制度反腐：中國(guó)反腐倡廉主線

陳澤偉

截至2012年8月，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)制定倡廉相關(guān)法律法規(guī)制度共計(jì)775件，各?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)制定反腐倡廉相關(guān)地方性法規(guī)和文件規(guī)定1538件。

制度反腐成熱詞

從3月末國(guó)務(wù)院召開第一次廉政工作會(huì)議以來，省、市、縣各級(jí)正在層層落實(shí)部署新一屆政府的反腐倡廉思路。

廉潔是政府公信力的基石，一個(gè)依法行政、廉潔高效的政府是人民所期盼的。在此次國(guó)務(wù)院廉政會(huì)議上提出了簡(jiǎn)政放權(quán)、管住權(quán)力、管住財(cái)務(wù)、政務(wù)公開、儉樸從政等多個(gè)反腐倡廉的抓手，而依法促廉，讓權(quán)力在法治下運(yùn)行，則是建設(shè)廉潔政府的根本保證。

一向強(qiáng)調(diào)制度和改革作用的國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，一方面要對(duì)腐敗分子絕不姑息，絕不手軟，另一方面又要通過深化改革，不斷鏟除滋生腐敗的土壤。加強(qiáng)制度建設(shè)，用制度管權(quán)、管錢、管人，給權(quán)力涂上防腐劑、戴上緊箍咒。真正形成不能貪、不敢貪的反腐機(jī)制。

在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平總書記以樸素、形象的比喻，強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，并由此形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

無論是在黨內(nèi)會(huì)議還是在國(guó)務(wù)院會(huì)議上，“制度”都成了中央高層部署反腐倡廉工作時(shí)的熱詞。

必須加強(qiáng)制度建設(shè)，這已成全球反腐共識(shí)。無論是哪個(gè)國(guó)家，反腐的要義所在，都是建立制度。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡鞍鋼認(rèn)為，反腐敗本質(zhì)上是一個(gè)制度建設(shè)過程，即建立國(guó)家廉政體系的過程。醫(yī)治腐敗的根本途徑是構(gòu)建國(guó)家廉政體系，這是最有效的反腐敗改革計(jì)劃，也是人類反腐敗智慧的結(jié)晶。不論一個(gè)國(guó)家處在什么樣的發(fā)展階段，采用什么樣的社會(huì)制度，腐敗的程度多么嚴(yán)重，建立國(guó)家廉政體系對(duì)于醫(yī)治腐敗都具有普遍性和適應(yīng)性，這一體系旨在使腐敗由“低風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)”成為“高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)”的行為。

對(duì)于中國(guó)如何建設(shè)廉政體系，中央高層已有明確規(guī)劃。在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平指出，繼續(xù)全面加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，加強(qiáng)反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。

專家分析，其制度設(shè)計(jì)指向，一在加強(qiáng)教育、培育文化，二在監(jiān)督權(quán)力，三在完善立法，四在深化改革。

實(shí)際上，回顧新中國(guó)成立之后反腐倡廉的歷程，可以看到，制度建設(shè)一直是一條基本主線。在復(fù)雜的社會(huì)背景下，執(zhí)政黨通過制度建設(shè)，應(yīng)對(duì)黨內(nèi)、國(guó)內(nèi)的各種腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)，不斷探索、不斷學(xué)習(xí)、不斷創(chuàng)新和不斷完善各種互補(bǔ)性的廉政制度。

制度反腐一以貫之

中國(guó)共產(chǎn)黨從成立之初就開始重視反腐倡廉制度建設(shè)。早在1926年8月，針對(duì)當(dāng)時(shí)黨內(nèi)出現(xiàn)了少數(shù)人貪污腐敗的現(xiàn)象，中共中央頒布了黨的第一部懲治貪污腐化分子的法規(guī)文件《關(guān)于堅(jiān)決清理貪污腐化分子的通告》，鮮明地表達(dá)了從制度上同腐敗現(xiàn)象進(jìn)行斗爭(zhēng)的堅(jiān)決態(tài)度。

有研究者指出，新中國(guó)成立以后，雖然黨的反腐倡廉制度建設(shè)步入良好開端，但在反腐敗路徑選擇上則主要采取了“動(dòng)員民眾”的運(yùn)動(dòng)反腐方式，希望通過群眾性政治運(yùn)動(dòng)來解決腐敗問題。應(yīng)當(dāng)看到，這一時(shí)期開展的運(yùn)動(dòng)雖然在遏制腐敗上曾經(jīng)發(fā)揮了積極效應(yīng)，但這種效應(yīng)是短期的，更無法從深層次解決問題，直到“文革”爆發(fā)，黨和國(guó)家法律制度體系遭受全面破壞。

因此，改革開放之后，反腐倡廉建設(shè)的一個(gè)最大變化，就是實(shí)現(xiàn)向制度反腐的回歸。

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)決定恢復(fù)中央紀(jì)委并重建黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。

檢察院、法院和監(jiān)察部等司法機(jī)關(guān)和國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在這一時(shí)期相繼恢復(fù)重建。最高人民檢察院還于1989年8月設(shè)立了貪污賄賂檢察廳，專門負(fù)責(zé)腐敗案件的調(diào)查。

1980年，黨的十一屆五中全會(huì)通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等一系列法規(guī)條例，逐步確立了“標(biāo)本兼治、綜合治理、逐步加大治本力度”的黨風(fēng)廉政建設(shè)戰(zhàn)略，推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)走上一條不搞政治運(yùn)動(dòng)而靠改革和制度建設(shè)的新路子。

其時(shí)一項(xiàng)里程碑式的思想發(fā)展，是鄧小平明確提出必須把黨風(fēng)廉政建設(shè)與制度建設(shè)緊密結(jié)合起來?！拔覀冞^去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但組織制度、工作制度方面的問題更重要”。因此，制度問題“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。

此后，1993年1月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始合署辦公。

1997年，黨的十五大又提出“標(biāo)本兼治”的思路，逐步加大制度反腐的力度。

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)第一次明確提出要“建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”。同年12月，中國(guó)政府簽署了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，這標(biāo)志著在經(jīng)濟(jì)全球化和腐敗全球化的條件下，我國(guó)的反腐敗工作實(shí)現(xiàn)了從關(guān)門反腐敗到開放地反腐敗的重要轉(zhuǎn)變。

2004年，黨的十六屆四中全會(huì)明確提出了“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐倡廉十六字戰(zhàn)略方針。

2005年1月，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，這是我國(guó)廉政制度完善的重要標(biāo)志。北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任李成言認(rèn)為，“懲防體系”的提出，把反腐敗提到又一個(gè)高度，既有國(guó)際化的需要，也在國(guó)內(nèi)形成一種戰(zhàn)略安排和規(guī)劃，是反腐倡廉非常重要的亮點(diǎn)。

按照這一思路，黨中央進(jìn)一步加大制度建設(shè)力度，以懲治和預(yù)防腐敗體系為基本框架，初步形成了具有中國(guó)特色的反腐倡廉法律制度體系，標(biāo)志著黨的反腐倡廉建設(shè)開始進(jìn)入到體系反腐的新階段。

黨的十七大報(bào)告中再度強(qiáng)調(diào)，“在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域。”

2008年5月，《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008～2012工作規(guī)劃》頒布實(shí)施，建立懲防腐敗體系并實(shí)行每五年為一個(gè)周期的工作規(guī)劃制度。外界普遍評(píng)價(jià)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。

北京航空航天大學(xué)廉潔教育與研究中心主任任建明認(rèn)為，反腐核心就在制度。盡管我國(guó)的腐敗問題仍未得到根本解決，腐敗形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，但是基于制度建設(shè)的方向是正確的。

中國(guó)特色制度仍需完善

胡鞍鋼曾撰文指出，嚴(yán)格意義上說，幾乎沒有哪兩個(gè)國(guó)家的廉政體系是完全相同的。一個(gè)國(guó)家的廉政體系必然是該國(guó)文化歷史、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律體系和腐敗狀況等因素共同作用的結(jié)果。

事實(shí)證明，盡管中國(guó)的廉政體系還存在一些不足和完善的空間，但是總的來說是行之有效的，是符合中國(guó)國(guó)情和現(xiàn)階段發(fā)展要求的。

有關(guān)專家也指出，從近些年來查處的大量違紀(jì)違法案件和消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的情況表明，現(xiàn)有的反腐倡廉制度還不健全，還存在不少漏洞和缺陷。

具體分析，反腐倡廉制度建設(shè)方面的不足主要有四：一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在制度空白，有的問題存在已久，但解決問題的制度尚未及時(shí)建立，跟不上形勢(shì)發(fā)展需要；有的制度缺乏針對(duì)性和可操作性，過于原則寬泛，缺少具體實(shí)施措施；有的制度缺乏系統(tǒng)性和配套性，不能有效發(fā)揮作用；還有的制度在實(shí)際操作過程中，沒有得到很好執(zhí)行，存在著重制定、輕執(zhí)行現(xiàn)象。

中央黨校教授林 指出，近年來，在反腐倡廉制度建設(shè)上的確取得了一些值得肯定的成績(jī)，但目前反腐形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，仍需加力。

首先，需要跨越式、大幅度地提高與進(jìn)步，也就是更為根本的制度設(shè)計(jì)和改革創(chuàng)新。例如，要把反腐倡廉工作中管用的制度、條例及規(guī)范真正地落到實(shí)處。

其次，反腐倡廉工作要取得成效，不僅僅要推進(jìn)改革創(chuàng)新和制度建設(shè)，關(guān)鍵是看有關(guān)部門是否有決心。例如，在反腐的調(diào)查工作中勢(shì)必會(huì)越挖越深，一旦牽涉到某些官員的個(gè)人利益，深挖的過程中就會(huì)遭到一定的阻礙，沒有決心便會(huì)半途而廢。

任建明則認(rèn)為，當(dāng)前的根本問題仍是權(quán)力過于集中。突破口就是加強(qiáng)監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等。這也是我們實(shí)現(xiàn)反腐倡廉根本轉(zhuǎn)變的最重要環(huán)節(jié)。

同時(shí)，有專家建議，還需學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外反腐成功經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外反腐成績(jī)突出的國(guó)家，都曾經(jīng)歷過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期腐敗頻發(fā)高發(fā)期。相應(yīng)地，其在上層建筑領(lǐng)域的政治管理思想、政治治理制度上進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的反復(fù)摸索，并為此付出了高昂成本，形成了一些非常有價(jià)值的理念。應(yīng)當(dāng)在符合中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，參考國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，在比較中借鑒吸納，在比較中發(fā)現(xiàn)剔除，取其精華，兼收并蓄，充分學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外反腐敗的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷加大預(yù)防腐敗的力度。