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    論改革的動力結構

    2013-12-19 18:20:21韓慶祥
    決策與信息 2013年6期
    關鍵詞:體制分配權力

    韓慶祥

    黨的十八大召開以后,新的中央領導集體的舉措、歷史發(fā)展、實踐要求、民意民情、社會輿論又一次聚焦到我國改革上,我們被帶入到對改革的深深思索之中。站在新的歷史起點上,如何在繼承以往相關思想資源和理論成果的基礎上,把對中國改革的思考提高到時代發(fā)展所要求的科學化水平?筆者的基本看法是:應通過重構中國改革的動力結構來對改革作頂層設計。

    一、解決中國的問題既靠改革又靠發(fā)展,警惕重增長輕改革的傾向

    1978年以來,我國在各方面取得巨大成就得益于改革開放、快速發(fā)展和與時俱進。黨中央在核心理念、總體戰(zhàn)略和根本思路上,既重視改革開放,又注重科學發(fā)展,還強調與時俱進;既重視經(jīng)濟體制改革,又注重政治體制改革。黨的十二大以來,歷屆黨的重要會議都強調推進和深化改革。尤其是黨的十四大以來直至黨的十八大,我們黨強調堅定不移地把改革開放偉大事業(yè)繼續(xù)推向前進,強調堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向,也強調要積極穩(wěn)妥推進政治體制改革,認為在改革上停頓和倒退沒有出路。習近平總書記強調要進一步深化改革,李克強同志強調改革是我們最大的紅利。我國改革開放的成效是不容否定的。

    當前值得注意的一種傾向,是在具體實踐和實際操作上,一些地方重增長、發(fā)展而輕改革,重經(jīng)濟社會文化領域某些環(huán)節(jié)上的與時俱進,而在政治體制改革的某些關鍵環(huán)節(jié)上卻遲疑不前。我們必須注重發(fā)展,這是不爭的事實;但重發(fā)展而輕改革、尤其在政治體制改革的某些關鍵環(huán)節(jié)上遲疑不前,卻是與時代和實踐的發(fā)展要求不適應的,也不完全符合民意。對改革的基本面應當給以肯定。然而,在改革問題上,一些地方確實對改革的突破口、路徑、順序、重點、目標、操作方法和實際效果不夠清晰,不會改革;在現(xiàn)實社會中,一些地方存在著發(fā)展成果由一部分人享有,而改革代價由另一部分人承擔的情形,推進政治體制改革也會削弱一些人的利益,所以有些人不愿改革;政治體制改革風險大,會遇到難啃的硬骨頭,一些人信心不足,不敢改革。這就導致了一方面人們呼喚改革而另一方面卻出現(xiàn)改革動力不足且缺乏改革共識的情形。

    二、當前中國存在的問題既與發(fā)展不足有關,更與改革不到位有關

    在充分肯定我國取得巨大成就這一前提下,我們來冷靜分析今天所面臨的問題。

    努力解決但長期解決不了那就是體制問題。體制問題的深層原因是結構問題。改革開放以來,我們實行的改革,主要是改革束縛社會生產(chǎn)力發(fā)展的傳統(tǒng)舊體制,如經(jīng)濟體制、政治體制以及后來所講的文化體制、社會體制、政府行政管理體制等。改革30多年了,今天人們卻在爭論:體制改革尤其是經(jīng)濟體制和政治體制改革究竟是過頭了,還是改革不完全到位?判斷的標準,還是看是否有利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力;是否有利于調動廣大人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性;是否有利于使廣大人民群眾共創(chuàng)和共享改革發(fā)展成果進而使幸福指數(shù)不斷得到提高;是否有利于實現(xiàn)國家發(fā)展和人的發(fā)展的有機統(tǒng)一。應當充分肯定我國改革取得的巨大成就,但也應當清醒認識到,當今以分配、交換等為基本內容的生產(chǎn)關系和政治上層建筑與促進經(jīng)濟社會發(fā)展的要求不完全適應,部分民眾的積極性、主動性和創(chuàng)造精神有所下降,一些人在創(chuàng)造社會發(fā)展成果卻不能真正享有,而另一些人卻利用權力及權力和資本的結合占有社會公共財富,甚至有的侵占改革發(fā)展成果,一些人的幸福指數(shù)不是提高了反而下降了。這些問題都聚焦到國家發(fā)展和公民發(fā)展、政府和民眾、領導干部和人民群眾的關系上,比如,分配不公和交換不平等的一個深層根源,就是權力分配不公平及由此造成的機會不平等,一些人利用權力及權力和資本的結合占有社會公共財富,就會使一些民眾不能公平享有改革發(fā)展成果,也會使一些民眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性下降,幸福指數(shù)得不到提高。由此看來,并不是改革過頭了,而是改革沒完全到位。因此,我們就看到這樣的情形:即某些舊體制有所回歸,新體制生長受阻,改革動力不足,具有重犯過去歷史錯誤的土壤,由此一些人開始懷疑改革。對此,我們應深深自省。懷疑改革的社會心理,本質上是渴望深化改革尤其是政治體制改革的具體表現(xiàn)??梢哉f,人們想推進政治體制改革且一直在努力推進政治體制改革,但又感覺到很難改、不好改。究竟為什么?深層原因是改革尤其是政治體制改革遇到了“難啃的硬骨頭”,這就是傳統(tǒng)的政治結構準確說是權力結構及其產(chǎn)生的權力運作方式。體制的深層是結構,有什么樣的結構,就會有什么樣的體制,結構不調整,體制往往不會發(fā)生重大改變。深化政治體制改革,必須注重權力結構調整,把政治體制改革深入到權力結構調整中。

    由此引發(fā)這樣一個問題:體制和結構的關系。人們常認為,中國存在的問題是體制性問題,是由體制產(chǎn)生的,這在一定意義上是正確的,但進一步追問就會發(fā)現(xiàn):體制是由結構決定的,歸根到底,許多問題是由結構產(chǎn)生的,是結構性問題。結構,指的是構成一事物各要素之間的比例、順序、關系和格局,它決定著事物的本質,而體制,則指的是事物的組織形式、運行方式和基本形態(tài)。一般來說,有什么樣的結構,就往往會有什么樣的體制,如水的分子結構排列方式不一樣,水的形態(tài)就不一樣。當今中國存在的許多問題,包括體制問題之基礎和根源,主要是傳統(tǒng)社會形成并作為殘余遺留下來的自上而下的、逐級管制的傳統(tǒng)社會層級結構及其權力運作體制。為什么轉變經(jīng)濟發(fā)展方式那么難?根本原因之一是缺乏自主創(chuàng)新能力,后者顯然與依附性人格有余而主體性人格缺失有關,而這主要是由于傳統(tǒng)社會與文化過于對人進行控制與約束,不大注重對人的解放與開發(fā),這顯然與權力至上的自上而下的社會層級結構和“官本位”的權力運作體制有關。

    為什么會出現(xiàn)收入分配不公?我們一直在努力解決分配不公問題,但這一問題并沒有得到很好解決。直接看來是分配體制問題,即政府分配權力過大而市場分配、社會分配權力相對較小,本質上看則是分配結構問題,即初次的按勞分配、第三次的社會分配有所缺位而某些政府的再分配有所越位,致使分配的效率性、分配的正義性和分配的道義性沒有得到真正充分的體現(xiàn),政府在再分配過程中,存在一些權力尋租且與資本結合侵占公共利益的情形。這種分配結構與社會層級結構直接相關。

    為什么會出現(xiàn)能力不足?說到底與“官本位”的權力運作體制及其對人的控制有關,與不注重對人的解放和發(fā)展有關,與權力高于能力有關。為什么一些政府要么缺位、要么越位?仍然與權力至上的權力運作體制有關。這種體制往往同守權力,注重對資源的控制與占有,不大注重供給與服務,就是說它重管制輕治理、重私人特權輕公共服務。由于政府掌握權力注重管制,所以,在需要政府為民眾提供優(yōu)質的公共產(chǎn)品與公共服務的時候,某些政府往往“缺位”,而在有資源、有利益、有“蛋糕”的地方,某些政府往往“越位”。

    為什么存在著不和諧的社會現(xiàn)象?根本原因與權力至上的自上而下的社會層級結構有關。在今天,權力至上的社會層級結構一定意義上會導致公正理念的缺失,公正理念的缺失必然引起分配秩序的混亂,分配秩序的混亂帶來的直接結果,就是社會各階層之間的利益沖突和利益分化,具體表現(xiàn)在涉及利益問題時,人們之間難以達成共識,一些人往往從其特殊利益而不是從共同利益出發(fā)來看問題,一些人開始以對立的思維來思考問題,富人階層與窮人階層之間出現(xiàn)一種互相敵視的傾向,許多部門都在強化和固化自己的既得利益,不再以全局的眼光來看待問題。這種利益分化必然產(chǎn)生許多社會不和諧現(xiàn)象。

    為什么中央政策在一些地方貫徹落實遇到阻礙?根源是社會層級結構造成了中間過濾性截留及其隔離現(xiàn)象,自上而下的利益被某些中間部分截留,自下而上的民意被某些中間部分阻滯,中間有一個為了自身利益而存在的過濾層和隔離層??傊覀兊捏w制改革之所以遇到某些阻力,存在的許多發(fā)展性問題也難以真正解決,在根本上與傳統(tǒng)的社會層級結構及其權力運作體制有關。

    結構問題很難解決是由于某些既得利益者的固守設防問題。在經(jīng)濟體制改革方面,我們所講的調整所有制結構,實質就是調結構,我們所講的加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變,首要就是經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整;在政治體制改革方面,我們經(jīng)常講黨政分開、政企分開、政社分開以及利益格局的重新調整、轉變政府職能等,其實質就是調整政治(政府)權力過大而經(jīng)濟權力、社會權力相對較小的權力結構。然而,至今所有制結構調整艱難前行,經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整異常緩慢,黨政分開、政企分開、政社分開舉步維艱,利益格局調整遲遲不到位,顯然,這方面的改革動力不足,一些人不愿改革,甚至通過固守舊體制來同化其既得利益。問題的實質就是某些既得利益者固守設防。要解決這樣的問題,必須進一步解放思想,加大改革的力度。

    三、加大改革力度應注重探索改革的動力結構

    我國某些領域的改革基本上走過了“摸著石頭過河”期,現(xiàn)在從總體上正進入“理性設計期”或“頂層設計期”。當然,在政治領域尤其在基層,改革依然需要“摸著石頭過河”。當前我國改革已進入攻堅期,確實遇到了深層次的矛盾和問題,需要攻堅;同時我國發(fā)展已進入關鍵期,不推進改革,轉變經(jīng)濟發(fā)展方式就難上加難;當今我國穩(wěn)定已進入艱難期,各種矛盾凸顯,如果對改革中的問題處理不慎,就會助發(fā)新的矛盾和問題;一些人在改革問題上出現(xiàn)了方向和目標缺失,改革顯得動力不足。所以,今天迫切需要上層從理性上對我國的改革作出科學的頂層設計。黨的十七屆五中全會正式提出“改革的頂層設計”問題,無論在理論上還是實踐上都有所進展,但進展不夠大。當前,特別需要對這種頂層設計作出開拓性研究和實質性探索,使改革達到科學化水平。從何入手?可以從“重構改革的動力結構”入手,即從改革的突破口、路徑、順序、重點、目標、操作性、社會心理、社會共識等方面進行設計,這種設計的實質,就是重構改革的動力結構,而且這些方面解決得好,既會形成改革的動力,也會建構良好的改革秩序,還會獲得好的改革效果。

    要深化改革,就必須重建改革的動力結構,并由此對改革作頂層設計:

    首先,是考慮改革所遵循的基本原則。堅持四項基本原則是首選。在此前提下,還應堅持有利于穩(wěn)定和發(fā)展、體現(xiàn)新的歷史起點上民眾的新需求、注重十七大報告所講的“十個結合”和可操作性等原則,可簡要稱之為“穩(wěn)定發(fā)展”、“民眾需求”、“十個結合”、“可操作性”。

    其次,是選擇改革的突破口。體制的背后是結構,結構是什么樣的,體制往往就是什么樣的,結構不動,體制就很難動。由此,我們應使體制改革進一步走向結構調整,把調整結構作為深化改革的突破口。

    第三,是選擇改革的路徑。從根本上講,無非有兩種改革路徑:一是“內攻”,即從體制內部攻堅,如從經(jīng)濟體制、政治體制內部攻破“堡壘”;二是“外推”,即從體制外部進行增強推進改革的力量,當外部力量增長到一定程度后反過來推動體制改革,或成為體制改革的外部推動力量。我們既要循序漸進地推進“內攻”式改革,更要按照上述改革原則,注重“外推”式改革。其實,“外推”路徑是一種相對有效的路徑,以政治體制改革為例,實行“內攻”路徑,需要掌權者具有推動改革的高度自覺和勇氣。如果缺乏自覺和勇氣,要么有些人在口頭上高喊改革而行動上卻抵制改革,要么有些人借改革之名謀取個人私利;要么對改革者采取警惕、設防、打壓,甚至借固守舊體制并結盟來維護既得利益。這些情形在中國今天的現(xiàn)實生活中,一定程度上都存在著。而“外推”路徑,則意味著政治體制改革是從調整政治結構尤其是調整權力結構和規(guī)范權力運作方式入手的,這就是:基于市場經(jīng)濟、社會組織(人民當家做主)、公共服務型政府的思維框架,首先做大經(jīng)濟力量和社會力量,當這兩種力量達到一定程度后形成合力,就會成為推動政治體制改革的外部力量,亦即“水漲船高”。這種路徑較好操作,因為我們正在逐漸推進政企分開、政社分開,進一步發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟,也正在加強社會建設和社會管理,鼓勵和引導社會組織和公民進行有序政治參與,還在推進政府職能轉變,建設公共服務型政府。這一路徑,實質上就是從市場經(jīng)濟、社會組織(人民當家做主)、公共服務型政府三方相互制約、相互協(xié)調、相輔相成的功能要求上進行權力(力量)結構調整。這不僅是時代發(fā)展的大趨勢,同時也有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。這就進一步涉及到改革的順序問題了。

    第四,是改革的順序和重點。首先是在中國共產(chǎn)黨領導下,推進領域分開,即按照中央的說法,推進政企分開、政社分開,解決市場、社會、政府各自的領域定位問題;接著,進一步發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟,重點可放在調整和完善所有制結構和分配結構上。關于調整所有制結構,黨的十五大報告已經(jīng)強調了,今天還要進一步推進。至于分配結構,是要建立經(jīng)濟、政治和社會都擔責的分配結構,這種分配結構由初次市場分配、再次政府分配、第三次社會分配構成,分別注重分配的效率性、正義性和道義性;然后是培育社會組織(人民當家做主),重點是圍繞“人民主體與公民人格”,培育公民的自主與自治精神,具體說就是把“權利與義務”、“平等與責任”、“民主與法治”、“能力與道德”的統(tǒng)一,作為培育健全的公民意識和公民人格的核心內容;然后,當市場經(jīng)濟和社會組織(人民當家做主)這兩種力量達到一定程度后,就會形成一種強有力的力量,來推動公共服務型政府建設,其重點是轉變政府職能、推進政府管理方式創(chuàng)新、鼓勵和引導民眾參與、加強政府行政問責,通過豐富民主形式和拓寬民主渠道來真正保障人民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。而這也是我們今天正在做的事情。

    第五,是確定改革的目標。根據(jù)上述分析,改革的總體目標,一是以實現(xiàn)保障民生、機會平等、自主創(chuàng)新、能力發(fā)揮、服務均等、民主法治為導向;二是真正建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和權力運作方式;三是讓人人享受改革成果和承擔相應代價。這樣的目標,既體現(xiàn)了在新的歷史起點上民眾對發(fā)展需求的渴望,又有利于穩(wěn)定和發(fā)展,也便于實施和操作。

    最后,是在改革的社會心理和社會共識上,全黨上下既要進一步解放思想,自上而下加大改革力度,具有定心定力,又要在全國進行改革開放觀教育,結合本地的實際,積極宣傳改革開放的成果與意義,使人們真正認識到改革已經(jīng)確確實實影響著我國的發(fā)展和穩(wěn)定,改革開放的成敗確實是決定中國命運的關鍵。

    這樣的改革,有中央政策的文本依據(jù),關鍵在于認真落實。只要落實了,它既可以轉換政府與民眾的關系模式,由“管制——服從”的關系模式轉換成“平等——服務”的關系模式,同時也轉換了政府權威的基礎,由過去的因“權”而威轉換成因“威”而權,即政府憑其公信力和群眾的認同而樹立其威望,進而樹立其“權”威,而這既符合時代發(fā)展趨勢、中國特色社會主義建設的實踐邏輯和當代中國實踐發(fā)展的新要求,也會贏得廣大人民群眾的信賴,更有利于促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。

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