新型城鎮(zhèn)化的難點是人的城鎮(zhèn)化

當前，我國城鎮(zhèn)化過程中的核心問題是什么？新型城鎮(zhèn)化有什么特點？應該采取什么樣的措施？人民日報記者采訪了長期從事城鎮(zhèn)化研究的民建中央副主席、經(jīng)濟學家辜勝阻教授。

基本解決農(nóng)民工市民化至少要10年

記者：城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為廣受關注的經(jīng)濟社會熱點問題。您如何看待這種現(xiàn)象？

辜勝阻：城鎮(zhèn)化是中國下一個10年的最大機遇。中央經(jīng)濟工作會議根據(jù)十八大精神確立的“城鎮(zhèn)化新政”，不僅標志著我國改革的新起點、傳遞著平等的新理念，更預示著城鎮(zhèn)化將成為經(jīng)濟增長的新引擎、給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來新紅利。有專家預測，未來的消費需求會從2011年的16萬億元，提升到2016年的30萬億元。

記者：新型城鎮(zhèn)化的核心是什么？

辜勝阻：核心是人的城鎮(zhèn)化，重點解決農(nóng)業(yè)轉移人口的“半城鎮(zhèn)化”問題。這一次推進新型城鎮(zhèn)化的重要特點是強調(diào)人的城鎮(zhèn)化，對于當前中國的城鎮(zhèn)化來說就是農(nóng)民工的市民化。雖然目前我國城鎮(zhèn)化率已達51.27%，但是城鎮(zhèn)戶籍人口占總人口的比例卻只有約35%—38%。大量的農(nóng)民工實現(xiàn)了地域轉移和職業(yè)轉換，但還沒有實現(xiàn)身份和地位的轉變。近2億生活在城鎮(zhèn)里的人沒有城鎮(zhèn)戶口和享有城鎮(zhèn)居民待遇，很多農(nóng)民工出現(xiàn)“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。大規(guī)模農(nóng)民工周期性“鐘擺式”和“候鳥型”流動，造成了巨大的社會代價。新城鎮(zhèn)化的重大標志是推進農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化。農(nóng)民工市民化實質(zhì)是從戶籍制度的不平等走向社會公平。

記者：當前農(nóng)民工市民化有哪些特點？

辜勝阻：當前推進城鎮(zhèn)轉移人口市民化有三大特點：一是面大量廣有長期性?，F(xiàn)在有近2.5億農(nóng)民工，未來還有大量的新生代農(nóng)民工要進城，基本解決農(nóng)民工中存量和增量的市民化至少要用10年時間。二是高成本。市民化是一項高成本的改革，農(nóng)民工要穿上市民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老這“五件衣服”，需要大量公共投入。有專家測算，我國農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬元，一般大城市福利50萬元以上，中小城市為十幾萬元。 中國社科院發(fā)布的藍皮書指出，今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億—50萬億元的成本。三是難點在于穩(wěn)定的就業(yè)機會。農(nóng)民工市民化的堅實基礎是要有就業(yè)機會。要營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境，鼓勵農(nóng)民工以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

城鎮(zhèn)化要有“五防”

記者：在推進城鎮(zhèn)化過程中應注意什么問題？

辜勝阻：城鎮(zhèn)化趨利避害要“五防”。一防有城市無產(chǎn)業(yè)支撐的過度城鎮(zhèn)化，避免城鎮(zhèn)化“拉美化陷阱”而使新市民變游民、新城變“空城”，堅持城鎮(zhèn)化與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接。二防有速度無質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，不能一味追求城鎮(zhèn)化高速度和規(guī)模擴張，要堅持“集約、智能、綠色、低碳”發(fā)展方針。三防特大都市“大城市病”，避免大中小城市布局失衡而導致特大城市人口過度膨脹。城鎮(zhèn)化不能背離“美麗中國”而要與資源環(huán)境承載能力相適應。四防城市市民農(nóng)民工新二元結構的長期固化，避免“鐘擺式”、“候鳥型”城鄉(xiāng)人口流動導致的“半城鎮(zhèn)化”的過高社會代價。五防城鎮(zhèn)化的“房地產(chǎn)化”，避免城市土地財政而使過高地價推高房價，城鎮(zhèn)居民的消費被過高房價和房租擠出。

讓進城者能安居樂業(yè)，實現(xiàn)“三大夢想”

記者：您曾經(jīng)提出城鎮(zhèn)化應建立在堅實的產(chǎn)業(yè)基礎之上，不能搞“空城計”和農(nóng)民“被上樓”。請您具體闡述一下推進城鎮(zhèn)化與擴大就業(yè)的關系。

辜勝阻：新型城鎮(zhèn)化的難點在于讓進城人口有穩(wěn)定的就業(yè)機會。農(nóng)民工市民化的堅實基礎是要有就業(yè)機會。沒有產(chǎn)業(yè)基礎的城鎮(zhèn)化只是唱“空城計”。要把城鎮(zhèn)化這一“最大潛力”變?yōu)榻?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的“最大動力”，關鍵是讓進城者有創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的機會，能安居樂業(yè)，實現(xiàn)安居夢、創(chuàng)業(yè)夢和市民夢“三大夢想”。國際金融危機形成的一個重要的倒逼機制，迫使沿海和大城市農(nóng)民工回歸創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，達到“吸引一人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動一批人就業(yè)致富”的效果。當前，要營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，鼓勵農(nóng)民工以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，把城鎮(zhèn)化建立在堅實的產(chǎn)業(yè)基礎之上。為此，地方政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，要建立要素集聚機制，促進人流、物流、資本流、信息流的地域集聚以形成堅實的產(chǎn)業(yè)基礎；要高度重視民間資本和民營經(jīng)濟在城鎮(zhèn)化中的作用，依靠廣大民眾強烈的自我創(chuàng)業(yè)、自我發(fā)展的欲望，發(fā)展民營經(jīng)濟和“草根經(jīng)濟”；要通過減稅、減費，營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境，降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)的交易成本和經(jīng)營成本；通過金融制度創(chuàng)新，讓農(nóng)民工能用土地使用權抵押融資，解決其創(chuàng)業(yè)和置業(yè)所需資金。

戶籍制度和土地制度改革是新城鎮(zhèn)化改革的重中之重

記者：有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化方面需要重點做好哪幾項工作？

辜勝阻：推進農(nóng)民工市民化需要解決“錢從哪里來、人往哪里去”的問題，這涉及戶籍制度、土地制度、財政金融制度、社會保障和公共服務制度、縣市管理體制改革等諸多方面改革，其中最重要的是戶籍制度改革和土地制度改革。

一要推動戶籍制度改革，改革嵌入戶籍制度之中的二元制度，加快農(nóng)民工市民化進程。戶籍制度構筑了兩種身份在利益上的嚴重不平等。有研究表明，戶口本上有67項城鄉(xiāng)居民不同等待遇。戶籍制度改革要分類指導，因城而異：特大城市不可能一時完全放開，但可以推進農(nóng)民工在一些領域與市民同權，中等城市則應積極放開，小城市、縣城等更是可完全放開。

二要推動土地制度的改革，加強城鎮(zhèn)化過程中土地資源集約利用，加快農(nóng)村土地流轉制度改革和土地資本化進程。

三要推動財政金融體制改革，確保地方財政有穩(wěn)定可靠的稅源，構建多層次金融體系，支持城鎮(zhèn)化建設。

四要推動公共服務體制改革，增強地方政府提供基本公共服務的能力，努力使城市財力與事權相匹配。加快教育、醫(yī)療、住房等社會保障體系改革，改善城市農(nóng)民工子女的就學條件，降低入學門檻，構建適合農(nóng)民工特點的醫(yī)療、住房及社會保障制度，實現(xiàn)基本公共服務均等化。

五要改革縣市管理體制，擴權強縣，做大縣城，適當增加新的城市，發(fā)展一批發(fā)展布局合理、功能完善中小城市。

均衡城鎮(zhèn)化要堅持“兩條腿走路”，實現(xiàn)城市化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化并重

記者：在推進城鎮(zhèn)化過程中，如何有效預防“城市病”？

辜勝阻：這一次推進新型城鎮(zhèn)化的第二個特點是強調(diào)城鎮(zhèn)化要堅持“集約、智能、綠色、低碳”方針，提高質(zhì)量，趨利避害，引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。在長期的發(fā)展過程中，我國城鎮(zhèn)化存在諸多失衡和不可持續(xù)問題。當前我國城鎮(zhèn)化在高速發(fā)展過程中涌現(xiàn)出一大批超級城市和特大城市，中小城市發(fā)展明顯不足。與大城市、特大城市過度發(fā)展伴隨的是交通擁堵、空氣污染、用水緊缺等眾多“大城市病”，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程存在著不可持續(xù)的風險。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，不僅要重視“量”的擴大，更要重視“質(zhì)”的提高，要由重數(shù)量的外延式擴張到重品質(zhì)的內(nèi)涵式發(fā)展，建設“幸福城市”、“智慧城市”、“和諧城市”。

城鎮(zhèn)化只有均衡協(xié)調(diào)才能健康可持續(xù)。均衡城鎮(zhèn)化要堅持“兩條腿走路”：一是發(fā)展城市群推進城市化，二是通過做大縣城實施農(nóng)村城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城市化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化并重。發(fā)展城市群推進城市化要科學規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，加強城市群內(nèi)交通、通訊和網(wǎng)絡等基礎設施建設，通過發(fā)展“智慧城市”推動內(nèi)涵型城市化發(fā)展。要與資源環(huán)境承載能力相適應，把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程。要依托縣城推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，尤其是在中西部地區(qū)重點依托縣城發(fā)展縣域城市，增強中小城市的吸引力，引導流動人口向中小城市分流。