十年巡視制度再迎變革

文/向書杰

十年巡視制度再迎變革

文/向書杰

最近，中央巡視工作所透露的反腐新動向受到輿論集中關(guān)注，作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，已正式運(yùn)行10年中共黨內(nèi)巡視制度，因?yàn)橹醒敫邔宇I(lǐng)導(dǎo)的新要求而再度引起社會關(guān)注。輿論將其解讀為：中央巡視工作即將迎來一次變革。

2013年5月17日，中央巡視工作動員暨培訓(xùn)會議召開，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長王岐山出席會議并講話，明確了巡視工作的四個重點(diǎn)。此次中央對巡視工作的部署可謂“直奔問題”，說明中央推進(jìn)反腐決心之大，已經(jīng)運(yùn)行10年的中共黨內(nèi)巡視工作或?qū)⒂瓉砀母?，工作重點(diǎn)將更重反腐職能。有媒體把這次會議解讀為王岐山主政中央紀(jì)委后，繼打擊公款吃喝、會所腐敗兩項(xiàng)反腐“小火”之后，燒起的一把“中火”。按照中央巡視工作動員暨培訓(xùn)會議的要求，10個中央巡視組開始進(jìn)駐有關(guān)地區(qū)和單位開展新一輪巡視工作。連日來，中央巡視組密集進(jìn)駐內(nèi)蒙古、江西、湖北、重慶、貴州、水利部、中國儲備糧管理總公司、中國進(jìn)出口銀行、中國出版集團(tuán)、中國人民大學(xué)。在為期兩個月的巡視期內(nèi)，10個巡視組要了解被巡視地區(qū)（單位）是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問題。這次力度空前的中央巡視工作是十八大后黨中央一系列強(qiáng)勢反腐宣誓后的具體行動，也是對民眾反腐新期待的一種回應(yīng)。此輪中央巡視工作的反腐效果備受社會期待。

制度反腐新動作

腐敗是國家之痛，如果得不到有效遏制，其“積累效應(yīng)”會腐蝕國家機(jī)體，瓦解社會信任，最終導(dǎo)致社會的失序乃至崩潰。因此，構(gòu)筑反腐的籬笆，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，是根治腐敗的關(guān)鍵措施?！爸醒胙惨暯M”就是這樣一項(xiàng)好制度，對從制度上遏制腐敗現(xiàn)象，起到非常重要的作用。

2003年8月，中共正式組建了專門的巡視工作機(jī)構(gòu)；同年12月，中共中央頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式對巡視工作做出明確規(guī)定。此后，巡視制度正式確立起來。

中央巡視制度自2003年運(yùn)行以來，中央巡視組從最初的5個，發(fā)展到目前的12個，巡視能力進(jìn)一步增強(qiáng)，有效迎合了中國目前反腐新形勢的需要。經(jīng)過10年的發(fā)展，中央巡視制度在取得積極成效的同時，其組織結(jié)構(gòu)和巡視內(nèi)容也得到進(jìn)一步的完善和明確，彰顯新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體對巡視組在反腐工作中作用的高度重視。

新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)層提出把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，制度的籠子說到底就是一種監(jiān)督，這是這次再度調(diào)整巡視制度的一個大背景。在目前普遍存在的“看得見的管不著，管得著的看不見”的權(quán)力監(jiān)管缺陷中，代表上級組織對下巡視的巡視制度具有現(xiàn)實(shí)意義。

巡視組解決了上級監(jiān)督中“太遠(yuǎn)”的難題。“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太弱，下級監(jiān)督太難”，這曾是不少學(xué)者談到的反腐困境。在現(xiàn)實(shí)中，對縣、市、省級領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人和“一把手”依靠同級監(jiān)督往往乏力，而來自上級部門的監(jiān)督又往往不到位，對于各地方各部門的“一把手”，下級和當(dāng)?shù)匕傩蘸茈y接觸、發(fā)現(xiàn)并舉報問題。等到問題暴露時，往往已經(jīng)到了不可收拾的地步，這就暴露了現(xiàn)行監(jiān)督體制中的薄弱環(huán)節(jié)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗墮落，監(jiān)督不力是重要原因。有的即使有監(jiān)督，也是形同虛設(shè)起不到應(yīng)有作用。巡視，這種來自上級的“直接監(jiān)督”，健全了權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，以巡視制度的形式落實(shí)對“一把手”的各項(xiàng)監(jiān)督，定期不定期地敲敲警鐘、做做“體檢”。

一直以來，發(fā)現(xiàn)并懲治省部級領(lǐng)導(dǎo)干部“一把手”腐敗問題，是中央巡視組的主要工作。有了巡視組的明察暗訪后，一些問題可以提前被發(fā)現(xiàn)。事實(shí)證明，依靠巡視制度的力量，增強(qiáng)監(jiān)督能力，提高監(jiān)督速率，擴(kuò)大監(jiān)督威力，給權(quán)力戴上“緊箍咒”，最終能夠起到“遏制腐敗現(xiàn)象蔓延的勢頭”有效作用。從2003年正式建立至今，中央巡視組已走過了十年歷程，所發(fā)揮的重要作用已被廣泛認(rèn)可。中央紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)曾在國新辦新聞發(fā)布會上表示，陳良宇、侯伍杰、徐國健、李寶金、杜世成、何閩旭等案件的部分線索，就是中央紀(jì)委、中央組織部巡視組在巡視中發(fā)現(xiàn)的。

這既說明中央巡視組的存在頗有價值，亦說明如何加強(qiáng)監(jiān)督依然任重道遠(yuǎn)。監(jiān)督被視為反腐倡廉的關(guān)鍵，在反腐呼聲高漲背景下，引導(dǎo)公眾在法制和理性框架內(nèi)參與反腐，是正視當(dāng)前嚴(yán)峻反腐形勢的必然選擇。

但是，巡視制度是中國整個反腐制度體系的一個環(huán)節(jié)，這個制度運(yùn)行效果的好與壞，還要取決于整個權(quán)力監(jiān)督體系的完善。目前，巡視制度的存在就是因?yàn)楝F(xiàn)有監(jiān)督體制的不順暢，因此，不能指望巡視制度在根本上解決問題，因?yàn)樗€是受制于目前的整套監(jiān)督體系。

從“鐵帽子”變“一次一授權(quán)”

目前，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由王岐山擔(dān)任，中組部部長趙樂際與中紀(jì)委副書記趙洪祝任副組長。中央巡視組實(shí)行組長負(fù)責(zé)制，巡視組組長一般從已離開一線崗位、但尚未年滿70歲的省部級官員中選任，如徐光春、張文岳、馬鐵山、王鴻舉等。

根據(jù)這一輪巡視組公布的名單，10個中央巡視組共有組長10名、副組長11名。除中央第三巡視組設(shè)兩名副組長外，其他各組均為一名副組長。因?yàn)楸O(jiān)督的是黨政“一把手”等地方高官，所以對巡視員特別是巡視組組長，提出了高要求，必須具備“火眼金睛”和抗壓能力。十年來，巡視組組長多由具有豐富黨務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)、組織工作經(jīng)驗(yàn)的干部出任，而且是級別很高，一般是正部級領(lǐng)導(dǎo)。如本次擔(dān)任中央第一巡視組組長的劉偉，第十巡視組組長的陳際瓦，分別是山東、廣西兩省區(qū)政協(xié)主席；第二巡視組組長杜德印是北京市人大常委會主任。副組長的人選也全部為副部級，他們大多數(shù)是來自中紀(jì)委、中組部的副部級巡視專員。從組長、副組長的履歷來看，很多人曾經(jīng)參與過上一輪巡視工作，或在紀(jì)檢系統(tǒng)工作多年，或當(dāng)選過中央紀(jì)委委員。

本次，巡視組組長由“職務(wù)”變?yōu)椤叭蝿?wù)”，組長不再是“鐵帽子”，而改為“一次一授權(quán)”。此前，巡視組組長長期任用，容易被地方“公關(guān)”出現(xiàn)自身腐敗問題；巡視組下到地方后，容易“不接地氣”，接觸不到真實(shí)核心的情況；巡視組在發(fā)現(xiàn)問題后不公開信息，出現(xiàn)夸大或掩蓋、應(yīng)當(dāng)報告而不報告、應(yīng)當(dāng)移交而不移交的情況。而巡視組組長改為“一次一授權(quán)”后，意味著中央每次確定巡視的任務(wù)后，再來選定巡視組組長，巡視結(jié)束，巡視組組長的任用也隨之結(jié)束，從某種程度上說，也引入了競爭機(jī)制，任務(wù)完成得好的，可以多次擔(dān)任巡視組組長。這一調(diào)整，把過去組長的“職務(wù)制”改為“任務(wù)制”，對提高中央巡視組的反腐“巡視效能”，防止巡視組本身的行政化和可能出現(xiàn)的“巡視腐敗”起到了“制度預(yù)防”作用，減輕了巡視組組長自身發(fā)生腐敗問題的風(fēng)險。

此外，巡視組人員構(gòu)成多元化，工作人員來自不同的單位和部門。比如，進(jìn)駐重慶的第五巡視組人員一部分來自中央有關(guān)部門，但承擔(dān)聯(lián)絡(luò)和服務(wù)的人員是從重慶市委組織部、市巡視辦抽調(diào)而來。而第七巡視組的組成人員共有10名，每個人都是“身兼數(shù)職”要共同完成當(dāng)面接訪工作，比如，約談、整理專項(xiàng)材料等。

這些變化可以理解為，中央的巡視反腐正在“動真格”?！按蜩F還需自身硬”，巡視組長只能臨時當(dāng)，讓其身負(fù)的責(zé)任更大，這些都是在加強(qiáng)巡視組自身建設(shè)，在反腐大動作之前，首先進(jìn)行內(nèi)部整肅這是行動的前提。

為打“老虎”做準(zhǔn)備

2012年11月新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體履新以來，面對日益嚴(yán)峻的反腐形勢，中央及中央紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)高調(diào)發(fā)聲，一系列新思路浮出水面?！爸螛?biāo)為主”的提出，正基于這一背景。

2013年1月，十八屆中央紀(jì)委二次全會召開。習(xí)近平總書記的重要講話，為反腐倡廉建設(shè)指明了方向，他提出，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，敢于碰硬，發(fā)揮震懾力，遏制腐敗現(xiàn)象蔓延的勢頭。

2013年1月23日，中央紀(jì)委學(xué)習(xí)貫徹十八大精神研討班上，王岐山首提，當(dāng)前反腐，要以治標(biāo)為主，為治本贏得時間。這個表述不同于之前“懲防并舉、注重預(yù)防”方針及“更加注重治本、更加注重預(yù)防、更加注重制度建設(shè)”的慣用提法。反腐研究者指出，過去，“標(biāo)本兼治”曾被一些治標(biāo)不力的地方用作搪塞之語，此次強(qiáng)調(diào)“著力治標(biāo)”，顯示出中央打擊貪腐的決心和緊迫感。“治標(biāo)為主”的反腐新思路，也被踐行在十八大后對貪腐官員的查處上。2012年12月6日，十八大后僅20天，中央紀(jì)委就宣布了四川省委副書記李春城涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)接受調(diào)查的消息。此后，湖北省人大常委會原副主任吳永文、國家發(fā)改委原副主任劉鐵男、安徽省原副省長倪發(fā)科等省部級官員相繼落馬。

在5月17日的會議上，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長王岐山給巡視工作提出四個“著力點(diǎn)”：著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問題；著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等問題，緊緊盯住，防止反彈；著力發(fā)現(xiàn)是否存在違反黨的政治紀(jì)律問題；著力發(fā)現(xiàn)是否存在選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題。

王岐山把中央巡視組比作“千里眼”，要找出“老虎”和“蒼蠅”，對違紀(jì)違法問題早發(fā)現(xiàn)、早報告。

所謂“千里眼”，那就是說明中央巡視組的核心職責(zé)定位于發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法線索，為中央了解掌握地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子及其廉政狀況提供信息來源，“只報告，不辦案”。作為上級監(jiān)督權(quán)力的延伸，巡視權(quán)力事實(shí)上與下級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力之間存在一定的沖突，如果處理不當(dāng)，巡視工作可能會發(fā)生越權(quán)現(xiàn)象。因此，“只報告，不辦案”原則要求巡視組明確工作重點(diǎn)，重在發(fā)現(xiàn)問題，而不是去處理具體問題。這樣，既可以讓巡視組充分發(fā)揮其工作職能，不致陷入信息過載的境地，又可以讓巡視組理順工作關(guān)系，不致發(fā)生職能越位。這樣既符合巡視本身的定義，也符合我國的反腐制度設(shè)計，因?yàn)?，從制度設(shè)計來看，巡視組一直都不是案件查辦機(jī)構(gòu)，中央巡視組巡視的對象是省部級領(lǐng)導(dǎo)干部，對這一級別領(lǐng)導(dǎo)干部的貪腐問題，一般應(yīng)由中紀(jì)委查辦后移送司法機(jī)關(guān)處理。巡視和辦案分開，有利于保證各自環(huán)節(jié)的獨(dú)立性和公正性，是理性監(jiān)督的體現(xiàn)。

而此次巡視工作“打老虎”，主要表現(xiàn)在巡視對象的選擇上。根據(jù)此前公布的工作安排，中央巡視組開始陸續(xù)對中儲糧、江西、重慶、貴州、內(nèi)蒙古、湖北、水利部、中國進(jìn)出口銀行、中國出版集團(tuán)、中國人民大學(xué)開展巡視。這些選擇的巡視地點(diǎn)，應(yīng)該都是非常有針對性的，可能有一部分是常規(guī)性的巡視，但是有的放矢的成分更大?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》規(guī)定，中央巡視組的巡視對象主要是省部級領(lǐng)導(dǎo)干部，及對省、自治區(qū)、直轄市黨委和同級人大常委會、政府、政協(xié)黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的巡視。中央巡視組前往被巡視地和被巡視單位后，一般停留二至三個月，通過聽取匯報、列席有關(guān)會議、個別談話、召開座談會、民主測評、查閱有關(guān)文件資料、受理群眾信訪和專題調(diào)研等方式進(jìn)行巡視?？梢哉f，此次巡視的對象都是“大老虎”。

此外，“打老虎”也體現(xiàn)在工作重點(diǎn)上，此次巡視重心轉(zhuǎn)向發(fā)現(xiàn)和反映違法違紀(jì)線索：一是黨風(fēng)廉政，是否有權(quán)錢交易、貪污賄賂；二是“八項(xiàng)規(guī)定”，是否存在官僚主義和奢靡之風(fēng)；三是政治紀(jì)律，是否對中央陽奉陰違；四是民主集中制和用人，是否獨(dú)斷專行、買官賣官、搞團(tuán)伙等。此次巡視工作可謂“直奔問題”，工作重點(diǎn)更重反腐職能。

如今，已經(jīng)派駐各地巡視組能否真正成為中央的“千里眼”，能否發(fā)現(xiàn)潛藏的“蒼蠅”、“老虎”備受社會期待。把巡視的對象范圍界定在“省部級高官”這一層次，舉重拳打老虎，既向全社會顯示中央反腐的堅強(qiáng)決心，又會對腐敗分子形成有力的震懾作用。

下沉一級更“接地氣”

根據(jù)2009年出臺的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》，“被巡視地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w公布巡視工作的監(jiān)督范圍、時間安排以及巡視組的聯(lián)系方式等有關(guān)情況?！?王岐山在5月17日的講話中，也要求巡視組“密切聯(lián)系群眾，拓寬發(fā)現(xiàn)問題的渠道和途徑”。

目前，已經(jīng)進(jìn)駐地方的巡視組都及時將巡視組的信息對外公布，包括巡視組組長、副組長名單及通信地址、值班電話、手機(jī)等重要信息。但是，從長遠(yuǎn)來看，通過巡視機(jī)制加強(qiáng)反腐斗爭，更需要的是“上下結(jié)合”的機(jī)制化建設(shè)。比如，應(yīng)該將網(wǎng)絡(luò)反腐與巡視工作結(jié)合，將網(wǎng)絡(luò)反腐中民眾提供的線索、民眾的舉報，通過巡視工作機(jī)制，進(jìn)行摸查核實(shí)，讓民眾的舉報得到回應(yīng)，也讓中央的巡視更具針對性。在巡視工作中建立“面對面”的接訪機(jī)制，中央巡視的影響力和威懾力將更大。

作為中央的一種垂直性的反腐監(jiān)督機(jī)制，巡視組當(dāng)好中央的“千里眼”就應(yīng)該注意同老百姓接觸，廣泛“接地氣”，完善方式方法，上下監(jiān)督機(jī)制相銜接，破除巡視工作中可能出現(xiàn)的官員之間的利益糾纏和阻撓行為。巡視的工作方式應(yīng)該盡量做到“微服”，增加巡視工作的透明性，讓“欽差”更接地氣，獲得很多“老虎”和“蒼蠅”的線索。地方官場中的利益關(guān)系更復(fù)雜，要探索方法，盡量避免與地方官員過多密集接觸，真正深入到民間、到基層拿到真實(shí)材料。在監(jiān)督手段上，王岐山的講話中還提出，中央巡視工作要關(guān)口前移，“下沉一級”了解干部情況，抽查領(lǐng)導(dǎo)干部報告的個人有關(guān)事項(xiàng)，提高巡視的針對性和有效性。分析稱，由執(zhí)行“自上而下”監(jiān)督的巡視機(jī)構(gòu)來抽查領(lǐng)導(dǎo)干部的報告事項(xiàng)，可以對領(lǐng)導(dǎo)干部起到震懾。

中央巡視組制度作為一項(xiàng)重要的反腐制度安排，還需要在實(shí)踐中不斷成長，才能成為真正的反腐利器。如通過工作方式的改進(jìn)把“明察”和“暗訪”有效結(jié)合，讓官員在“防腐心態(tài)”上警鐘長鳴，真正確立“莫伸手”的防腐意識。隨著中央巡視組制度的逐漸完善，我們將扎緊反腐的制度籬笆，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)在籠子里的目標(biāo)?？偠灾瑧?yīng)當(dāng)充分認(rèn)識反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱苦性。下一階段，如何改革創(chuàng)新，如何在反腐根本體制機(jī)制上有所突破，是贏得反腐敗斗爭勝利的關(guān)鍵所在。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com