論協(xié)商民主與民族區(qū)域自治制度的完善*

譚萬霞

一、協(xié)商民主的提出與興起

自20世紀(jì)后期以來，具有典型“西方血統(tǒng)”民主話語的協(xié)商民主在西方民主話語體系中得以復(fù)興，“民主理論開始轉(zhuǎn)向研究協(xié)商”[1]15。1980年，約瑟夫·畢塞特發(fā)表《協(xié)商民主:共和政府中的多數(shù)原則》一文中首次在學(xué)術(shù)意義上使用“協(xié)商民主”一詞。[2]102－1161987年，伯納德·曼寧在其《論合法性與政治協(xié)商》中論證了協(xié)商民主的諸多原理。[3]此后，協(xié)商民主倍受西方學(xué)界矚目，羅爾斯、哈貝馬斯、梅維·庫(kù)克、卡羅林·亨德里克斯等眾多著名學(xué)者對(duì)此展開了深入探討。其中數(shù)哈貝馬斯對(duì)協(xié)商民主的論述最為深刻，所著《交往行為理論》、《事實(shí)與規(guī)范之間》等為其觀點(diǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的理論根基，從而使得協(xié)商民主“正是由于哈貝馬斯的影響，圍繞偏好轉(zhuǎn)換而不僅僅是聚合的民主觀念，已經(jīng)成為民主理論的主要觀點(diǎn)”[4]2。

對(duì)于協(xié)商民主的內(nèi)涵，站在不同的角度，學(xué)者們大致有以下幾種理解:一是將協(xié)商民主看成是一種決策體制，或者說決策形式;二是將協(xié)商民主看成是一種民主治理形式;三是將協(xié)商民主看成是一種團(tuán)體組織或政府形式。[5]

不可否認(rèn)，無論做何種理解都不影響協(xié)商民主的發(fā)展態(tài)勢(shì)，該理論已發(fā)展成為現(xiàn)代西方民主理論的主旋律。與此同時(shí)，理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用使得協(xié)商民主已然成為現(xiàn)代民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，例如西方發(fā)達(dá)國(guó)家代議制民主采用協(xié)商民主予以補(bǔ)充和深化，常常通過協(xié)商組建其多黨政府或聯(lián)合政府;印度尼西亞專設(shè)人民政治協(xié)商會(huì)議;相關(guān)全民公決或創(chuàng)制權(quán)的協(xié)商民意測(cè)驗(yàn);公民陪審團(tuán)等皆是協(xié)商民主的各種表現(xiàn)。

二、協(xié)商民主在我國(guó)政治生活中的重要性

協(xié)商民主雖然屬于西方民主話語，最早由西方學(xué)者提出，但不可否認(rèn)的是，新中國(guó)成立后，我國(guó)便已開始了協(xié)商民主的實(shí)踐，建立的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度就是以協(xié)商民主為前提的國(guó)家民主形式。需要進(jìn)一步指出的是，我們對(duì)于協(xié)商民主的理解不應(yīng)局限于政治協(xié)商會(huì)議這一典型的協(xié)商民主形式，更應(yīng)將目光投向社會(huì)生活領(lǐng)域，擴(kuò)大協(xié)商民主在公民社會(huì)中的應(yīng)用范圍，正如房寧所言:協(xié)商民主“在社會(huì)政治生活的各個(gè)重要的層次和不同領(lǐng)域都有廣泛的存在。中國(guó)共產(chǎn)黨和參政議政的各個(gè)民主黨派和無黨派人士之間就國(guó)家的重大政治問題進(jìn)行協(xié)商。在基層民主政治實(shí)踐中，也廣泛地存在就重要公共利益、公共事務(wù)進(jìn)行的協(xié)商，并且已經(jīng)逐步制度化。”[6]據(jù)此，當(dāng)代中國(guó)的協(xié)商民主包含兩個(gè)層次的發(fā)展趨勢(shì):一是宏觀層面國(guó)家政治生活的協(xié)商民主，主要體現(xiàn)在人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等形式;二是微觀層面基層社會(huì)生活的協(xié)商民主，如居 (村)民委員會(huì)、職工代表大會(huì)、工會(huì)等基層組織形式。

因此，將協(xié)商民主界定為一種決策體制或決策形式符合我國(guó)國(guó)情，適合社會(huì)主義民主的發(fā)展，其所倡導(dǎo)的平等、參與、對(duì)話、協(xié)商的價(jià)值追求能夠?yàn)楦鞣教峁┍磉_(dá)各自觀點(diǎn)、考慮他方要求、互相協(xié)商、達(dá)成共識(shí)的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，在我國(guó)政治生活中具有舉足輕重的作用。

首先，協(xié)商民主通過協(xié)調(diào)利益關(guān)系，有效地化解社會(huì)矛盾。社會(huì)矛盾的產(chǎn)生往往源于利益關(guān)系的糾纏，各方利益訴求既無法表達(dá)又無從實(shí)現(xiàn)時(shí)，矛盾和沖突就容易出現(xiàn)。協(xié)商民主鼓勵(lì)公民積極參與公共協(xié)商，為其提供自由、平等的表達(dá)各自利益訴求的渠道，經(jīng)過互相對(duì)話，了解和理解各方觀點(diǎn)，求同存異，最終達(dá)成共識(shí)。因此，協(xié)商民主的過程即是利益關(guān)系的協(xié)調(diào)過程，能夠最大程度地兼顧各方利益，減少?zèng)_突，有效地化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)的安定和諧。

再者，協(xié)商民主通過實(shí)現(xiàn)公民的政治參與，有效地制約政府權(quán)力。政府權(quán)力遭受濫用與缺乏制約機(jī)制緊密關(guān)聯(lián)，尤其是行政機(jī)構(gòu)在對(duì)自由裁量權(quán)的行使上，稍加放任就會(huì)造成裁量權(quán)行使過度，出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)決策越權(quán)的現(xiàn)象。協(xié)商民主的過程是一個(gè)公民政治參與的過程，它鼓勵(lì)公民積極參與到行政機(jī)構(gòu)的立法和決策程序當(dāng)中，自由平等地參與各種討論、提出意見與建議、共同協(xié)商。通過公民的政治參與，有效地提升政府權(quán)力行使的公開性與透明度，提高政府立法與決策的科學(xué)性與民主性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督與制約。

可見，協(xié)商民主在我國(guó)民主政治建設(shè)中至關(guān)重要，具體到民族區(qū)域自治制度而言，宏觀上的重大民族決策與微觀上自治地方民族公共事務(wù)管理都需要對(duì)話與協(xié)商，達(dá)至民族關(guān)系融洽、社會(huì)矛盾緩和的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。

三、我國(guó)民族區(qū)域自治制度中協(xié)商民主的缺失

我國(guó)民族區(qū)域自治制度的實(shí)施，真正地實(shí)現(xiàn)了民族地區(qū)少數(shù)民族當(dāng)家作主的愿望，促進(jìn)和發(fā)展了平等、和諧的民族關(guān)系，推動(dòng)了民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，民族成員生活質(zhì)量隨之大幅度提升。事實(shí)證明，民族區(qū)域自治制度符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，符合各族人民的共同利益和發(fā)展需求，是我國(guó)解決民族問題必然而正確的選擇。但是，金無足赤，該制度同樣存在一些弊端，尚待完善。協(xié)商民主的缺失便是其中一方面。

(一)中央國(guó)家機(jī)關(guān)與民族地方自治機(jī)關(guān)協(xié)商民主的缺失

1.單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了地方完全服從中央的基本格調(diào)，無需協(xié)商。作為一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，我國(guó)憲法規(guī)定:“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分”，由此確定了我國(guó)實(shí)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式以及民族區(qū)域自治制度。依法享有自治權(quán)的民族自治機(jī)關(guān)作為民族地方自治機(jī)關(guān)的同時(shí)又是中央直接領(lǐng)導(dǎo)和管轄下的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，其地位必然低于中央國(guó)家機(jī)關(guān)，必須接受中央的領(lǐng)導(dǎo)。因此，中央國(guó)家機(jī)關(guān)作為上級(jí)機(jī)關(guān)在事關(guān)民族自治地方重大決策或與地方發(fā)生矛盾時(shí)直接決定的現(xiàn)象極為普遍，在他們看來完全沒有必要與地方協(xié)商。

2.我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定不明確，無法協(xié)商?！吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第三章“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”中對(duì)自治機(jī)關(guān)所享有的各項(xiàng)自治權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，例如第二十八條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)可以由本地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用?！蓖瑫r(shí)，我國(guó)憲法明確規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有”。由此，自治機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循“法律規(guī)定和國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃”原則對(duì)國(guó)家自然資源進(jìn)行“優(yōu)先合理開發(fā)利用”，但如何開發(fā)、開發(fā)權(quán)限等問題缺乏具體的法律規(guī)定，導(dǎo)致民族自治地方基本上沒有自主開發(fā)的權(quán)力，唯有聽從中央，實(shí)踐中即使出現(xiàn)此類爭(zhēng)議也因缺乏法律依據(jù)而無法協(xié)商。

3.中央與地方經(jīng)濟(jì)權(quán)益再分配不協(xié)調(diào)，無意協(xié)商。在中央與地方權(quán)力劃分問題上，我國(guó)采取以中央行政權(quán)為主導(dǎo)的模式，即中央行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)對(duì)地方所享有的權(quán)力根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要予以分配，憲法及相關(guān)法律對(duì)二者之間權(quán)力的分配只作原則性的規(guī)定，范圍不甚明確。周勇在《民族、自治與發(fā)展:中國(guó)民族區(qū)域自治制度研究》中對(duì)云南怒江傈僳族自治州水電資源開發(fā)問題進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在開發(fā)“決策方面看，是否進(jìn)行怒江的水電開發(fā)和如何開發(fā)，依據(jù)相關(guān)規(guī)定是由中央國(guó)家機(jī)構(gòu)來決策，怒江州只能被動(dòng)地接受這一結(jié)果”[7]18。對(duì)于經(jīng)濟(jì)權(quán)益，中央極少有與地方協(xié)商的意愿，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益再分配上不協(xié)調(diào)，直至要求一定的放權(quán)的自治區(qū)自治條例上報(bào)中央時(shí)往往遭到國(guó)務(wù)院各部委的拒絕也就不足為奇了。[8]

(二)民族自治地方?jīng)Q策中協(xié)商民主的缺失

《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第五十一條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時(shí)候，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見。”明確提出了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)進(jìn)行特殊問題決策時(shí)協(xié)商民主的要求，從而保障自治地方少數(shù)民族當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。然而不可否認(rèn)，該規(guī)定僅停留在原則階段，目前我們?nèi)狈?duì)該規(guī)定的具體細(xì)化條例，對(duì)于如何進(jìn)行具體的協(xié)商沒有一個(gè)可操作的細(xì)則和機(jī)制，直接導(dǎo)向了自治機(jī)關(guān)在處理一些民族問題時(shí)對(duì)此要求視若罔聞的結(jié)果。

其次，前述中央國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)地方的民族事務(wù)處理模式無形中給地方帶來了負(fù)面的影響，“上行下效”之下的民族地方自治機(jī)關(guān)在決策時(shí)亦不愿與基層單位及少數(shù)民族進(jìn)行充分的協(xié)商。如前述周勇對(duì)云南怒江傈僳族自治州水電資源開發(fā)事件調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“有關(guān)怒江13級(jí)梯級(jí)電站的建設(shè)及移民搬遷規(guī)劃，不要說當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族群眾，就是規(guī)劃中的水電站庫(kù)區(qū)的縣、鄉(xiāng)一級(jí)政府也都未知其詳”[7]19。

當(dāng)然，不可一概否定的是，少數(shù)的民族自治地方在實(shí)踐中認(rèn)真遵循了自治法第五十一條的原則，在處理涉及本地方各民族的事務(wù)時(shí)努力開展協(xié)商工作，通常由相應(yīng)負(fù)責(zé)人員組織與引導(dǎo)，召集與該事務(wù)相關(guān)的民族的人大代表或政府工作人員參加會(huì)議，并可能適當(dāng)征詢一些意見或建議，而后做出決策 (有學(xué)者稱此種模式為“垂直型”協(xié)商決策模式[9])。此種決策模式勉強(qiáng)符合協(xié)商民主的形式要求，但與協(xié)商民主的基本內(nèi)涵和理念相差甚遠(yuǎn)。

四、民族區(qū)域自治制度中發(fā)展協(xié)商民主的必要性分析

(一)國(guó)外協(xié)調(diào)民族關(guān)系運(yùn)用協(xié)商民主的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

協(xié)商民主理論自產(chǎn)生之后便得到了眾多國(guó)家的青睞，被廣泛地運(yùn)用于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，包括本文所及民族關(guān)系的協(xié)調(diào)方面，協(xié)商民主成為了不少國(guó)家構(gòu)建和諧民族關(guān)系的重要法寶。

新加坡是一個(gè)人口密集的國(guó)家，目前仍然保持著多種民族、多種語言、多種宗教信仰并存的態(tài)勢(shì)。2010年人口普查結(jié)果顯示，新加坡人口總數(shù)為508萬，其中，華族占76.3%，馬來族15.1%，印度族7.4%，其他族群1.3%。[10]目前使用的語言有24種之多，宗教信仰也多元，有佛教、道教、印度教、伊斯蘭教、基督教、猶太教、摩門教等。這些差別的存在使新加坡成為典型的多元文化的國(guó)家。為緩和、消融紛繁復(fù)雜的民族矛盾，新加坡政府一直采用多元、平等與和諧的多元種族政策來實(shí)現(xiàn)本國(guó)多元族群平等、和諧地相處。

為此，新加坡1967年憲法規(guī)定:“始終不渝地保護(hù)新加坡少數(shù)種族，少數(shù)宗教集團(tuán)的利益，應(yīng)是政府的職責(zé)?！雹佟?967年新加坡憲法》第一款第89條。前總理李光耀在1988年指出，“我們要保留多元種族，因?yàn)樗俏覈?guó)的資產(chǎn)。政府不會(huì)為大多數(shù)種族利益而犧牲少數(shù)種族的利益。”②《聯(lián)合早報(bào)》1988年3月11日。新加坡國(guó)會(huì)于1991年通過的《共同價(jià)值白皮書》確立了“求同存異，協(xié)商共識(shí);族群和諧，宗教寬容”的共同價(jià)值觀，將“協(xié)商”作為國(guó)家構(gòu)筑族群和諧共處格局的重要原則，具有重要意義。

1970年新加坡成立“少數(shù)族群團(tuán)體權(quán)益委員會(huì)”，用于審查國(guó)會(huì)通過的法案中是否存在侵犯族群或宗教團(tuán)體利益的內(nèi)容;1988年實(shí)行了集選區(qū)制度，確保少數(shù)族群能夠充分地參與國(guó)家的政治生活;為維護(hù)民族與宗教的和諧，新加坡設(shè)立族群與宗教關(guān)系的委員會(huì)、族群互信圈，實(shí)現(xiàn)不同族群、不同宗教之間無障礙地溝通與交流;最后，新加坡在社區(qū)管理上建立了如人民協(xié)會(huì)、運(yùn)營(yíng)委員會(huì)、公民咨詢委員會(huì)、民眾聯(lián)絡(luò)所、居民委員會(huì)等基層組織，推行“居者有其屋”政策實(shí)施族群混合居住。這些舉措有效地增進(jìn)了各族群之間的交流、協(xié)商與理解?？偠灾?，新加坡多元而和諧的民族關(guān)系充分地體現(xiàn)出協(xié)商民主的強(qiáng)大功能。

加拿大政府于1971年制定了多元文化主義政策用于調(diào)和國(guó)內(nèi)的民族關(guān)系，而協(xié)商作為該政策中的一項(xiàng)重要內(nèi)容和基本原則得以貫徹執(zhí)行，在加拿大政府委員會(huì)所列舉的加拿大人共享的七種價(jià)值中就包含了“對(duì)商議和對(duì)話的信奉”這一觀念。

(二)協(xié)商民主機(jī)制的發(fā)展有利于國(guó)內(nèi)民族區(qū)域自治制度的完善

1.協(xié)商模式有助于厘清中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方自治機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，促進(jìn)民族區(qū)域自治制度的完善。在我國(guó)民族區(qū)域自治制度發(fā)展進(jìn)程中，中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方自治機(jī)關(guān)之間良好運(yùn)作的實(shí)現(xiàn)尤其關(guān)鍵。協(xié)商民主模式對(duì)于我國(guó)中央與地方之間關(guān)系的厘清將發(fā)揮出重要的功效，因?yàn)閰f(xié)商民主作為一種決策形式，“當(dāng)一種民主體制的決策是通過公開討論——每個(gè)參與者都能夠自由表達(dá)，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點(diǎn)——做出的，那么，這種民主體制就是協(xié)商的”[11]。中央公共決策中根據(jù)協(xié)商民主理論與地方進(jìn)行充分的協(xié)商和溝通，在保障地方參與的前提下進(jìn)行具體決策，綜合權(quán)衡各方利益，必將做出科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)雙方利益的互動(dòng)，構(gòu)建中央與民族自治地方關(guān)系良性互作的新型模式，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)民族區(qū)域自治制度的健康發(fā)展。

2.協(xié)商民主有助于協(xié)調(diào)民族關(guān)系，有效化解民族群體性事件。目前來看，民族地區(qū)已逐漸融入到整個(gè)社會(huì)發(fā)展的洪流之中，擁有了全新的面貌。但同時(shí)，不同民族之間、同一民族內(nèi)部關(guān)系愈加復(fù)雜，涉及相互經(jīng)濟(jì)利益的矛盾和糾紛越發(fā)突出。例如云南省思茅市、玉溪市、紅河州交界的黑樹林地區(qū)，聚居在這里的哈尼族、彝族等少數(shù)民族長(zhǎng)期存在山林、水利、土地等權(quán)屬爭(zhēng)紛，對(duì)自然資源利益的爭(zhēng)奪愈演愈烈，民族關(guān)系緊張。[12]近些年來，傳統(tǒng)的民族問題與當(dāng)前的社會(huì)問題交織在一起，導(dǎo)致少數(shù)民族社會(huì)群體事件頻發(fā)，如河南省“中牟事件”，由最初的漢、回村民個(gè)人治安糾紛演化為民族成員串聯(lián)造勢(shì)形成多起嚴(yán)重的回、漢村民群體械斗事件。[13]交錯(cuò)雜居格局之下，矛盾在新時(shí)期不斷碰撞，經(jīng)濟(jì)上的差距、心理上的落差都成為引發(fā)此類事件的原因，成為一些民族群體參與其中、表達(dá)訴求的一種方式。面對(duì)這些日益復(fù)雜的民族問題，協(xié)商民主模式的運(yùn)用必將在較大程度上有效地化解沖突，防止民族群體性事件的惡性發(fā)展。

五、發(fā)展協(xié)商民主，完善我國(guó)民族區(qū)域自治制度

(一)發(fā)展中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方自治機(jī)關(guān)的協(xié)商民主，完善我國(guó)民族區(qū)域自治制度

如前所述，中央國(guó)家機(jī)關(guān)作為上級(jí)機(jī)關(guān)與地方自治機(jī)關(guān)的溝通和對(duì)話尚存諸多不足，協(xié)商民主沒有得到充分的運(yùn)用與發(fā)揮，較大程度上影響了二者之間的和諧相處。對(duì)此，應(yīng)大力發(fā)展中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方自治機(jī)關(guān)的協(xié)商民主，進(jìn)而完善我國(guó)的民族區(qū)域自治制度。

一方面，中央國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)尊重、重視地方自治機(jī)關(guān)身份的特殊性。民族區(qū)域自治地方自治機(jī)關(guān)既是地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)又是地方自治機(jī)關(guān)，單一制結(jié)構(gòu)下地方自治機(jī)關(guān)與中央國(guó)家機(jī)關(guān)是縱向的權(quán)力制約關(guān)系，但作為地方自治機(jī)關(guān)，法律賦予自治機(jī)關(guān)的特殊身份使其擁有一定的自治權(quán)，可以對(duì)本地方、本民族內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行自主管理，包括政治、經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)體等方面的管理。因此，中央國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)放低姿態(tài)，尊重并重視自治機(jī)關(guān)的自主管理權(quán)，涉及利益均衡時(shí)給予地方充足的表達(dá)意愿的空間，推動(dòng)地方民主參與實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主，因?yàn)椤皡f(xié)商民主指的就是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府”[11]。

另一方面，完善相關(guān)法律細(xì)則，為中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方自治機(jī)關(guān)協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)提供法律支持。實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的前提是保證參與協(xié)商的各主體具有平等至少大致平等的法律地位，只有平等的身份，才能為參與各方提供一個(gè)各抒己見的平臺(tái)，民族地區(qū)各部門以及少數(shù)民族群體才能對(duì)與己相關(guān)的民族公共事務(wù)大膽地提出觀點(diǎn)、積極探討，在溝通和對(duì)話中實(shí)現(xiàn)雙贏、達(dá)成共識(shí)。因此，政治體制改革需要我們明確地方在憲法上擁有與中央平等的主體地位，民族自治地方也由此獲得平等身份的保障，能夠毫無畏懼地“挺起腰板”與中央進(jìn)行協(xié)商。此外，細(xì)化《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》相關(guān)內(nèi)容，加快五大自治區(qū)自治條例制定、修改的步伐，明確民族自治地方各項(xiàng)自治權(quán)限，尤其前文所及自然資源的開發(fā)權(quán)限、合理利用權(quán)限等，為自治地方與中央國(guó)家機(jī)關(guān)的順利協(xié)商提供法律保障。

(二)發(fā)展地方自治機(jī)關(guān)協(xié)商民主決策機(jī)制，完善我國(guó)民族區(qū)域自治制度

民族自治地方自治機(jī)關(guān)決策中協(xié)商民主的缺失極易造成部分甚至大部分民族群體及其成員的相關(guān)訴求無從表達(dá)、無處表達(dá)，從而得不到政府的重視，直接導(dǎo)致決策的不被認(rèn)同以及具體執(zhí)行難度的增加。溝通與對(duì)話的缺乏是相互不被理解的重要原因，矛盾的日積月累一旦觸及很快就會(huì)引發(fā)民族群體性事件。因此，必須發(fā)展地方自治機(jī)關(guān)協(xié)商民主決策機(jī)制，保證與決策相關(guān)的所有不同民族群體參與其中，共同論證、共同商談，充分地表達(dá)各自的利益訴求。作為自治機(jī)關(guān)而言，整個(gè)協(xié)商過程必須對(duì)自身的組織者與推動(dòng)者的角色予以準(zhǔn)確定位，專注于為參加協(xié)商的各民族群體提供自由而寬松的平臺(tái)。各民族群體通過這個(gè)平臺(tái)，從大局出發(fā)，自由有度、有效地進(jìn)行商談、溝通、協(xié)調(diào)，有利于信息的互通和各自需求的整合，有利于不同利益主體的互相理解，緩解矛盾，減少?zèng)_突。除外，民主協(xié)商決策活動(dòng)的程序應(yīng)制度化、規(guī)范化，對(duì)于協(xié)商主體權(quán)責(zé)、協(xié)商程序的啟動(dòng)、具體的步驟等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，為協(xié)商民主的順利展開提供制度保證。尤其強(qiáng)調(diào)的是，該決策機(jī)制中的自治機(jī)關(guān)必須明確自身作為召集人和主持人的中立角色，改變過去濃厚的主導(dǎo)色彩，轉(zhuǎn)變觀念，樹立政治決策應(yīng)為合作領(lǐng)域的觀念，為實(shí)現(xiàn)各方和平共處以及共同的整體利益而服務(wù)。

(三)發(fā)展地方基層自治組織協(xié)商民主體系，完善我國(guó)民族區(qū)域自治制度

我國(guó)民族區(qū)域自治制度的完善需要我們大力發(fā)展自治地方自治組織的協(xié)商民主體系，建構(gòu)一個(gè)能夠?yàn)椴煌褡迦后w的成員參與并表達(dá)意愿的地方治理模式，充分發(fā)揮基層組織在公共決策中的作用。如帕特南認(rèn)為，對(duì)于民主制度的績(jī)效來說，至關(guān)重要的是普通公民在公民社會(huì)中充滿活力的群眾性基層活動(dòng)，在那些制度績(jī)效高的地區(qū)，往往存在著許多社團(tuán)組織。[14]100－103因此，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主進(jìn)而協(xié)調(diào)民族關(guān)系、緩和不同民族群體的利益爭(zhēng)執(zhí)、完善民族區(qū)域自治制度就必須發(fā)展地方基層自治組織協(xié)商民主體系，為各群體的不同利益訴求提供表達(dá)、參與政治活動(dòng)的制度平臺(tái)。

首先，為突顯民族自治地方的民族性，給予民族群體成員充足的表達(dá)空間，聽取自治地方代表之外民眾的聲音。我們應(yīng)當(dāng)建立自治地方民族性社會(huì)自治組織，為民族成員參與相關(guān)決策乃至國(guó)家政治生活的提供合法渠道。各民族自治地方各民族群體可據(jù)此積極表達(dá)、辯論以及對(duì)話，在法律允許范圍內(nèi)開展各項(xiàng)活動(dòng)，針對(duì)相關(guān)決策與各部門、其他民族自治組織進(jìn)行溝通與協(xié)商。民族性社會(huì)自治組織的相關(guān)細(xì)則可以在廣泛征求本民族成員意見，咨詢自治機(jī)關(guān)相關(guān)法律和政策限度下共同協(xié)商擬成。其主旨在于實(shí)現(xiàn)協(xié)商民族所蘊(yùn)含的以平等參與、理性對(duì)話、公共利益為重的基本含義與追求。

其次，繼續(xù)發(fā)揚(yáng)基層自治組織的基層和親民風(fēng)格，發(fā)揮它們的協(xié)商民主功能，多類型、多渠道構(gòu)建民族地方協(xié)商民主體系，促進(jìn)民族區(qū)域自治制度的建設(shè)。農(nóng)村村民委員會(huì)、城市居民社區(qū)委員會(huì)、企事業(yè)單位的職工代表大會(huì)等現(xiàn)有的基層自治組織作為村民、居民、職工公共生活中的基本組織，是各成員直接參與公共決策的重要形式。民族自治地方各城市基層可繼續(xù)發(fā)揮這些自治組織的協(xié)商民主功能，將協(xié)商、對(duì)話等商談機(jī)制充實(shí)到具體的民主實(shí)踐中，擴(kuò)充民族成員參與政治生活及表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)和空間。

最后，民族自治地方基層自治組織協(xié)商民主體系發(fā)展中還應(yīng)豐富協(xié)商民主的實(shí)踐形式，實(shí)現(xiàn)協(xié)商模式的多元化。近年來，我國(guó)地方的民主政治發(fā)展迅速，協(xié)商、對(duì)話或商談的機(jī)制被引入各地的民主實(shí)踐之中，成為民主治理的重要內(nèi)容。[15]如浙江溫嶺市的“民主懇談會(huì)”，通過平等的對(duì)話、討論、協(xié)商做出決策，解決矛盾;公共決策中的聽證制度，提供公共空間便于公民參與決策的制定;地方各種網(wǎng)絡(luò)論壇、“政府與市民網(wǎng)上對(duì)話”活動(dòng)等，利用互聯(lián)網(wǎng)普及、便利、快捷的優(yōu)勢(shì)開辟協(xié)商民主的新途徑。

綜上，多種形式的溝通平臺(tái)、多元的協(xié)商民主模式所發(fā)揮出的強(qiáng)大能量，不僅有助于民族自治地方不同民族群體之間利益沖突的有效協(xié)調(diào)，有助于各成員如實(shí)如愿地反映其合理訴求，又能夠增強(qiáng)自治機(jī)關(guān)公共決策的科學(xué)性與民主性，對(duì)我國(guó)民族區(qū)域自治制度的完善具有重大意義。

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