助設(shè)備，是技術(shù)性要求很高很特殊的設(shè)備?！半娮友邸辟|(zhì)量好壞直接影響執(zhí)法準確性和權(quán)威性，因此應(yīng)對“電子眼”的生產(chǎn)制造、安裝使用進行強制的嚴格有效的管理，確保其正常運行，數(shù)據(jù)精準。首先，要建立嚴格的“電子眼”設(shè)備國家標準和行業(yè)標準，各地在安裝電子眼設(shè)備時，只能使用符合國家標準和行業(yè)標準的產(chǎn)品。其次，要完善“電子眼”設(shè)備維護制度。對已投入使用的“電子眼”，要按照國家規(guī)定進行一年一度的強制性年檢和不定期的隨機抽檢，定期維護、保養(yǎng)，并設(shè)立管理檔案，不合格的監(jiān)控設(shè)備一律不得繼續(xù)使用，要確保由專門的技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理部門完成上述工作。最后，要確保電子眼由國家執(zhí)法機關(guān)統(tǒng)一管控。要通過立法禁止非政府部門介入電子眼的投資和管理，杜絕“電子眼經(jīng)濟”。

（三）嚴格執(zhí)法程序

“電子眼執(zhí)法”在很多方面無法確保程序正義在行政執(zhí)法中的實現(xiàn)，為此，應(yīng)積極采取補救措施。首先，在設(shè)置有電子眼的相關(guān)路段，應(yīng)該輔助設(shè)置其他多種有效的提示標志，特別是速度限制標志，讓駕駛員實時掌握路況，有足夠的精力和能力保持安全駕駛速度。其次，為確保當事人及時知曉、核實并糾正違法行為應(yīng)細化“電子眼”輔助執(zhí)法的程序，盡量使其更為人性化。如規(guī)定交管部門應(yīng)盡可能以最快的方式向當事人通知違法信息，可以通過手機短信或利用電子郵件即時發(fā)送違法信息及圖片，通知信中還應(yīng)同時指正當事人的行為，給當事人以正確合法的引導(dǎo)；又如為確保當事人的申訴權(quán)，讓當事人有地方“說話”，應(yīng)建立相應(yīng)的糾錯機制，如提供電話查詢平臺等。

（四）完善處罰制度

如前所述，目前“電子眼”拍到的只是處在違法狀態(tài)的車輛，但處罰的對象又只能是人而不是車，因此交管部門用“追究車輛”的方式來“追究當事人”。這樣，有可能導(dǎo)致處罰對象錯誤，使真正的違法行為人逃避處罰。為彌補漏洞，讓處罰更公正合理，應(yīng)盡快開發(fā)人車共照技術(shù)，即在拍車牌的同時拍下駕駛員的照片，確保真正的違法者得到處罰。另外，為防止因車輛被套牌而導(dǎo)致的誤判誤罰，在處罰前要對車輛進行核實，要比對“電子眼”監(jiān)控記錄的違法車輛信息與車輛登記注冊信息（車型、顏色等車輛外觀特征數(shù)據(jù)），確認無誤后方可實施處罰。最后，為了確保處罰的適當性，要由經(jīng)過培訓(xùn)的專業(yè)人員負責(zé)違法數(shù)據(jù)的錄入，區(qū)分情形分別予以處罰。

綜上，只要各級政府和交管部門樹立以人為本的執(zhí)法理念，認清“電子眼”作為執(zhí)法輔助的地位，拋開以電子眼代替交警執(zhí)法的錯誤觀念，積極應(yīng)對交通問題，就一定能出臺讓民眾擁護、理解和支持的管理措施，使電子眼在維護交通安全、制約交通違法方面更充分地發(fā)揮作用。

［1］［5］廣東省審計廳《關(guān)于廣東省2011年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》［DB］.http:／／www.rd.gd.cn ／rdgz／jdgk ／201207 ／t20120731＿125789.html.

［2］電子眼［DB］.http:／／baike.baidu.com ／view ／27783.htm.

［3］《中華人民共和國道路交通安全法》第114條規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料，可以對違法的機動車所有人或者管理人依法予以處罰。對能夠確定駕駛?cè)说?，可以依照本法的?guī)定依法予以處罰。”

［4］《中華人民共和國道路交通安全法》第87條規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察對道路交通安全違法行為，應(yīng)當及時糾正。公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察應(yīng)當依據(jù)事實和本法的有關(guān)規(guī)定對道路交通安全違法行為予以處罰。對于情節(jié)輕微，未影響道路通行的，指出違法行為，給予口頭警告后放行。”

［6］此前媒體曾曝光：東莞石碣鎮(zhèn)電子眼“執(zhí)法外包”案例，違章記錄和通知均由民營企業(yè)負責(zé)，監(jiān)測闖紅燈和超速得到的罰款則作為投資回報。