統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下涪陵區(qū)土地節(jié)約集約利用研究

張李娟 曲戈

摘 要：節(jié)約集約利用土地資源是貫徹落實科學發(fā)展觀的根本要求，涪陵區(qū)作為重慶市區(qū)域性中心城市之一，節(jié)約集約土地資源成績顯著，但同時存在土地資源供應(yīng)緊張與閑置并存、利用結(jié)構(gòu)與布局不合理、規(guī)劃滯后、“土地財政”約束、監(jiān)管不到位等值得注意的問題?？茖W制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、加快構(gòu)建城鎮(zhèn)體系、推動節(jié)地技術(shù)創(chuàng)新、強化土地監(jiān)管、促進各類土地復(fù)合利用，探索“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，資源節(jié)約集約利用的新型現(xiàn)代化道路。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；土地利用；節(jié)約集約

土地資源既是重要的稀缺資源也是經(jīng)濟發(fā)展的最核心要素。隨著中央將重慶市確定為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革示范區(qū)，市委、市政府實施“一圈兩翼”發(fā)展戰(zhàn)略，另外，根據(jù)2010年12月21日出臺的中共重慶市委、重慶市人民政府《關(guān)于加快涪陵區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的決定》，新“04總規(guī)”確定的雙百城市（百萬人口和百萬平方公里），涪陵區(qū)對土地的需求日益加劇。如何挖掘土地潛力，化解用地難題，將是涪陵區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的重要課題。

一、涪陵區(qū)節(jié)約集約利用土地資源的現(xiàn)實必然性

1.實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要

重慶作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革先行試驗區(qū)，涪陵區(qū)作為重慶市六大區(qū)域性中心城市之一，常住人口106.67萬人，農(nóng)業(yè)人口68.48萬人，非農(nóng)業(yè)人口48.18萬人，城鎮(zhèn)化率為59.3%，要實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，無論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障等，都需要占用大量土地，因此，如何在城鄉(xiāng)之間合理布局，節(jié)約集約利用土地極為重要。

2.加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要

涪陵長期以工業(yè)偏重，原材料工業(yè)占比較大，這樣的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)直接導致對土地資源的粗放式利用。一些領(lǐng)導干部為促進本地經(jīng)濟發(fā)展，不惜犧牲有限的、稀缺的土地資源為代價，盲目選擇項目，追求經(jīng)濟的短期繁榮和增長，嚴重妨礙了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的良性調(diào)整。

3.推進“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

當前，涪陵工業(yè)化處于中期階段。按工業(yè)化進程的正常邏輯，這個階段，農(nóng)民應(yīng)借著工業(yè)化的強勁推力，大量地、有序地從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，實現(xiàn)就業(yè)與身份的雙重置換，進而促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)躍遷。當前，三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分配比例6.7：61.3：32，在土地供應(yīng)緊張的前提下實現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，探索一條不以犧牲農(nóng)業(yè)農(nóng)村為代價的新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路，必須節(jié)約集約利用土地資源，最大限度地發(fā)揮土地要素的生產(chǎn)力。

二、涪陵區(qū)當前土地資源利用的突出問題

1.土地資源緊張與閑置并存

涪陵全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為18501.98公頃，占土地總面積的6.29%。按常住人口計算，全區(qū)人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為161.58m2/人，其中：人均城鎮(zhèn)工礦用地37.82m2/人，人均農(nóng)村居民點用地170.56m2/人，遠低于重慶市平均水平。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，經(jīng)濟社會發(fā)展對土地資源的依賴程度更高，土地資源的供需矛盾將日益加劇，即便如此，在廣大城鄉(xiāng)仍有相當數(shù)量的土地閑置或浪費現(xiàn)象。例如，在部分農(nóng)村，空閑住宅、空心村、廢舊坑塘、閑散地大量存在。不少農(nóng)民盡管已經(jīng)長期進城，但仍然保留有原來的宅基地，同時隨著城市的擴張，近郊的部分農(nóng)民變成市民后，原有村莊未能及時改造，致使部分城中村土地長期閑置。

2.土地資源利用結(jié)構(gòu)與布局不合理

不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展缺乏整體規(guī)劃。“村村點火、戶戶冒煙”仍相當程度存在，浪費土地現(xiàn)象嚴重；在發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)中，由于受過去“開發(fā)熱”的影響，不從地方產(chǎn)業(yè)特色和節(jié)約集約用地角度合理布局，造成許多項目投資和重復(fù)建設(shè)；有關(guān)部門之間協(xié)調(diào)監(jiān)督不力，片面強調(diào)部門利益，片面追求招商引資目標，將土地作為招商引資的優(yōu)惠條件，違規(guī)低價出讓土地、隨意承諾外商的用地條件。

3.土地利用規(guī)劃滯后

建設(shè)項目用地以剛性為主，彈性不足。由于社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，建設(shè)項目特別是遠期建設(shè)項目無法準確預(yù)測，使得土地利用總體規(guī)劃對經(jīng)濟形勢的變化及經(jīng)濟社會發(fā)展的需求缺乏適應(yīng)性。要么“具體問題具體分析”，隨意修改、變通，打政策“擦邊球”，導致土地實際利用率和單位面積投資強度嚴重偏低。少數(shù)基層黨政“一把手”法制觀念淡薄，民主意識不強，使土地總體規(guī)劃失去嚴肅性，常常是“規(guī)劃跟著項目走”“計劃趕不上變化”“特事特辦”。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有工業(yè)集中區(qū)，但新上的項目仍然習慣扎根村莊，要么“靠村頭”，要么“沿路邊”，土地利用不集約，形成新的污染源。

4.“土地財政”約束了政府自身的節(jié)約集約行為

地方政府存在GDP至上主義的傾向，把目光盯在經(jīng)濟增長指標上，以地生財，嚴重擾亂了正常的土地市場秩序。這種政府自利行為從根本上放大了土地粗放利用的政策空間，從另一個角度釋放出政府調(diào)控土地市場的虛假信號，形成政府、企業(yè)、市場等主體博弈的信息失真與滲漏，使應(yīng)有的政策調(diào)控目標打折扣，土地的節(jié)約集約難免流于空泛。

5.土地資源利用監(jiān)管不到位

雖然相關(guān)法律法規(guī)對土地違法行為有明確的處置規(guī)定，但操作性不強，往往清理容易處置難。在供地環(huán)節(jié)，雖然需要審查投資強度、容積率、建筑密度等技術(shù)指標，但企業(yè)取得土地后，即使達不到報批時的標準，國土、建設(shè)、規(guī)劃等部門也沒有嚴格的制裁措施，監(jiān)管實際上難以到位。在執(zhí)法環(huán)節(jié)中，國土部門只能下發(fā)停工通知書，但現(xiàn)實情況下，常常是有禁難止，甚至出現(xiàn)停工通知書變成催工通知書的現(xiàn)象，加快形成既成事實。而對政府部門自身粗放用地甚至帶頭違法用地的現(xiàn)象，監(jiān)管更是步履艱難，多數(shù)情況是查事不查人，習慣大事化小，小事化了。由于國土資源部門本身行政執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法過程中的種種利益關(guān)系層層糾葛，短時間內(nèi)很難撇清復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，出現(xiàn)查處難、處罰難和執(zhí)行難等問題。

三、節(jié)約集約利用土地的意見和建議

1.科學制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

堅持“集中、集聚、集約”發(fā)展，按照落實科學發(fā)展觀和走新型工業(yè)化道路的要求，加強產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)與管理，通過企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、土地集成管理，實施更嚴格的土地利用用途管制和空間管制，全面提升產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在土地資源節(jié)約集約利用和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式中的示范引領(lǐng)作用。同時，以節(jié)約集約為導向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)選擇、嚴格控制“三高一多”產(chǎn)業(yè)發(fā)展（即高投入、高耗能、高污染和多占地），著力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，尤其是緊緊抓住發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的機會，用先進、適用技術(shù)改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。以調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型為主線，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體，通過不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化、配套、升級，直接或間接提升節(jié)約集約利用土地資源的水平和能力，加快推動涪陵經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。

2.加快構(gòu)建城鎮(zhèn)體系

實施“遷村并城、遷村并鎮(zhèn)、遷村并村”，加強土地整理，通過更密集化的土地利用方式、更集中化的生活方式，實現(xiàn)組團式居住，引導村民向城鎮(zhèn)社區(qū)集中、耕地向規(guī)模經(jīng)營集中，從而加強土地資源的科學、高效、合理利用，堅持落實最嚴格的土地保護制度，科學地編制小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃。調(diào)整、整治、重新安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和其他用地布局，分階段盤活城鎮(zhèn)閑置地、空閑地，系統(tǒng)整治農(nóng)村低效利用和空閑建設(shè)用地。防止農(nóng)村建設(shè)用地無序蔓延，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用水平。

3.推動節(jié)地技術(shù)創(chuàng)新

推行立體開發(fā)、復(fù)合利用、循環(huán)利用、劣地優(yōu)用等節(jié)地模式，促進城鎮(zhèn)地上地下空間開發(fā)利用，加快城鎮(zhèn)改造，鼓勵企業(yè)實施用地增容改造，推進廢棄土地、荒山荒坡等開發(fā)利用。加快節(jié)地技術(shù)創(chuàng)新，開展交通、水利等大型工程建設(shè)節(jié)地技術(shù)研發(fā)，推進節(jié)能省地型住宅及地下空間開發(fā)利用等新技術(shù)，加快工礦廢棄土地、污染土地、鹽堿土地治理和修復(fù)技術(shù)的創(chuàng)新。

4.強化土地監(jiān)管的保障作用

建立健全城鄉(xiāng)集中統(tǒng)一，全程全面的監(jiān)管系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)監(jiān)管工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。利用土地市場動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管系統(tǒng)，加強土地供應(yīng)和開發(fā)利用情況監(jiān)管，對建設(shè)用地從供應(yīng)到批后開發(fā)利用實時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，確保建設(shè)用地依規(guī)供應(yīng)，合理利用。同時，建立黨政主要負責人節(jié)約集約用地責任制和嚴格的責任追究機制，將有利于從根本上約束地方政府以地謀利的動機，形成良性的土地執(zhí)法監(jiān)管氛圍。

5.促進各類土地復(fù)合利用

促進各類土地復(fù)合利用，提高綜合利用效率。土地具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多樣性功能。推進土地的復(fù)合利用，能發(fā)揮土地的多樣性功能，有利于提高土地利用效率。一是推進建設(shè)用地的多功能復(fù)合利用，比如大型區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)推行多設(shè)施共用通道的方式，區(qū)域和城市的重要交通樞紐、節(jié)點及其周邊地區(qū)土地利用應(yīng)推行綜合性立體化交通換乘中心、多功能經(jīng)濟活動中心及配套設(shè)施建設(shè)模式。二是城市土地開發(fā)應(yīng)注重就業(yè)與居住相協(xié)調(diào)，推行公共交通導向的土地開發(fā)利用模式。三是土地特別是耕地，不僅具有生產(chǎn)屬性，還具有生態(tài)功能，在調(diào)節(jié)氣候、凈化美化環(huán)境、維持生物多樣性、涵養(yǎng)水源、固碳等方面發(fā)揮著重要的作用。四是城市建設(shè)規(guī)劃布局應(yīng)充分考慮耕地的生態(tài)功能，發(fā)揮耕地作為城市“綠心”“綠帶”的功能，做到耕地生態(tài)系統(tǒng)與城市建設(shè)有機結(jié)合。五是在生態(tài)建設(shè)與維護方面，應(yīng)統(tǒng)籌耕地保護與生態(tài)退耕關(guān)系，合理確定不同區(qū)域的退耕規(guī)模，確保耕地紅線不突破。

參考文獻

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[基金項目：重慶市涪陵區(qū)校級課題 （項目號：FLDX2013—08）]

（作者單位：重慶市涪陵區(qū)委黨校、重慶市涪陵區(qū)江東街道辦事處）