我國法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的主要問題及對策建議

□ 朱 昆，郭 婕

（⒈國家法官學(xué)院，北京 101100；⒉司法部法律援助中心，北京 100000）

法律援助機(jī)構(gòu)是開展法律援助工作的組織基礎(chǔ)，是各國法律援助管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。在我國，關(guān)于法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置問題是法律援助制度建立以來出現(xiàn)的突出問題。2003年，國務(wù)院《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）的頒布和實(shí)施對于促進(jìn)各地法律援助機(jī)構(gòu)數(shù)量的增多、政府法律援助經(jīng)費(fèi)的增加等產(chǎn)生了極大的作用。但是，有關(guān)法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置的歷史性問題，比如各種性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)共存等，《條例》并沒有發(fā)揮出積極的規(guī)范調(diào)整作用。尤其是近年來，有關(guān)法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題更加突出。比如在各種性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)之外，又派生出法律援助管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步增加了法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)分配問題的復(fù)雜性。

一、法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的突出問題

（一）法律援助機(jī)構(gòu)性質(zhì)不統(tǒng)一

從目前法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來看，主要包括行政性質(zhì)法律援助機(jī)構(gòu)、參公管理法律援助機(jī)構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位三類。①還有個別地方認(rèn)為法律援助工作可有可無，可輕可重，沒有單獨(dú)設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)，而是由其他部門承擔(dān)法律援助工作。這是在《條例》出臺之前已經(jīng)存在、但《條例》沒能給予有效解決的突出問題。國務(wù)院在制定《條例》時，由于考慮到當(dāng)時各地法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀，既要對已有的法律援助機(jī)構(gòu)從法律上給予確認(rèn)，又要給地方司法行政機(jī)關(guān)自主決定本區(qū)域內(nèi)法律援助機(jī)構(gòu)的布局和數(shù)量留下空間和余地，所以，將法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)完全授予了地方司法行政機(jī)關(guān)，這就促成了各類性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)并存及層層設(shè)立的局面。［1］（p9）這種局面不僅在全國范圍內(nèi)存在，在所有的省份存在，而且僅從某個設(shè)區(qū)的市來看，所屬各區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也不盡相同。目前，還有部分省級法律援助機(jī)構(gòu)屬于參公管理事業(yè)單位或者全額撥款事業(yè)單位。從理論上講，作為事業(yè)單位性質(zhì)的機(jī)構(gòu)開展對下級行政性質(zhì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理工作是難以說得通的。

（二）法律援助機(jī)構(gòu)職能不統(tǒng)一

根據(jù)《條例》第5條的規(guī)定，直轄市、設(shè)區(qū)的市或者縣級人民政府司法行政部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)。由此規(guī)定可以看出，法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置要遵守按需設(shè)立的原則。而根據(jù)該條及《條例》第4條的規(guī)定，②《條例》第4條：“國務(wù)院司法行政部門監(jiān)督管理全國的法律援助工作?？h級以上地方各級人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作”。《＜條例＞釋義》指出：一是法律援助機(jī)構(gòu)直接面向需要法律援助的人群提供服務(wù)，不需要按照行政架構(gòu)層層設(shè)立，不存在上下隸屬關(guān)系，所有的法律援助機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)設(shè)在同一個層面上；二是司法部和各省司法行政部門只負(fù)責(zé)法律援助的監(jiān)督管理工作，不具體負(fù)責(zé)組建法律援助機(jī)構(gòu)，也不具體提供法律援助服務(wù)，原有的省級司法行政部門的法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)依法逐步轉(zhuǎn)變職能和工作方式。按照此解釋，各省級法律援助機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能和工作方式。但從實(shí)際情況來看，許多省級法律援助機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)變職能和工作方式的過程中，由于各種主客觀的原因，并沒有按照《條例》的要求去做，這就使得法律援助機(jī)構(gòu)的職能和工作方式更加不統(tǒng)一。比如：有的省份采取的轉(zhuǎn)變方式是設(shè)立新的監(jiān)督管理部門，但同時保留原有省級法律援助機(jī)構(gòu)。這樣形成的法律援助組織機(jī)構(gòu)難以體現(xiàn)《條例》規(guī)定的原義及機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性、高效性，極易造成法律援助機(jī)構(gòu)職能不統(tǒng)一以及政出多門的現(xiàn)象。法律援助機(jī)構(gòu)職能不統(tǒng)一還表現(xiàn)在法律援助經(jīng)費(fèi)的管理使用、法律援助申請審批權(quán)的分配等方面。當(dāng)然，這種現(xiàn)象不是法律援助所獨(dú)有，也是其他一些政府部門在進(jìn)行內(nèi)部職能和外部職能劃分時出于各自利益等考慮而產(chǎn)生的普遍性問題。［2］

二、新增法律援助管理機(jī)構(gòu)使原來存在的問題更加復(fù)雜化

法律援助管理機(jī)構(gòu)是近三、四年新出現(xiàn)的一種說法。［3］（p191）據(jù)統(tǒng)計，截止2010年，全國共有法律援助管理機(jī)構(gòu)300個。其中，全國共有25個省級法律援助管理機(jī)構(gòu)納入了司法行政機(jī)關(guān)序列。在300個法律援助管理機(jī)構(gòu)中，與法律援助機(jī)構(gòu)分開運(yùn)行的共73個，占管理機(jī)構(gòu)總數(shù)的24.3%。從概念上來看，法律援助管理機(jī)構(gòu)是司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立的、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理法律援助工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或直屬行政機(jī)構(gòu)，而法律援助機(jī)構(gòu)是依據(jù) 《條例》負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助的機(jī)構(gòu)。③根據(jù)《條例》規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)提供法律援助咨詢，接受辦案人員提交的結(jié)案材料，向辦案人員發(fā)放辦案補(bǔ)貼等。按照《條例》規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立于法有據(jù)。那么，法律援助管理機(jī)構(gòu)設(shè)立的依據(jù)是什么呢？具體監(jiān)督哪些法律援助工作呢？退一步來說，如果法律援助管理機(jī)構(gòu)是依據(jù)《條例》第4條規(guī)定設(shè)立并依據(jù)《條例》第19條開展工作的話，那么它與司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的、負(fù)責(zé)行政復(fù)議的法制部門是什么關(guān)系呢？①《條例》第4條和第19分別規(guī)定：“國務(wù)院司法行政部門監(jiān)督管理全國的法律援助工作?？h級以上地方各級人民政府部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作”，“申請人對法律援助機(jī)構(gòu)作出的不符合法律援助條件的通知有異議的，可以向確定該法律援助機(jī)構(gòu)的司法行政部門提出”。而從法律援助審批行為來看，符合具體行政行為的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)視為具體行政行為，那么，對于申請人提出的法律援助異議申請，理當(dāng)由法制部門和司法部門處理。在實(shí)踐中也曾多次發(fā)生法律援助申請人因不滿不予法律援助的決定而將法律援助機(jī)構(gòu)告上法庭，被法庭受理的案例。從法律援助管理制度的立法設(shè)計來看，從財政部門和審計部門（經(jīng)費(fèi)管理）、法制部門（行政復(fù)議）、紀(jì)檢監(jiān)察部門（違紀(jì)）直到司法部門（違法），這些都屬于法律援助管理部門，既有外部管理，也有內(nèi)部管理，構(gòu)成了非常完備的法律援助監(jiān)督管理體系?，F(xiàn)有的法律援助管理機(jī)構(gòu)有的屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有的屬于直屬機(jī)構(gòu)，而其中大部分法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)之間又沒有完全分開，是否分開，能否分開，尚無定論，這就使得機(jī)構(gòu)設(shè)置更加復(fù)雜，也使得法律援助人員感到困惑。從部頒內(nèi)部文件規(guī)定來看，法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)處在同一層級，都從不同方面負(fù)責(zé)法律援助工作，致使二者之間的職權(quán)難以界定，二者之間的關(guān)系也難以平衡。

由以上分析不難看出，法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不統(tǒng)一、職能不統(tǒng)一，兩套機(jī)構(gòu)并行，再加上法律援助機(jī)構(gòu)的布局不合理、層級太多，導(dǎo)致的最大問題是：法律援助管理和施援工作難以開展、效力低下、有限法律援助資源面臨巨大浪費(fèi)，難以在司法服務(wù)工作中發(fā)揮應(yīng)有的制衡作用。

而從正在進(jìn)行的事業(yè)單位改革來看，采取哪種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式將直接影響法律援助機(jī)構(gòu)的存在方式和發(fā)展方向，影響法律援助制度在社會政治、經(jīng)濟(jì)生活和司法系統(tǒng)中作用的發(fā)揮，直至影響法律援助制度存在的基礎(chǔ)。②近兩年來，因?yàn)槭聵I(yè)單位改革直接涉及到法律援助機(jī)構(gòu)的調(diào)整方向，在調(diào)研和日常電話往來中，經(jīng)常有地方法律援助機(jī)構(gòu)的人員詢問事業(yè)單位改革的動向以及對法律援助機(jī)構(gòu)會產(chǎn)生什么樣的影響，很多人都對法律援助機(jī)構(gòu)的前途感到迷茫。到底采取哪種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式能最大限度地體現(xiàn)法律援助制度存在的價值，發(fā)揮法律援助對困難群體、司法制度乃至社會經(jīng)濟(jì)的積極作用？在全國人大啟動法律援助立法之前，這是急需法律援助理論界和實(shí)務(wù)界通過實(shí)證研究、比較分析等盡快解決的問題。

三、對策和建議

根據(jù)相關(guān)立法規(guī)定，結(jié)合法律援助實(shí)踐和世界其他國家、地區(qū)的做法，就法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)采取政府性質(zhì)、單一系統(tǒng)模式，名稱為法律援助機(jī)構(gòu)。其理由在于以下幾點(diǎn)：

（一）采取政府性質(zhì)是由法律援助行為的性質(zhì)所決定的

《條例》規(guī)定，法律援助是政府責(zé)任，法律援助機(jī)構(gòu)存在的首要職能是受理審批法律援助申請。從《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》的受案范圍和司法實(shí)踐分析，法律援助機(jī)構(gòu)受理、審查法律援助申請的職能應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為，而且是可提起行政訴訟的具體行政行為，因?yàn)榉稍鷻C(jī)構(gòu)作出的給予（不予）法律援助決定書將會對法律援助申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響；［4］而從《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定分析，法律援助服務(wù)既不是公民能夠自主決定的，也不是律師協(xié)會、律師事務(wù)所等行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，更無法依靠市場競爭機(jī)制做到有效調(diào)節(jié)，所以，只能采取政府性質(zhì)的專門法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理實(shí)施。

（二）采取單一系統(tǒng)模式是由立法所決定的

在《條例》實(shí)施之后，法律援助管理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)之前，為了規(guī)范地方各級人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)編制管理，提高行政效能，2007年，國務(wù)院出臺了《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（以下簡稱 《管理?xiàng)l例》）。根據(jù)《管理?xiàng)l例》第10條的規(guī)定：“地方各級人民政府行政機(jī)構(gòu)職責(zé)相同或者相近的，原則上由一個行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)”，這為設(shè)立單一系統(tǒng)法律援助機(jī)構(gòu)提供了法律依據(jù)。《管理?xiàng)l例》第7條還規(guī)定：“縣級以上各級人民政府行政機(jī)構(gòu)不得干預(yù)下級人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制管理工作，不得要求下級人民政府設(shè)立與其業(yè)務(wù)對口的行政機(jī)構(gòu)”。在此情況下，要想突破《管理?xiàng)l例》的原則性規(guī)定，則必須為兩個并行機(jī)構(gòu)的存在提供更高層次的法律依據(jù)，即通過全國人大專門立法解決問題。

（三）采取單一設(shè)置模式是世界各國和地區(qū)通行的做法

法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置是世界各國和地區(qū)法律援助立法的首要內(nèi)容。從世界各國和地區(qū)乃至聯(lián)合國最新刑事法律援助立法及實(shí)踐來看，政府在出資設(shè)置法律援助機(jī)構(gòu)時基本上都采取了單一設(shè)置模式，而鮮有我國如此復(fù)雜的設(shè)置方式。境外的單一模式主要包括兩種類型：一是民刑不分體系下的單一設(shè)置模式；二是民刑分開體系下的單一設(shè)置模式。民刑不分體系下的單一設(shè)置模式，可以以法律援助發(fā)源地英國以及加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡、澳大利亞和我國臺灣地區(qū)等為代表。如英國的英格蘭和威爾士地區(qū)，法律援助管理實(shí)施機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為英格蘭和威爾士法律服務(wù)委員會。①而且從2012年開始，為了加強(qiáng)對法律援助工作的管理，經(jīng)過廣泛充分的討論和征求意見、建議，以最新立法規(guī)定為依據(jù)，英格蘭和威爾士法律服務(wù)委員會已經(jīng)從非政府部門性質(zhì)的、獨(dú)立的公共法定服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉ú康囊粋€內(nèi)設(shè)部門。民刑分開體系下的單一設(shè)置模式主要是指美國。在美國，刑事法律援助與民事法律援助分屬不同系統(tǒng)，其中，刑事法律援助以法院公設(shè)辯護(hù)人模式為主導(dǎo)，②民事法律援助則是以法律服務(wù)公司為主導(dǎo)。③從澳大利亞法律援助管理體制來看，在各省和地區(qū)法律援助委員會的基礎(chǔ)上也設(shè)有全國法律援助委員會。作為大陸法系代表的德國以行事嚴(yán)謹(jǐn)著稱，法律援助以法院訴訟代理類為主，由法院負(fù)責(zé)法律援助工作，沒有成立單獨(dú)的法律援助機(jī)構(gòu)。④因?yàn)榈聡谑状伍_展法律援助聯(lián)邦立法時，經(jīng)對法律援助實(shí)施體制問題進(jìn)行認(rèn)真考慮，立法人員得出結(jié)論：由于法律援助與法院工作密切相關(guān)，所以，將法律援助實(shí)施工作委托給法院才是合乎邏輯的做法。當(dāng)時，法律援助僅限于法院訴訟領(lǐng)域，而沒有考慮到非訴訟領(lǐng)域的法律援助。當(dāng)1980年法律援助咨詢計劃出現(xiàn)的時候，雖然該計劃與法院訴訟程序沒有任何關(guān)聯(lián)，但由于法律援助咨詢計劃服務(wù)量比較小，其實(shí)施工作仍授權(quán)由法院負(fù)責(zé)，其管理工作也由法院負(fù)責(zé)開展，因此，法院工作的獨(dú)立性保證了法律援助工作的獨(dú)立性。在德國，法院獨(dú)立于聯(lián)邦、州和地方政府之外。法律援助作為法院的從屬性制度，由法官負(fù)責(zé)審批法律援助申請，法官的獨(dú)立性保證了法律援助的獨(dú)立性。德國法官屬于任命終身制（非經(jīng)選舉產(chǎn)生），擁有完全的獨(dú)立性，不受任何形式的監(jiān)督和約束。所以，法律援助由各個州的法院負(fù)責(zé)開展，并由各州提供經(jīng)費(fèi)支持。全國有500多個區(qū)法院。通常情況下，如果當(dāng)事人需要法律援助，可以先同這些區(qū)法院聯(lián)系。每一個區(qū)法院都有一個柜臺，可以為當(dāng)事人提供一般性法律援助信息及法律援助申請服務(wù)。至于包括法律援助在內(nèi)的司法管理實(shí)施工作 （the administration of justice），由16個州——而非聯(lián)邦政府——負(fù)責(zé)開展，不存在聯(lián)邦層次的中央管理體系。在16個州中，法律援助管理實(shí)施工作被授權(quán)給州法院，而不是某個州法律援助委員會或者基金會負(fù)責(zé)。按規(guī)定，聯(lián)邦各州通過對法院工作負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門，為法院提供所需的法律援助經(jīng)費(fèi)。在法院內(nèi)部，沒有專門的辦公室負(fù)責(zé)法律援助事務(wù)。法官及其書記員除了要負(fù)責(zé)日常辦案工作外，還要負(fù)責(zé)法律援助申請的處理工作，包括對申請人進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)狀況審查和案情審查。由于缺乏集中的管理實(shí)施機(jī)構(gòu)，所以沒有開展過法律援助宣傳推廣活動。通常，16個州的司法廳 （department of justice）會在它們的綜合性網(wǎng)站上公布法律援助信息資料。類似地，大部分地方律師協(xié)會也會在其辦公場所擺放法律援助宣傳冊。概言之，德國法律援助公眾知曉程度不是太高。

我國香港地區(qū)采取了法律援助實(shí)施機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)并存的設(shè)置體系。不過，需要強(qiáng)調(diào)的是：一是作為法律援助實(shí)施機(jī)構(gòu)的法律援助署屬于香港政府公務(wù)員性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，而作為法律援助監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)——法律援助服務(wù)局則屬于社會性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其董事會成員都由社會人士兼職，純義務(wù)性質(zhì)，不拿政府薪水；二是法律援助服務(wù)局成立的目的是為了確保公眾在法律援助管理上有更多的參與機(jī)會，以及增強(qiáng)法律援助的獨(dú)立性。由此不難看出，我國香港地區(qū)法律援助管理與實(shí)施機(jī)構(gòu)的分設(shè)模式與我們的做法是完全不同的。

在總結(jié)各國和地區(qū)立法及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國最新通過的首部國際法律援助立法性文件——《關(guān)于在刑事司法制度中獲得法律援助機(jī)會的原則和指南》①聯(lián)合國 《關(guān)于在刑事司法制度中獲得法律援助機(jī)會的原則和指南》自2007年起草以來，經(jīng)過多次討論修改，已于2012年年底由聯(lián)合國大會批準(zhǔn)通過實(shí)施。明確要求：各成員國應(yīng)當(dāng)建立一個全國性的法律援助機(jī)構(gòu)，以做好法律援助實(shí)施、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作；要確保該法律援助機(jī)構(gòu)工作的獨(dú)立性，履行職能時不受任何個人和機(jī)構(gòu)干涉。即各國應(yīng)當(dāng)考慮建立具有獨(dú)立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的法律援助機(jī)構(gòu)，其權(quán)限至少要包括：人事任用權(quán)，法律援助服務(wù)人員資質(zhì)認(rèn)證及服務(wù)指派權(quán)，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)要求、需求評估、法律援助預(yù)算和工作規(guī)劃權(quán)以及負(fù)責(zé)建立獨(dú)立投訴處理部門的權(quán)力等。

（四）名稱為法律援助機(jī)構(gòu)是由《條例》所規(guī)定并且是世界各國（地區(qū)）通行的做法

《條例》第4條明確規(guī)定的機(jī)構(gòu)名稱是法律援助機(jī)構(gòu)而非法律援助管理機(jī)構(gòu)。從法律援助實(shí)踐來看，法律援助的管理與實(shí)施是分不開的，所以，如果機(jī)構(gòu)名稱為法律援助管理機(jī)構(gòu)的話，那么，法律援助實(shí)施職能如何履行呢？鑒于此，在對法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行命名時，各國和地區(qū)都沒有命名為法律援助管理機(jī)構(gòu)。比如上文提到的英格蘭和威爾士法律服務(wù)委員會 （Legal Services Commission）、澳大利亞法律援助委員會（National Legal Aid）、美國的法律服務(wù)公司（Legal Services Corporation）、我國香港地區(qū)的法律援助署 （Legal Aid Department）等，在其名稱中均沒有出現(xiàn)“管理”兩個字。所以，鑒于《條例》和境外的做法，筆者認(rèn)為，以法律援助機(jī)構(gòu)命名是適當(dāng)?shù)?，更能全面涵蓋法律援助機(jī)構(gòu)的職能和作用。

［1］國務(wù)院法制辦政法司，司法部法律援助中心和司法部法規(guī)教育司編.《法律援助條例》通釋［M］.中國法制出版社，2003.

［2］金國坤.行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突解決機(jī)制研究［EB／OL］.http：／／www.xj71.com ／2012-01-05 ／657448.shtml.

［3］司法部法律援助中心.中國法律援助年鑒（2010）［M］.中國民主法制出版社，2010.

［4］廣東河源審結(jié)全省首宗不服拒絕法律援助狀告法援中心案［EB／OL］.http： ／／news.sina.com.cn ／s／2003－11－13／08442126368.html； 關(guān)于教育行政主管部門出具介紹信的行為是否屬于可訴具體行政行為請示的答復(fù)［EB ／OL］.http： ／／dalianfalv.blog.sohu.com ／156770269.html.