正確處理政府與市場關(guān)系的幾個(gè)關(guān)鍵元素

王玉珍

摘 要：本文就正確處理政府與市場關(guān)系的幾個(gè)重要元素進(jìn)行了初步的探討。筆者認(rèn)為，從觀念上厘清政府與市場各自活動(dòng)領(lǐng)域及邊界是正確處理政府與市場關(guān)系的重要前提；準(zhǔn)確定位政府職能，從機(jī)制上確實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能是正確處理政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵；路徑上通過建立合作互補(bǔ)的政府與市場的關(guān)系，是健全和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措。

關(guān)鍵詞：政府調(diào)控；市場機(jī)制；政府職能；市場失靈

十八大報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。這一重要思想，為我們深化經(jīng)濟(jì)體制改革、使我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)走上科學(xué)發(fā)展的道路指明了方向。筆者認(rèn)為正確處理政府與市場關(guān)系，必須要把握以下幾個(gè)關(guān)鍵元素：

一、理念上要厘清政府與市場的邊界

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系下要正確處理政府與市場的關(guān)系，必須厘清政府與市場的邊界。即政府該干什么，不能干什么？同樣，市場的積極作用怎樣發(fā)揮？失靈區(qū)域如何遏制？從理念上厘清政府與市場的邊界就尤為重要。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系下，必須堅(jiān)持市場優(yōu)先的原則。市場優(yōu)于政府，是界定政府職能范圍的依據(jù)。我們只有先確定市場能夠干什么，市場需要政府干什么，然后才能確定政府該干什么，確立政府職能的規(guī)模，用政府來加強(qiáng)市場的力量。用這樣的理念認(rèn)識(shí)政府和市場的關(guān)系，一般認(rèn)為：政府和市場的邊界就是，凡是市場機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用，資源能夠?qū)崿F(xiàn)有效配置的就不需要政府干預(yù)；凡是存在市場失靈，市場機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的地方，就需要政府干預(yù)；凡是市場機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用的空間就是市場活動(dòng)的空間。從經(jīng)濟(jì)角度看，市場在調(diào)節(jié)商品供求、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)資源在社會(huì)各方面間的分配、調(diào)節(jié)物質(zhì)利益在不同利益集團(tuán)之間的分配都能夠充分發(fā)揮作用。調(diào)節(jié)商品供求是指當(dāng)某種商品供不應(yīng)求時(shí)，價(jià)格則上漲，這時(shí)商品的需求減少，供給增加；當(dāng)某種商品供大于求時(shí)，價(jià)格下跌，引起需求量的增加和供給減少。調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)資源在社會(huì)各方面間的分配是指，市場機(jī)制通過價(jià)格、稅率和利率等經(jīng)濟(jì)參數(shù)誘導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源向需要的地方或部門流動(dòng)，達(dá)到資源配置的優(yōu)化配置。調(diào)節(jié)物質(zhì)利益在不同利益集團(tuán)之間的分配是指，市場調(diào)節(jié)以利益誘導(dǎo)為基本手段，任何經(jīng)濟(jì)參數(shù)的變化都會(huì)引起物質(zhì)利益的分配和再分配。價(jià)格以價(jià)值為中心上下波動(dòng)，使社會(huì)勞動(dòng)在各部門之間的分配得到調(diào)節(jié)，使生產(chǎn)和需要趨向平衡；市場調(diào)節(jié)能靈活地反映和調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系，引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)，促使企業(yè)按市場需求進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營；可以促使企業(yè)開展競爭，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；可以激勵(lì)企業(yè)和勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性，使經(jīng)濟(jì)具有生機(jī)和活力。由于市場調(diào)節(jié)具有天然的趨利性， 這種利益杠桿在帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，對(duì)那些社會(huì)需要微利甚至無利的天然排斥，這種無序競爭的結(jié)果必然導(dǎo)致兩極分化等惡果。市場經(jīng)濟(jì)條件下市場也不是萬能的，存在“市場失靈” ，市場失靈的主要表現(xiàn)形式（壟斷、外部性、信息不對(duì)稱、公共物品、貧富差距）；市場失靈的地方，市場機(jī)制不能發(fā)揮作用的地方，是政府“有形的手” 可進(jìn)行調(diào)控的地方。即政府的作用為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供法制、秩序、規(guī)范、反壟斷等解決外部不經(jīng)濟(jì)問題，通過分配政策的制定解決貧富差距的問題，通過國企生產(chǎn)、財(cái)政支持增加對(duì)公共產(chǎn)品的供給等。也就是說市場經(jīng)濟(jì)下的政府角色可主要界定為保護(hù)者、服務(wù)者、監(jiān)督者。保護(hù)者指保護(hù)市場統(tǒng)一有序，保護(hù)正當(dāng)競爭；服務(wù)者指為市場活動(dòng)提供信息、提供公共產(chǎn)品、提供市場制度支持；監(jiān)督者指監(jiān)督管理市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維持市場秩序等方面。從認(rèn)識(shí)上、理念上厘清市場與政府各自活動(dòng)的空間，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)踐中相互不跨越各自的邊界，這是正確處理政府與市場關(guān)系的重要前提。

二、機(jī)制上要準(zhǔn)確政府的職能

正確處理政府與市場關(guān)系不僅在理念上要分清政府與市場的邊界，更重要的是要建立一套科學(xué)的機(jī)制使得政府和市場能夠按照各自的職能在邊界內(nèi)有效運(yùn)行。而要做到這一點(diǎn)，關(guān)鍵是必須轉(zhuǎn)變政府職能。我國的政府是強(qiáng)勢(shì)政府、無限政府，以往30多年的改革都是政府推動(dòng)或政府主導(dǎo)的，從而保證了改革的穩(wěn)步推進(jìn)，取得了用傳統(tǒng)西方經(jīng)濟(jì)理論無法解釋的不俗成就。連續(xù)30多年的經(jīng)濟(jì)高增長，世界少有；30多年老百姓生活的持續(xù)改善，世界少有；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的長周期也好、短周期也好已經(jīng)被連續(xù)增長所代替，甚至有人宣稱中國不存在經(jīng)濟(jì)周期，這在世界上也是少有的；綜合國力在經(jīng)濟(jì)增長的推動(dòng)下不斷提升，將一些國家不斷地甩在后邊，世界也少有。作為資源配置的一種手段，政府“有形之手”有助于糾正市場的自發(fā)性、滯后性和盲目性，為經(jīng)濟(jì)前行把握方向。同樣，“集中力量辦大事”的政府效率在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大民生項(xiàng)目投資等拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、制定制度規(guī)則上也顯現(xiàn)天然的優(yōu)勢(shì)。但強(qiáng)勢(shì)政府無限政府在事實(shí)上已經(jīng)大大跨越了政府行使職能的邊界，政府做了許多不該做、不能做的事情，而一些本該由政府行使的職能，政府卻沒有做好。在處理政府與市場的關(guān)系方面，政府存在大量的越位、錯(cuò)位、缺位、不到位的問題。政府的缺位表現(xiàn)為：在政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域政府沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，比如環(huán)境和食品安全問題；越位表現(xiàn)在：應(yīng)當(dāng)由市場來發(fā)揮作用的地方政府在盲目干預(yù)，從而讓市場和社會(huì)不能起到應(yīng)有的作用；不到位表現(xiàn)在：政府意識(shí)到了在某些領(lǐng)域政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用，卻沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，與社會(huì)對(duì)政府的期望和要求還有很大差距。因此，要從機(jī)制上切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)鍵要做到以下幾點(diǎn)：

1.要定位市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能，改變長期以來我國政府無處不在、無所不包的現(xiàn)狀

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能該如何定位？依據(jù)政府與市場的邊界劃分和我國的實(shí)際情況，黨的十六大明確提出了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項(xiàng)基本職能，即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。政府的職能就這四條，除了這四個(gè)職能沒有其他的職能。黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中第一次明確提出政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，即“通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。這里第一次并列提出“從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品”，并明確了中央政府和地方政府各自履行職能的重點(diǎn)。這是經(jīng)過多年不斷深化認(rèn)識(shí)，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和方向做的一次總體概括，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和要求。

2.要具體科學(xué)把控政府職能的內(nèi)涵，防止在執(zhí)行中走樣

政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能應(yīng)是彌補(bǔ)市場的缺陷和不足，是對(duì)市場機(jī)制的“拾遺補(bǔ)缺”。比如通過經(jīng)濟(jì)政策、政策工具的調(diào)控，保持總供給與總需求的大致平衡；同時(shí)政府干預(yù)的目的應(yīng)是促使市場機(jī)制恢復(fù)功能，而不是去代替市場。按照這一原則，政府干預(yù)的方式和力度就不應(yīng)該是固定不變的，而應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變化；政府干預(yù)的結(jié)果必須要比干預(yù)前的情況有所改善和好轉(zhuǎn)，否則，就不要干預(yù)。按照這一原則，政府在準(zhǔn)備伸出“看得見的手”進(jìn)行干預(yù)之前，必須低頭看看這只 “看得見的手”的不完善的地方，以使政府干預(yù)盡可能地降低成本，減少副作用，增加有效性。政府的市場監(jiān)管職能主要體現(xiàn)在嚴(yán)格市場準(zhǔn)入監(jiān)管，確保市場主體的合法性；維護(hù)公平競爭秩序，提高市場競爭效率；監(jiān)督市場交易行為，保護(hù)市場主體權(quán)益。政府的社會(huì)管理職能應(yīng)加快政府社會(huì)管理職能的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，切實(shí)減少機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭管理問題。創(chuàng)新政府社會(huì)管理方式，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、行政管理、道德約束、心理疏導(dǎo)、輿論引導(dǎo)等手段，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，減少社會(huì)問題，化解社會(huì)矛盾。在維護(hù)社會(huì)公正、加強(qiáng)環(huán)境資源管理、人口和就業(yè)管理、公共安全管理、對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)等方面強(qiáng)化社會(huì)管理。政府的公共服務(wù)職能是國家職能的重要組成部分，它包括提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。公共產(chǎn)品的范圍和內(nèi)容是提供公共設(shè)施，發(fā)展公共事業(yè)，發(fā)布公共信息；公共服務(wù)的目的和導(dǎo)向，是為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。

3.要通過制定相應(yīng)的制度、流程程序等使機(jī)制自發(fā)的發(fā)揮作用

在科學(xué)把控政府職能內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，還必須創(chuàng)立科學(xué)的機(jī)制，將政府的相應(yīng)職能進(jìn)行歸類、分解，圍繞政府職能應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，按照低成本高效率的原則，設(shè)定出符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)流程程序，依據(jù)流程程序的要求制定相應(yīng)的政策、法規(guī)、制度、考核指標(biāo)、閉環(huán)監(jiān)督等使得政府職能歸位有機(jī)制上的保障。

三、路徑上要建立合作互補(bǔ)的政府與市場的關(guān)系

從理論上講，政府與市場是兩種配置資源和協(xié)調(diào)活動(dòng)的主要機(jī)制或制度安排。但這兩種配置資源的方式共生于同一社會(huì)空間范圍內(nèi)，政府與市場的關(guān)系有可能存在著相互替代；相互互補(bǔ)；完全排斥；共同失靈的四種關(guān)系。政府與市場的相互替代關(guān)系是一種“非此即彼”和“此消彼長”的博弈關(guān)系，即選擇一定的政府，通過發(fā)揮政府職能作用來獲得一定的產(chǎn)出，就意味著必須放棄一定的市場機(jī)制的作用。或者說，選擇一定的市場，通過市場機(jī)制的作用來獲得一定的產(chǎn)出，就意味著放棄一定的政府職能作用。政府與市場之間的這種完全排斥關(guān)系，是由政府或市場內(nèi)在的缺陷而導(dǎo)致的。政府與市場的完全排斥關(guān)系，就是“有你沒我，有我沒你”的關(guān)系。也就是說，政府在某些領(lǐng)域永遠(yuǎn)做不了或做不好市場所能做得了或做得好的事情，此種情況下政府不應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)，只能通過發(fā)揮和不斷完善市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，比如私人領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)?；蛘哒f，市場在某些領(lǐng)域永遠(yuǎn)做不了或做不好政府所能做得了或做得好的事情，此種情況下不能將市場機(jī)制引入其中。在政府與市場關(guān)系上，還存在一種政府和市場都失靈（或失效）關(guān)系，我們可以將其概括為共同失靈關(guān)系，或者政府與市場雙失靈關(guān)系。我們可依據(jù)政府、市場各自單獨(dú)發(fā)揮作用的成本與收益的對(duì)比，以及政府和市場共同作用的成本與收益對(duì)比來判斷政府與市場共同失靈關(guān)系。如果政府、市場各自單獨(dú)發(fā)揮作用和政府與市場共同發(fā)揮作用的成本都大于收益時(shí)，這種關(guān)系就為政府和市場共同失靈關(guān)系。

正確處理政府與市場的關(guān)系就是要重點(diǎn)研究政府與市場的相互補(bǔ)充關(guān)系。即要正確認(rèn)識(shí)市場經(jīng)濟(jì)條件下政府作用和市場作用的優(yōu)點(diǎn)與局限性。發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，既要高度重視政府的作用，也要高度重視市場的作用。在政府與市場的互補(bǔ)關(guān)系中，不存在政府一定要排斥市場或者市場一定非要排斥政府。從整體來講，政府與市場的互補(bǔ)關(guān)系，是市場經(jīng)濟(jì)條件下的基本關(guān)系。應(yīng)該說市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控是互補(bǔ)和不可替代的，互補(bǔ)性表現(xiàn)為不論政府的調(diào)控和市場調(diào)節(jié)都存在著缺陷，市場失靈的地方政府調(diào)控可以彌補(bǔ)，政府不宜做的地方恰恰是市場調(diào)節(jié)可以大顯身手的地方。政府和市場對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控兩者缺一不可，雙方具有不同的調(diào)節(jié)機(jī)制，不可替代，市場配置是資源配置的基礎(chǔ)，政府是資源配置的輔助，政府調(diào)控是市場有效運(yùn)作的前提，市場調(diào)節(jié)是微觀經(jīng)濟(jì)過程中的組織方式。因此這兩者是相輔相成，互為補(bǔ)充，缺一不可。因此，建立合作互補(bǔ)的政府與市場關(guān)系就是要盡量發(fā)揮兩種調(diào)節(jié)手段的長處，避開各自的短處。在市場制度范圍內(nèi)，明智合理地界定政府與市場之間的適宜邊界，是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行和長期增長的一個(gè)重大問題。 建立合作互補(bǔ)的政府與市場的關(guān)系，必須善于克服政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)存在的問題。具體說要做到以下幾點(diǎn)：

1.政府要由直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)控和監(jiān)督市場

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府、市場和企業(yè)的關(guān)系是政府調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)。政府要改變以往作為生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的直接參與者的做法，由原來的直接管錢、管物、管人轉(zhuǎn)變到制定規(guī)則、規(guī)范市場主體行為，維護(hù)公平競爭上來。

2.政府要由行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽拷?jīng)濟(jì)和法律手段，輔之以必要的行政手段上來

尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，依靠經(jīng)濟(jì)手段即國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和計(jì)劃，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整而影響和調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的措施。它主要用于合理確定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)預(yù)測、總量調(diào)控、重大結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)力的合理布局規(guī)劃等；法律手段是國家通過制定和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的手段。行政手段則是國家通過行政機(jī)關(guān)，采取行政命令、指示、指標(biāo)、規(guī)定等行政措施來調(diào)節(jié)和管理經(jīng)濟(jì)的手段。法律手段和行政手段則主要是規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營者的活動(dòng)，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，調(diào)節(jié)國家、企業(yè)、個(gè)人之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。

3.政府要由以審批和資源配置為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)和創(chuàng)造良好的環(huán)境為主上來

政府要從過去重“管制”向重“服務(wù)”轉(zhuǎn)型。政府的主要職能是搞公共服務(wù)，提供公共產(chǎn)品，為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，而不是管制。政府管理的本質(zhì)是提供良好的服務(wù)。實(shí)踐證明，政府有效的管理是融在良好的服務(wù)之中的。建設(shè)公共服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)從管理的本質(zhì)上去改變管理方式和管理手段。在我國，政府管理的本質(zhì)是保障公民的權(quán)利，為公民和社會(huì)提供更好的服務(wù)，以得到公民的擁護(hù)，社會(huì)的擁護(hù)。

4.政府要由更加注重經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅厣鐣?huì)管理上來

由于我國的經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展軌道，微觀層面的市場主體會(huì)不斷地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模推動(dòng)宏觀層面的經(jīng)濟(jì)增長，中央政府更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行調(diào)控保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。但我國的社會(huì)問題卻進(jìn)入多發(fā)期、凸顯期，需要政府下更大力氣解決，否則，過多的社會(huì)矛盾會(huì)引起社會(huì)不穩(wěn)定，影響經(jīng)濟(jì)增長。從現(xiàn)實(shí)來看，政府需要更多地關(guān)注弱勢(shì)群體，把更多精力放到社會(huì)管理上來。

當(dāng)然，處理好政府與市場的關(guān)系，重要的是真正做到凡是市場能夠做到的盡量讓市場去做，凡是市場失靈的，政府應(yīng)“出手調(diào)控”。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)中盡量協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系。應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府就不必插手；對(duì)于市場出現(xiàn)的供求失衡，政府主要是通過信息發(fā)布、產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)的； 在很多情況下，市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)需要協(xié)同作用，或者互相補(bǔ)充，互相制衡。

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（作者單位：中共南京市委黨校）