社會救助走上立法前臺

■劉婷婷 歐陽晨雨

從2003年8月1日正式實施至今，針對城市生活無著的流浪乞討人員出臺的《救助管理辦法》，不覺間已是一個十歲少年?；蛟S，對于一個國家，抑或人類的歷史長河而言，十年時光的確有點兒短，就如白駒過隙。但就這部行政法規(guī)而言，卻是一段值得銘記的不凡歲月。

當(dāng)初，正因為該《管理辦法》的迅即出臺，一舉終結(jié)了強制性收容遣送模式，讓“自愿求助、無償救助”原則得以確立，使一大批生活無著的流浪乞討人員得到了公共救助?？墒?，經(jīng)過了十年之醞釀，也足以讓一部帶有應(yīng)急之作色彩的法律暴露自身問題。救助無力、暗箱操作……在各種輿論平臺上，為社會救助專項立法的聲音再度響起。

2012年10月24日下午，受國務(wù)院委托，民政部部長李立國向全國人大常委會報告社會救助情況，表示《社會救助法》已列入全國人大立法工作計劃，而《中華人民共和國社會救助法(征求意見稿)》也已向社會全文公布。

對于飽受社會轉(zhuǎn)型期各種病癥困擾的中國，看似尋常的社會救助立法，其實具有極重要的意義，甚至在一定程度上堪稱社會文明，特別是法治文明的重要里程碑。列入全國人大立法計劃，或許僅是成為國家立法的關(guān)鍵一步，卻是一抹足夠亮麗的彩霞。

“救助”到底有多遠

1998年10月5日，我國簽署聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》?！俺且勒辗伤?guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”，“在一國領(lǐng)土內(nèi)合法居留之人，在該國領(lǐng)土內(nèi)有遷徙之自由及擇居之自由”，話語如此鏗鏘，然而數(shù)年之后，孫志剛事件的發(fā)生，讓這一公約精神遭到了無情踐踏。

在社會救助法“懷胎腹中”的今天，孫志剛之悲劇雖已落幕，但一個個悲戚故事仍在上演。2012年11月16日清晨，5名男孩躲在貴州畢節(jié)七星關(guān)區(qū)街頭的一垃圾箱內(nèi)，因為生火取暖導(dǎo)致一氧化碳中毒身亡，最大的13歲，最小的不過7歲。

事實上，路旁凍骨中又何止那些流浪的兒童。弱勢群體如農(nóng)民工者，也難以納入社會救助的范圍。2012年11月30日，一名農(nóng)民工凍死在河南省鄭州市的某個立交橋下，12天后又有一名中年農(nóng)民工凍死另一立交橋下。有媒體報道，來往的救護車頗多，但無一駐足施救。

2013年年初，為了揭開“救助站”的蓋子，湖南長沙某報記者戴鵬冒充流浪者，欲進入該市一救助站，不料卻先是連續(xù)十次未打通救助電話，繼而在求助站遭到數(shù)人圍攻。直到告訴救助人員遠在浙江老家父親的電話，待父親與他們交涉要求放人后，戴鵬才得以脫身。

當(dāng)這篇題為《記者長沙救助站體驗被毆全程觸目驚心》的報道見報后，一石激起千層浪，連同畢節(jié)流浪兒垃圾箱悶死事件，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。

遠離社會救助視線的，還有其他不為所知的弱勢群體。目前，我國精神疾病的患病率呈上升趨勢。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查，精神疾病在我國疾病總負擔(dān)中排名居首位，約占疾病總負擔(dān)的20%，有嚴(yán)重精神障礙患者約1600萬人。

因為監(jiān)管不到位等原因，北京、廣西、四川等地連續(xù)發(fā)生多起患者持刀傷人事件。今年8月17日，一有精神病史的男子在北京朝陽區(qū)持刀行兇，導(dǎo)致包括一名外籍人士在內(nèi)的兩人死亡；22日中午，北京一家樂福超市又發(fā)生精神病患者持刀傷人事件，4名傷者中的一名女性傷者因搶救無效死亡。23日，四川宜賓一名有精神病史的男子持刀攻擊路人，致3人不同程度受傷；當(dāng)天，廣西東興市一名有精神病史的男子手持砍刀沖進當(dāng)?shù)赜嬌洲k公樓行兇，釀成2死4傷的慘案……

對于重癥性質(zhì)的精神病患者，政府應(yīng)承擔(dān)兜底責(zé)任，提供必要的醫(yī)療康復(fù)乃至生活照料服務(wù)。然而，從目前法律來看，相關(guān)規(guī)定尚屬空白，這在某種程度上也成為類似事件高發(fā)的導(dǎo)火索。

1997年中國建立城市低保制度，2007年建立農(nóng)村低保制度，2003年到2005年先后建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。自然災(zāi)害救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶生活救助以及醫(yī)療救助、教育救助等系列制度，在改革中國都已建立，加之推進臨時救助制度建設(shè)，全國范圍已基本建立社會救助體系，有效地保障了7400多萬人的基本生活。2012年，中央財政和地方各級財政支出社會救助資金的總量，達到了1300多億元。

然而，一方面是應(yīng)受救助的弱勢群體，因制度等缺失，處于權(quán)利被忽視的不利處境；另一方面，則是少數(shù)不法分子，肆意鉆制度漏洞，侵占國家利益，造成嚴(yán)重后果。不少早已脫貧甚至原本富足的人士，卻通過各種渠道和手段冒充低保戶，故意騙領(lǐng)低保費用，享受著國家最低生活保障和待遇，由此造成了開著寶馬騙低保、“死人”領(lǐng)低保等問題的發(fā)生。

立法在曲折中前行

社會救助是一種最古老最基本的社會保障方式。在矯正“市場失靈”，調(diào)整資源配置，實現(xiàn)社會公平，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會等方面，社會救助發(fā)揮著不可替代的作用。在西方國家，社會救助作為社會保障體系的重要內(nèi)容，得到了法律法規(guī)的確認。

對社會救助進行國家立法，這是一條終極之路?；谏鐣戎巧鐣Ｕ习踩W(wǎng)體系“兜底線”的重要共識，社會救助法與社會保險法、社會福利法等共同構(gòu)成社會保障法律制度。新加坡制定了《中央公積金法》，南非制定了《社會保障法》，十余年來保持了制度的相對恒定。國力漸漸強盛的我國，也急需一部能夠解決社會救助共性問題，使以最低生活保障制度為核心的生活救助制度盡快成為法律。

從法律效力上看，社會救助法是一部國家層面的強力法律。姑且不論《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》只是行政法規(guī)，效力不及國家法律，關(guān)于城市低保和農(nóng)村“五?！狈矫娴纳鐣戎?guī)定仍屬條例，其他更多為政策。醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項救助和自然災(zāi)害等臨時救助制度，缺乏法律法規(guī)依據(jù)。由此觀之，國家強制力顯然不夠。

而且，當(dāng)前部分地方社會救助資金保障不足，現(xiàn)行各項社會救助的規(guī)定過于原則化，缺乏統(tǒng)一的社會救助內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，申請社會救助的渠道不暢通。如醞釀中的社會救助法能夠出臺，就能起到提綱挈領(lǐng)的作用，不僅可理清各項制度之間的作用和職能，明確中央與地方、部門與部門之間的職責(zé)等，而且可以發(fā)揮全國人大常委會的“領(lǐng)頭雁”作用，定期開展執(zhí)法檢查，對資金落實、基層工作能力建設(shè)等進行有效監(jiān)督，提高社會救助的效益。

推進社會救助立法，將有利于消除騙保亂象，維護社會公平公正。社會救助政策落實的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確核定申請人的家庭收入。目前狀況下，不是“偵查機構(gòu)”的救助部門很難全面調(diào)查到申請救助者的財產(chǎn)與收入狀況，因為銀行、證券交易機構(gòu)等均須依照相關(guān)法律為當(dāng)事人保密，房屋管理、戶籍管理機構(gòu)也沒有義務(wù)協(xié)助提供相應(yīng)資訊。況且，城鄉(xiāng)低保對象的收入情況都是動態(tài)的，不少地方對家庭收入的核查，主要是主觀判斷和根據(jù)基層單位審核的意見，由此難免出現(xiàn)該救助的得不到救助、不符合救助條件者反而得到了救助的現(xiàn)象。

在無法準(zhǔn)確掌握申請者財產(chǎn)與收入情形下，一些救助機構(gòu)往往采取若干土辦法，如張榜公示和依靠群眾舉報，但此舉又有損受助者人格尊嚴(yán)。特別是張榜公示，等于給低收入家庭打上了貧窮烙印，又不無歧視之嫌疑。

而且，申報人的欺瞞行為被發(fā)現(xiàn)后，懲戒機制也不夠健全。2012年的一項調(diào)查統(tǒng)計表明，一些地方約有10%甚至20%的低保戶，并不符合申請低保的資格條件。這在國外及香港特別行政區(qū)，對于這些造假情形，都應(yīng)以詐騙公共財產(chǎn)罪論處。但在我國卻是“法不責(zé)眾”，往往不了了之。因為違法成本過低，導(dǎo)致無法從根本上避免騙保等問題的發(fā)生。

但是，就社會救助的立法過程而言，并非一件易事。早在上世紀(jì)90年代的第八屆、第十屆全國人大常委會，都曾將時稱《社會救濟法》立法納入五年立法規(guī)劃，但最后又歸于沉寂。

值得注意的是，經(jīng)由孫志剛事件的出現(xiàn)，讓社會救濟法的立法精神發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，“救濟”開始向“救助”轉(zhuǎn)變。通常來說，救濟是一種消極的濟窮措施，基于一種同情和慈善的心理，對貧困者行善施舍，多為暫時性救濟措施；救助更多反映了一種積極的救困助貧姿態(tài)，以政府責(zé)任出現(xiàn)的救助是長期性的。為社會救助正名，體現(xiàn)了濃厚的人本精神。此后，經(jīng)社會各界討論達成共識，起草的《社會救濟法》更名為《社會救助法》。

《社會救助法》起草從2005年起航。在開門立法的浪潮中，該法征求意見稿在2008年經(jīng)由中國政府網(wǎng)全文公布。2010年的“兩會”期間，由96名全國人大代表聯(lián)名提出“建議制定《社會救助法》”議案，獲得社會各界高度關(guān)注。到2012年10月，《社會救助法》列入全國人大的立法工作計劃，為積極配合立法工作，民政部將推動社會救助法立法進程確定為2013年重點工作之一。

歷時8年的《社會救助法》立法，終于正式破題。為什么社會救助腳步躑躅，遲遲未能出臺，在有關(guān)專家看來，一是對該法涵蓋的內(nèi)容有分歧，究竟應(yīng)綜合性立法還是專項立法，是完美立法還是漸進立法，這一爭議未能得到解決。二是一些專項救助并不成熟，比如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項救助制度，還在實踐中摸索，其管理與運行機構(gòu)與最低生活保障制度存在著較大差異。三是管理體制及職能分工尚未真正厘清。社會救助涉及多個部門，各部門均想將自己負責(zé)的相關(guān)工作納入法律。

其間，也不乏一些聲音認為，出臺這部法律將超出國家財力范圍。事實上，我國受助人口約占總?cè)丝诘?%到8%，并不存在國家財力不堪承受的問題，更何況救助困難群體與不幸者，是任何國家的政府責(zé)任。在西方福利國家，財政多達50%用于社會保障和福利的支出，即使是美國財政，也有約三分之一用于社會保障事業(yè)。在我國香港地區(qū)，50%財政由衛(wèi)生福利局與教育統(tǒng)籌局使用。統(tǒng)計表明，我國財政投入社會保障的比重僅13%。

也有一些人認為，社會救助法與社會保險法存在沖突。再看社會保險制度，建立在勞資分擔(dān)責(zé)任、政府擔(dān)保的基礎(chǔ)之上，以繳費參加為享受待遇的條件。而社會救助強調(diào)的是，政府應(yīng)當(dāng)救助困難群體或低收入與不幸者。是以，兩者并存并不矛盾。

從立法條件看，社會救助法的制定出臺條件已經(jīng)具備。中共十八大報告提出“加強重點領(lǐng)域立法”，以民生為內(nèi)容的社會立法，成為當(dāng)前和今后一個時期的立法重心，自是符合大勢所趨。今年5月，全國人大常委會法工委調(diào)研組赴黔，就社會救助法的立法進行了專題調(diào)研。民政部部長李立國7月初表示，今年當(dāng)務(wù)之急是要配合全國人大、國務(wù)院制定“社會救助法”和“慈善事業(yè)法”，體現(xiàn)了國家對社會救助立法的高度重視。

事實上，現(xiàn)有的一些防范舉措，為社會救助法的出臺已經(jīng)奠定了基礎(chǔ)。例如，針對公眾反映比較大的低保“騙?！眴栴}，國家民政部會同中農(nóng)辦、財政部等部門，近兩年對低保資金的使用情況、對低保對象的核定工作情況、對低保管理服務(wù)工作的實施情況進了專項調(diào)查，提請國務(wù)院于2012年9月份制定下發(fā)了《關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》。以該《意見》為依據(jù)，民政部又制定和下發(fā)了《最低生活保障審核審批辦法(試行)》，解決存在的“錯?！焙汀瓣P(guān)系?！钡葐栴}。

再如，近期國務(wù)院要求各地按照“短期波動，發(fā)放補貼；持續(xù)上漲，調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)”原則，建立社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，對于物價明顯上漲時有效保障困難群眾基本生活，發(fā)揮了重要作用。下一步，還將由國家發(fā)改委牽頭，會同有關(guān)部門對社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制進行完善。

為加強低保申請家庭收入核查的準(zhǔn)確性，民政部等有關(guān)部門積極推動建立救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制。從2009年開始，民政部分兩批在全國143個地方組織開展救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對試點工作。試點單位在個人授權(quán)前提下，通過公安、人力資源和社會保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、金融、保險、工商、稅務(wù)、住房公積金等部門查詢戶籍、機動車、就業(yè)、保險、住房、證券、個體工商戶、納稅、公積金等方面的信息，變?nèi)斯徍藶樾畔⒈葘?，提高了救助對象認定的準(zhǔn)確性。有報道指出，到“十二五”期末，救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制將在全國基本建立。

再比如，通過完善“以獎代補”機制，引導(dǎo)地方強化財政保障責(zé)任，形成科學(xué)合理的社會救助資金分擔(dān)機制，理順農(nóng)村五保供養(yǎng)資金籌資渠道；進一步落實城鄉(xiāng)最低生活保障資金管理辦法、自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法等，指導(dǎo)地方完善社會救助資金使用細則，加強資金監(jiān)管，確保資金使用安全、規(guī)范等。

當(dāng)然，人們期待中的社會救助法，不可能是一部完美的國家法律。但是，該法應(yīng)就目前社會救助上存在的種種突出問題，作出回應(yīng)。它不僅應(yīng)明確實施救助的原則和范圍，而且應(yīng)該規(guī)范政府對公民進行救助的義務(wù)和責(zé)任，以及需要救助的對象，讓我們的公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，亦能從國家和社會獲得社會救助。

這部國家立法還需明確，社會救助的基本原則、管理體制和經(jīng)費保障，將最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助等納入法律制度，強化監(jiān)督管理機制和法律責(zé)任，特別是社會救助管理部門的職責(zé)以及資金保障渠道。

在適用范圍上，則應(yīng)擴大現(xiàn)有的救助對象，而不單是“生活無著的流浪人員”。法治化后的社會救助，應(yīng)強化“服務(wù)”理念，嚴(yán)格遵守程序法制。在救助手段上，也不能局限于提供吃、住等，對于教育、醫(yī)療等服務(wù)，也應(yīng)進入法律供給的范圍。

只有這樣一部飽含人們期許、閃耀著人性化光芒的法律，才是“中國夢”的應(yīng)有之義，才是中國法治夢的精彩一筆。