完善“三公”經(jīng)費公開制度讓權力在陽光下運行

劉金石 朱中國

完善“三公”經(jīng)費公開制度讓權力在陽光下運行

劉金石 朱中國

公開“三公”經(jīng)費的意義不在于“公開”本身，而是通過信息公開來規(guī)范政府在職消費行為，營造清明的政治環(huán)境，打造陽光透明政府。近年來，我國在公開“三公”經(jīng)費方面取得積極的進展，但還存在公開格式不統(tǒng)一、公開內(nèi)容較粗泛、公開途徑單一、財政支出預算制度建設滯后、相關法律法規(guī)建設緩慢、職務消費制度存漏洞、監(jiān)督主體執(zhí)行力欠缺等問題，應通過統(tǒng)一公開格式、細化公開項目、增加公開途徑、深化政府財政支出預算制度改革、健全法制保障、改革職務消費制度、加強人大制度建設等方面健全和改進目前我國“三公”經(jīng)費公開制度。

“三公”經(jīng)費；財政預算；預算公開

一、引 言

2013年3月17日，新任總理李克強在答記者問時約法三章，指出本屆政府的“三公”經(jīng)費只減不增，使“三公”經(jīng)費問題再一次成為社會公眾關注的焦點話題。“三公”經(jīng)費即財政撥款開支的公務接待、公務車購置使用、因公出國出境經(jīng)費。資料顯示，我國各級政府每年“三公”經(jīng)費規(guī)模龐大，早在2006年有學者估算中國每年的“三公”經(jīng)費規(guī)模在9000億元以上?！?〕自2011年中央各部門首次公開“三公”經(jīng)費以來，各級政府及時公開其“三公”經(jīng)費情況，我國政府財政預算公開工作進展迅速，取得了重要的成績。不過“三公”經(jīng)費一直因使用不透明、缺乏有效監(jiān)督和財政預算制度不完善等諸多問題，引發(fā)公眾強烈質疑，受到社會各界的廣泛關注與批評?！?〕我國“三公”經(jīng)費使用中存在哪些問題？如何促進“三公”經(jīng)費公開更加規(guī)范？國外有哪些監(jiān)管“三公”經(jīng)費使用的有效經(jīng)驗值得借鑒？本文首先立足于近年來我國各級政府“三公”經(jīng)費公開的基本事實，歸納現(xiàn)階段我國“三公”經(jīng)費公開過程中存在的問題與不足，并借鑒國內(nèi)外相關經(jīng)驗，提出完善我國各級政府“三公”經(jīng)費公開制度的政策建議。

二、我國“三公”經(jīng)費公開過程中存在的主要問題

從2011年中央部委公開“三公”經(jīng)費以來，省級、市級、縣級政府也逐步公開其“三公”經(jīng)費，有的鄉(xiāng)級政府也公開了其經(jīng)費使用情況，如四川白廟鄉(xiāng)政府早在2010年開始詳細公布其全部經(jīng)費使用情況，2013年有的國有企業(yè)如中國郵政集團公司、中國出版集團公司也開始主動公開了部門預算。三年來，公開的主體不斷擴大，公開的內(nèi)容不斷增加，公開的詳細程度不斷提高，公開的時間也更加統(tǒng)一，總體來看，“三公”經(jīng)費公開取得了積極的進展。不過，目前的公開還沒有達到公眾對政府部門的預算進行有效監(jiān)督，并制止政府部門過度消費的目的，從這個意義上說，“三公”經(jīng)費公開之路還任重道遠。從人們的普遍質疑和批評來看，當前的“三公”經(jīng)費公開過程中主要還存在以下幾個方面的不足。

(一)公開格式不統(tǒng)一。從2011年各部門公布“三公”經(jīng)費的情況看，不僅沒有統(tǒng)一的發(fā)布時間，而且發(fā)布的數(shù)據(jù)也沒有統(tǒng)一的口徑，比如農(nóng)業(yè)部只公布了人均 “三公”經(jīng)費情況，審計署則公布了“三公”經(jīng)費細化項目的數(shù)據(jù)，其他絕大部分中央部委只公布了“三公”經(jīng)費總額。2012年和2013年中央部委公開的格式基本統(tǒng)一，但公眾認為仍有很大的改進空間。

(二)公開內(nèi)容較粗泛。為了能夠準確地反映政府在行使其職能時各項收支的具體細節(jié)，我國政府財政支出預算會計科目由粗到細分為“類、款、項、目”四個層次。而絕大多數(shù)政府部門只公布了“三公”經(jīng)費中各支出項目的總額，即還停留在“類”，很少能夠公布到“款”，幾乎沒有哪級政府能夠將“三公”經(jīng)費支出項目公布到“項”和“目”。如此模糊的數(shù)據(jù)難以完全滿足公眾的信息要求，雖然公開了“三公”經(jīng)費數(shù)據(jù)，但并不透明，引起人民群眾的質疑，同時無從判斷資金使用的合理性。

(三)公開途徑單一。目前各級政府“三公”經(jīng)費公開的途徑絕大多數(shù)都是通過其部門網(wǎng)站進行公布，雖然現(xiàn)在會上網(wǎng)、有條件上網(wǎng)的人民群眾絕對數(shù)量很大，但是比例仍然不高，不會上網(wǎng)、無條件上網(wǎng)的人民群眾更多，因此僅僅通過網(wǎng)絡公開接受人民群眾監(jiān)督，途徑稍顯單一，監(jiān)督范圍還不夠廣泛，會因此而喪失一部分監(jiān)督主體。

(四)財政支出預算制度建設滯后?！叭苯?jīng)費包含在政府行政經(jīng)費內(nèi)，是政府財政支出預算的一部分。然而我國現(xiàn)有財政支出預算體系中，還沒有專門的“三公”經(jīng)費科目，因此，已經(jīng)公布“三公”經(jīng)費的各級政府大多是通過對財政支出預算做了一些調(diào)整，從各個其他科目里匯總，才得到本部門“三公”經(jīng)費相關數(shù)據(jù)，這是一個比較復雜且耗時的過程，這也是導致98個中央部委絕大多數(shù)都沒有按要求在2011年6月底公布“三公”經(jīng)費的重要原因，各級地方政府也相應推遲了公布“三公”經(jīng)費的時間。由此可見，財政支出預算制度的不完善將導致政府行政效率降低。

(五)相關法律法規(guī)建設緩慢。自1951年我國頒布《保守國家機密暫行條例》到1999年全國人大常委會通過《關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》將近50年間，我國政府財政預算情況都被視為國家機密，長期處于保密狀態(tài)，不予公開，到2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》開始正式實施，各級政府財政支出預算和“三公”經(jīng)費才開始出現(xiàn)在公眾視野里，直到2012年10月1日起施行的國務院《機關事務管理條例》才明確對公務接待、公務用車、因公出國(境)等各項公務消費做出了“標準化”的限定，不過依然還沒有專門關于“三公”消費和“三公”經(jīng)費公開方面的法律規(guī)定，法律法規(guī)的欠缺直接影響到政府財政支出預算公開的進程。

(六)職務消費制度存漏洞?！叭苯?jīng)費是職務消費的表現(xiàn)形式，如果“三公”經(jīng)費不透明，容易被職務權力私用，將“三公”經(jīng)費隱性轉化為“三私”經(jīng)費。我國現(xiàn)行的職務消費制度存在較多不合理之處。比如公務用車方面存在超編超標、使用成本過高和公車私用等問題；政府公務接待存在費用多、名目多和虛實不分等問題；公務出國(境)費演變成公費旅游的問題也長期大行其道。長期以來“三公”經(jīng)費中存在的借履行政府職能之名、行公務人員以權謀私之實的現(xiàn)象，是導致我國政府行政成本急劇上升、公共資源浪費、公務人員滑向貪污腐敗深淵等的重要原因。

(七)監(jiān)督主體執(zhí)行力欠缺。各級政府財政支出預算，一直以來由相應各級人大行使審查、監(jiān)督、問責的權力，人大對政府財政支出預算開展審查和監(jiān)督需要具備一些客觀條件，比如說是否獲得了足夠的關于政府財政支出預算的信息、在審查政府預算報告時是否有充足的時間、人大代表是否具有財務方面的專業(yè)知識等?！?〕但現(xiàn)階段各級人大難以對政府財政支出預算起到充分的審查、監(jiān)督和問責作用，我國各級政府財政支出預算草案每年還是以高票通過，這也說明我國各級人大在行使審查、監(jiān)督能力上存在缺陷。

三、完善我國 “三公”經(jīng)費公開制度的幾點建議

習近平總書記于2013年初指出，要“加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐敗的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制”。公開“三公”經(jīng)費，也是反腐敗制度建設中的一個重要環(huán)節(jié)，同時也可以為今后進一步健全官員財產(chǎn)公示制度積累寶貴的經(jīng)驗。習近平總書記的講話突顯制度建設的重要性，當前“三公”經(jīng)費公開中存在諸多問題的根本原因也正是我國財政預算制度建設滯后和公務員在職消費制度尚存諸多缺陷。

事實上，公開“三公”經(jīng)費的意義不是為了“公開”而公開，而是以公開“三公”經(jīng)費為突破口，在政府與公眾之間架起一座溝通的橋梁，將各級政府“三公”經(jīng)費清楚透明地呈現(xiàn)在公眾面前，接受公眾的檢查與監(jiān)督，以規(guī)范政府在職消費行為，營造清明的政治環(huán)境，打造陽光透明政府，提高政府公信力。因此，新時期黨和政府必須進一步健全“三公”消費制度，完善“三公”經(jīng)費公開制度，這是貫徹落實十八大精神，保障人民知情權、參與權、監(jiān)督權，讓權力在陽光下運行的重要舉措。具體來說，我們應著重從以下幾個方面健全和改進目前我國“三公”經(jīng)費公開制度。

(一)統(tǒng)一公開格式，便于縱向橫向比較。在設置統(tǒng)一格式標準時，應考慮以下兩點。首先，“三公”經(jīng)費不能只公開各支出項總額，而應該盡可能公布各支出項細化項目，從而利于人民群眾判斷“三公”經(jīng)費各支出項的比例是否協(xié)調(diào)、是否合理。其次，同時應公布本部門在職人員數(shù)和本部門財政支出預算總額，這樣可以計算部門人均“三公”經(jīng)費和“三公”經(jīng)費在整個年度政府財政支出預算中的占比。比較分析各個部門的這兩個指標，就可以有效排除各部門職能和規(guī)模差異因素，基于此，各部門公開的“三公”經(jīng)費之間才更具有可比性，從而能夠更加客觀地判斷出各個部門之間“三公”經(jīng)費是否存在不合理之處，進而對發(fā)現(xiàn)的問題進行及時修正。

(二)細化“三公”經(jīng)費公開項目，增加公開透明度。具體來說，政府財政支出預算會計科目上應統(tǒng)一設置出國(境)科目，包括公務出國過程中吃、穿、住、行等費用細項；公務接待費科目，應包含菜、煙、酒、水果、場地租賃、住宿等方面的費用細項；公車費用科目，應包含車輛購置費、油料費、保險費、路橋費、修理費、司機工資、福利等?！?〕按上述格式統(tǒng)計的各級政府“三公”經(jīng)費支出情況通過人大常委會審議后，應及時在政府部門網(wǎng)站公開，基于此，預算編制科學化、精細化水平進一步提高，細化后的“三公”經(jīng)費支出項目，人民群眾看得更清楚，理解也更透徹，進而能夠提出更有針對性的建議，這對推進政府財政支出參與式預算改革民主進程和督促政府部門廉政建設都有積極意義。

(三)增加公開途徑，擴大監(jiān)督主體范圍。“三公”經(jīng)費的公開形式可以借鑒《中華人民共和國政府信息公開條例》中關于政府財政支出預算公開的方式，例如可以通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等主流媒體向社會公布，也可以根據(jù)需要設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所和設施，甚至在檔案館、公共圖書館公開政府信息，這樣就極大地方便了公眾的監(jiān)督，同時也增加了監(jiān)督主體。以美國為例，政府每年都將所有與聯(lián)邦政府預算有關的正式文件，不論是總統(tǒng)提交的，還是國會提交的，均通過互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體、出版物等渠道向社會公布，通過財政信息的廣泛披露，納稅人可以詳盡地了解政府稅收政策、支出政策以及財政資金的安排和使用情況?！?〕

(四)適應現(xiàn)實需要，深化政府財政支出預算制度改革。從2007年開始，我國進行了政府財政支出預算收支分類改革，構成了按支出功能分類和按經(jīng)濟分類兩套體系。按支出功能分類，按細化程度主要分為類、款、項三級，直接表現(xiàn)的是政府部門的各種職能，譬如公共服務、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、公共安全等職能。經(jīng)濟分類按細化程度可分為類、款兩級，反映的是政府花錢的具體用途，例如人員工資、商品購買、基本建設等。事實上,現(xiàn)在我國政府財政支出預算一直是采用的按功能分類的方式，因此，即使是把財政支出預算公布到“目”這一級，也沒有“三公”經(jīng)費的科目設置，而“三公”經(jīng)費表現(xiàn)的是政府部門花錢的具體用途，應該通過經(jīng)濟分類的科目予以反映，因此，為了能將各級政府“三公”經(jīng)費具體情況清晰透明地呈現(xiàn)在人民群眾視野里，應狠抓“三公”經(jīng)費的治理源頭，將“三公”經(jīng)費納入政府財政支出預算，嚴格控制“三公”經(jīng)費在機關運行經(jīng)費預算總額中的規(guī)模和比例，并加強監(jiān)管，目前在按經(jīng)濟分類的預算體系中增加“三公”經(jīng)費對應科目設置已勢在必行。

(五)健全法制保障，加強相關法律法規(guī)建設。為了增強各級政府公開“三公”經(jīng)費的主動性，法律法規(guī)制度層面應適應現(xiàn)實的需要，盡快建章立制，力爭做到“三公”經(jīng)費公開有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴。首先，應抓緊研究修訂《預算法》及其實施細則，從法律層面上明確預算公開的主體、范圍、內(nèi)容、詳細程度；其次，應提升《政府信息公開條例》的法律層次，明確規(guī)定政府應當公開的財政信息內(nèi)容范圍和披露方式并嚴格實施，完善問責機制；〔6〕再次，對《保密法》政府財政支出預算信息是否屬于國家機密做出清晰的界定，消除各級政府對財政支出預算及“三公”經(jīng)費情況是否屬于國家機密的疑慮；最后，為了進一步遏制過度在職消費行為，有專家學者建議將公款吃喝、公車私用、公款旅游等“三公浪費”納入《刑法》調(diào)節(jié)范疇，以此增加法律的約束力與震懾力。對現(xiàn)行《預算法》、《保密法》、《政府信息公開條例》中不足之處進行合理修正，促使三者之間能夠協(xié)調(diào)作用，保障并加快各級政府主動依法公開“三公”經(jīng)費進程。

(六)積極改革“三公”經(jīng)費職務消費制度，根除滋生腐敗的土壤。(1)對于公車購置及運行，首先，應盡快落實各級政府公務用車制度改革，在制度層面強化公務用車管理；其次，要根據(jù)各級政府部門具體情況，確定公務用車配備標準和配備數(shù)量，并逐步降低公務用車價格標準；再次，強化公務用車使用管理制度，例如，2012年以來，四川省南充市法院、煙草公司、電業(yè)局、公交公司等四部門先后出臺有關公務車輛管理辦法，對本單位、本系統(tǒng)所有公務車輛實行科學化管理，截至目前，四部門已有1034輛公務用車安裝了GPS定位系統(tǒng)，從根本上解決了公車私用、公車運行成本過高等問題，這種公車管理制度，值得在全國各級政府推廣；最后，建立起公車監(jiān)管制度，統(tǒng)一公車標志、牌照，實施投訴舉報機制，接受社會監(jiān)督。(2)對于公務接待，首先，要明確界定公務接待范圍，杜絕私客公待；其次，應限定接待費開支范圍，合理制定接待費開支標準；再次，實行定點接待，試行公務接待公示制度，加大社會監(jiān)督力度；最后，擴大公務卡制度實施范圍，全面推行公務卡結算制度改革，加強現(xiàn)金管理，完善發(fā)票管理和財務報銷制度。(3)對于公務出國(境)，首先，要建立起嚴格的行政審批制度，以此取締不必要的出國考察活動；其次，精簡壓縮正常公務出國(境)團隊規(guī)模，控制出國人數(shù)，節(jié)約出國(境)費用開支?！?〕

(七)加強人大制度建設，保障人大有效行使監(jiān)督權力。為了保證各級人大有效行使權力，完善人大相關制度建設是實現(xiàn)我國政府財政支出預算制度民主化的必由之路。首先，我國憲法應明確指出各級人大對政府財政支出預算監(jiān)督的權威性，增強預算法案的強制性。其次，修改和完善《預算法》，健全預算審議制，并將政府向各級人大提交財政預算報告的時間提前，確保各級人大有足夠的時間完成財政支出預算報告的初審工作。再次，加快人大對預算執(zhí)行過程監(jiān)督的相關法律法規(guī)建設，同時加強對有預算分配權單位的監(jiān)督，并授權這些單位負責對用款單位的監(jiān)督。最后，完善預算監(jiān)督處罰的相關法律法規(guī)建設，對預算過程中的違法行為及其他不當行為的法律責任作出嚴格規(guī)定，并加大對違法者行政責任和經(jīng)濟責任上的懲罰力度?！?〕來自各行各業(yè)的人大代表是各級人大的中堅力量，所以，應鼓勵人大代表走訪各行各業(yè)，對各行各業(yè)作詳實的調(diào)研工作，以便代表廣大人民群眾在人大會上提出有利于改善國計民生問題的議案。同時，應加強對人大代表相關領域基礎知識的普及和相關財務知識的培訓，提升人大代表審查和監(jiān)督“三公”經(jīng)費的業(yè)務能力和專業(yè)水平。

〔1〕竹立家. 政府管理改革的幾個切入點〔J〕.學習月刊，2006,(3).

〔2〕郎友興. 民主財政與中國“三公”的治理〔J〕. 中共浙江省委黨校學報, 2011,(5).

〔3〕程嵐，馬海濤，秦強. 落實人大預算權利推進公共預算法制化建設〔J〕.財政研究，2008,(12).

〔4〕張志紅.“三公”經(jīng)費管理中存在的問題及治理對策〔J〕.審計與理財，2011,(10).

〔5〕李燕．財政信息公開亟待法制保障與約束〔J〕．財政研究，2011,(9).

〔6〕嵇明.推進財政信息公開的研究思考〔J〕.財政研究，2011,(5).

〔7〕王宏武，左鋼.淺析我國行政成本〔J〕.財政研究，2008,(9).

中央高校基本科研業(yè)務費專項資金項目(JBK130145)

劉金石,西南財經(jīng)大學發(fā)展研究院院長助理，經(jīng)濟學院副教授；

朱中國，西南財經(jīng)大學經(jīng)濟學院碩士研究生，四川 成都 611130。

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1008-9187-(2013)05-0087-04

【責任編輯朱鳳霞】