財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的“無影燈效應(yīng)”改進(jìn)研究

王善平，謝 妙，唐 紅

財(cái)政扶貧（以下簡稱“扶貧”）是一項(xiàng)利用國家公共資源幫助貧困人口脫貧致富的重大民生工程，具有“點(diǎn)多、面廣、線長”的特點(diǎn)①，直接關(guān)系到貧困人口的脫貧致富、貧困地區(qū)的發(fā)展，乃至民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定。財(cái)政扶貧資金是國家設(shè)立的用于扶貧開發(fā)工作的專項(xiàng)資金，是我國財(cái)政支出的重要組成部分，雖然其投入在逐年增加，但與需求相比還很有限，需要運(yùn)用好審計(jì)這種維護(hù)利益相關(guān)者合法產(chǎn)權(quán)的外部監(jiān)督機(jī)制②和保障國家經(jīng)濟(jì)安全不可替代的“免疫系統(tǒng)”進(jìn)行監(jiān)管，以提高扶貧的綜合績效，事實(shí)上，扶貧資金審計(jì)已經(jīng)發(fā)揮了非常重要的作用，但與黨和人民的要求相比仍然存在很多尚待改進(jìn)的地方，如重事后審計(jì)、輕事前監(jiān)管，重財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)、輕績效審計(jì)等；即使在事后審計(jì)和財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)方面，也未必盡善盡美，存在“盲區(qū)”。扶貧資金運(yùn)行過程中出現(xiàn)的立項(xiàng)不科學(xué)、資金到位率低、挪用與貪污③④等現(xiàn)象與扶貧資金審計(jì)監(jiān)管不到位有關(guān)，扶貧政策方面存在的“重扶貧開發(fā)、輕安全網(wǎng)建設(shè)，重扶貧工程建設(shè)、輕人力資本開發(fā)，重實(shí)物扶貧、輕文化精神扶貧，重新制度建設(shè)、輕現(xiàn)有制度整合”等問題也與扶貧資金審計(jì)監(jiān)管尚待改進(jìn)⑤有關(guān)。對此，不少學(xué)者雖然進(jìn)行過研究，但尚不深入，難免顧此失彼。本文運(yùn)用無影燈效應(yīng)原理，從審計(jì)監(jiān)管的主體、各主體間的合作平臺、監(jiān)管的強(qiáng)度和角度四方面對我國扶貧資金審計(jì)監(jiān)管存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)分析，進(jìn)而提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

一、扶貧資金審計(jì)監(jiān)管中的無影燈效應(yīng)原理應(yīng)用框架分析

扶貧審計(jì)監(jiān)管就是要尋找扶貧資金運(yùn)用中存在的影響績效提高的問題，并加以解決，使扶貧走上健康發(fā)展大道的過程。這一過程與無影燈輔助正在進(jìn)行手術(shù)的醫(yī)生發(fā)現(xiàn)病人的病灶，從而順利完成手術(shù)的過程，有異曲同工之妙。為了做好手術(shù)，醫(yī)生需要把發(fā)光強(qiáng)度高的光源在很大的燈盤上圓形地排列起來，這樣在手術(shù)時(shí)，醫(yī)生就不會受到“影子”的干擾，此為“無影燈效應(yīng)”（Shadow less Lamp Effect）。其物理學(xué)原理在于：讓燈光從不同的角度照射下來，這樣就看不見每個(gè)點(diǎn)光源形成的影子。細(xì)而言之，在有其他因素干擾的情況下，要使觀察效果不受外界所有人和物的“影子”的影響，進(jìn)而全面系統(tǒng)地觀察事物，就必須有足夠多的燈光，每個(gè)燈光都有足夠的照射強(qiáng)度、全面的照射角度，此外還需要有一個(gè)讓所有的燈光都能同時(shí)發(fā)揮作用的平臺⑥。

應(yīng)用無影燈效應(yīng)到扶貧資金審計(jì)監(jiān)管，其基本目標(biāo)就是要通過扶貧資金審計(jì)，照亮扶貧資金運(yùn)行的全過程和各方面，及時(shí)將影響扶貧資金績效的“病灶”找出來，并將其消除。為此：

1.審計(jì)主體要足夠多

按照無影燈效應(yīng)的基本原理，若燈光數(shù)量過少，必然在某些方面留下陰影，從而影響尋找“病灶”的效果。具體到扶貧資金審計(jì)監(jiān)管，為及時(shí)、全面地找到影響扶貧資金績效的“病灶”，需要有足夠多的審計(jì)主體，形成一束足夠大、可以找到扶貧資金運(yùn)行問題的“無影燈”，讓扶貧工作中的“病灶和病因”在其照射之下充分暴露出來。

2.審計(jì)權(quán)能要充分發(fā)揮

在無影燈效應(yīng)中，如果照射強(qiáng)度太弱，即便有再多的燈光，也無法完全消除影子的干擾，醫(yī)生也就無法準(zhǔn)確、高效地找到“病灶”。對扶貧審計(jì)監(jiān)管而言，為了準(zhǔn)確、高效地發(fā)現(xiàn)影響扶貧資金績效的“病因”，進(jìn)而及時(shí)進(jìn)行處理，就需審計(jì)主體擁有充分的審計(jì)權(quán)能，使扶貧審計(jì)監(jiān)管這束“無影燈”更亮，更有效地消除扶貧資金運(yùn)行中的各種“陰影”。但必須指出，審計(jì)主體是由一個(gè)個(gè)有思想的人組成的團(tuán)隊(duì)，不像“燈”那樣容易控制，因而這里的審計(jì)權(quán)能，需要進(jìn)一步細(xì)化為“獨(dú)立”和“有專業(yè)勝任能力”；其中，“有專業(yè)勝任能力”不僅指審計(jì)人員擁有足夠高的專業(yè)技術(shù)水平和綜合素質(zhì)，同時(shí)也具備充分的審計(jì)監(jiān)督權(quán)力，能夠很好地完成消除“陰影”的任務(wù)。

3.要形成立體式審計(jì)網(wǎng)絡(luò)

無影燈之所以能起到“無影”的效果，離不開所有燈光以合理的角度進(jìn)行相互配合性照射，各個(gè)燈光的照射范圍相互交疊，正好在受光體上形成一個(gè)均勻的光亮區(qū)。應(yīng)用到扶貧資金審計(jì)監(jiān)管，審計(jì)主體應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)膶徲?jì)介入角度，形成足以找到影響扶貧資金績效“病因”的審計(jì)監(jiān)管深度和廣度，也就是要形成有效的立體式的審計(jì)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

4.要提供審計(jì)主體合力作用的平臺

無影燈的燈架，為所有單個(gè)燈光通力合作提供了一個(gè)有效的平臺。如果沒有燈架的存在，即使燈光的數(shù)量再多、角度再廣、效能再強(qiáng)，也無法取得“無影”的效果。同樣，在扶貧資金審計(jì)監(jiān)管中，如果沒有一個(gè)讓所有審計(jì)主體進(jìn)行信息溝通、相互支持的作用平臺，那么，最終只能是各主體各自為政，甚至相互耗散，無法統(tǒng)籌兼顧、全面深入開展扶貧資金審計(jì)監(jiān)管。

以上四個(gè)要素相互配合，為審計(jì)防治扶貧中的違法違規(guī)，實(shí)現(xiàn)扶貧資金的安全高效運(yùn)作，提供了一個(gè)很有價(jià)值的監(jiān)管系統(tǒng)，有利于推動我國扶貧工作的健康進(jìn)展⑦。

二、無影燈效應(yīng)下的我國扶貧資金審計(jì)監(jiān)管問題剖析

審計(jì)是我國進(jìn)行扶貧資金監(jiān)管的重要途徑，而現(xiàn)實(shí)存在的大量問題表明其監(jiān)管效果不佳，未能較好地防治扶貧資金運(yùn)行中各類問題的產(chǎn)生和蔓延。在無影燈效應(yīng)原理的框架下，就是扶貧資金審計(jì)“無影燈”未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，因而始終無法完全有效地發(fā)現(xiàn)并清除扶貧資金運(yùn)行機(jī)制中的各種“病灶”。針對目前我國扶貧資金運(yùn)行中的種種問題，無影燈效應(yīng)原理可以為我們分析諸多難題背后隱含的來自審計(jì)監(jiān)管體系方面的因素提供一個(gè)合理的思路。

1.政府審計(jì)幾乎是唯一的監(jiān)管主體

我國扶貧攻堅(jiān)工作主要是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由省級以下地方政府扶貧辦和相關(guān)部門組織實(shí)施扶貧資金的籌集、分配、使用，基本上是一個(gè)政府主導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)作過程，需要有力的監(jiān)督⑧。扶貧資金審計(jì)正是監(jiān)督扶貧過程中公共權(quán)力運(yùn)作的重要手段。根據(jù)無影燈效應(yīng)原理，要實(shí)現(xiàn)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)管目標(biāo)，審計(jì)主體必須達(dá)到一定的數(shù)量，形成監(jiān)管規(guī)模。在我國目前的扶貧資金審計(jì)監(jiān)管體系中，政府審計(jì)機(jī)關(guān)和人員是最主要，甚至是唯一的監(jiān)管主體，會計(jì)師事務(wù)所只在受托于政府審計(jì)機(jī)關(guān)才少量地參與扶貧資金審計(jì)，貧困人口也被直接或者間接地排除在監(jiān)管主體之外，導(dǎo)致審計(jì)主體類型單一、力量薄弱；同時(shí)，扶貧資金審計(jì)時(shí)對被審計(jì)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作成果利用程度不夠，降低了審計(jì)效率。以政府審計(jì)機(jī)關(guān)為唯一監(jiān)管主體的扶貧資金審計(jì)監(jiān)管在效率、效果方面都不理想。從無影燈效應(yīng)的角度來說，正是因?yàn)榉鲐氋Y金審計(jì)“無影燈”中的“燈光”數(shù)量不夠，僅有少數(shù)“燈光”的照射無法起到消除“陰影”的效果，扶貧資金審計(jì)也就無法消除扶貧資金運(yùn)行中存在的“暗影”。

2.審計(jì)主體的監(jiān)管能力有限

扶貧資金審計(jì)是保證扶貧資金正常運(yùn)行，并確保其安全和有效的“免疫系統(tǒng)”。為提高其有效性，扶貧資金審計(jì)主體必須具備“獨(dú)立”和“有專業(yè)勝任能力”兩個(gè)基本條件。這樣，扶貧資金審計(jì)才能具備足夠的影響力和震懾力，就像無影燈中的每個(gè)燈光都能發(fā)出足夠的亮光。相反地，若獨(dú)立性不夠強(qiáng)，則審計(jì)監(jiān)督權(quán)力的發(fā)揮會受到限制，也會影響扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的有效性。

我國政府審計(jì)的獨(dú)立性歷來受到不同程度的質(zhì)疑，因而以政府審計(jì)為主導(dǎo)的扶貧資金審計(jì)結(jié)論的客觀性和可靠性也往往難以令人信服。地方政府干預(yù)使理性有限的政府審計(jì)不同程度地實(shí)施“少發(fā)現(xiàn)問題”或“少披露問題”，進(jìn)一步強(qiáng)化了人們對現(xiàn)行扶貧資金審計(jì)能否發(fā)揮其應(yīng)有監(jiān)管作用的擔(dān)憂。

審計(jì)不僅應(yīng)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告違法違紀(jì)問題，還應(yīng)積極履行“矯正”職能⑨，從根本上解決問題并杜絕類似問題的再次發(fā)生。但是，從歷年的情況來看，我國政府審計(jì)處理結(jié)果的落實(shí)情況并不佳，在全國范圍內(nèi)，所有審計(jì)處理結(jié)果的落實(shí)比例平均僅為43.5%，具體情況參見表1。

表1 我國政府審計(jì)處理結(jié)果落實(shí)情況（%）

我們以為，表1顯示審計(jì)處理結(jié)果落實(shí)情況不理想的主要原因在于審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的監(jiān)管權(quán)限得不到保障：審計(jì)機(jī)關(guān)處理處罰的權(quán)力僅限于警告、責(zé)令改正、罰款或者移送司法、紀(jì)檢等部門處罰，而相關(guān)部門的處理結(jié)果并不在政府審計(jì)的可控范圍之內(nèi)。從全國范圍內(nèi)的審計(jì)結(jié)果的總體情況來推斷，扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的審計(jì)結(jié)果落實(shí)情況可能（也）并不樂觀，這勢必會直接影響到我國財(cái)政扶貧資金的審計(jì)監(jiān)管成果。

獨(dú)立性程度不高、審計(jì)監(jiān)督權(quán)力不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)情況嚴(yán)重制約了扶貧資金審計(jì)人員的監(jiān)管能力。即使人員再多，也無法做好扶貧資金監(jiān)管工作，消除扶貧資金運(yùn)行中的違法違規(guī)行為。就像在無影燈中縱使有成千上萬盞燈光，然而各個(gè)燈光都昏暗不堪，那么“燈下黑”現(xiàn)象也是在所難免的。

3.審計(jì)監(jiān)管廣度、深度不夠

在扶貧項(xiàng)目的確定過程中設(shè)置有諸多審批環(huán)節(jié)，增加了政府的管制權(quán)力和尋租的機(jī)會⑩，而扶貧資金的無償性使其下?lián)芎椭С鲞^程中容易出現(xiàn)截留、揮霍和浪費(fèi)?。因此，有效的扶貧資金審計(jì)監(jiān)管需要數(shù)量眾多、效能強(qiáng)大的各個(gè)審計(jì)主體立足于扶貧資金分配、管理、使用的全過程監(jiān)管，并著眼于其運(yùn)行過程的真實(shí)性、合法性、效益性的全方位監(jiān)管。

然而，目前我國扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的廣度與深度至少存在三個(gè)方面的問題：一是受審計(jì)資源限制，在扶貧資金專項(xiàng)審計(jì)中開展“上審下”、“交叉審”等的次數(shù)較少，能夠覆蓋到的扶貧資金有限；二是現(xiàn)有的扶貧資金審計(jì)大多數(shù)屬于事后審計(jì)，很少涉及事前、事中審計(jì)和審后跟蹤，無法起到事前積極防范、事中及時(shí)糾正和事后保證審計(jì)決定、建議得到落實(shí)的作用；三是我國大部分扶貧資金審計(jì)仍停留在傳統(tǒng)的財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)層面，較少涉及扶貧資金使用效益，尤其是生態(tài)效益和社會效益方面的內(nèi)容，忽視了扶貧過程中的經(jīng)濟(jì)、社會和自然環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展??，F(xiàn)行扶貧資金審計(jì)以“同級審”為主的審計(jì)模式和注重事后、合法合規(guī)性審計(jì)的特征嚴(yán)重制約了我國審計(jì)監(jiān)管扶貧資金的深度和廣度，扶貧資金審計(jì)監(jiān)管無影燈照射角度很單一，無法覆蓋到全部扶貧資金涉及的各個(gè)方面，因而必定會在某個(gè)或者某些方向留下陰影，扶貧資金運(yùn)行中的各種違法違規(guī)問題就無法杜絕。

4.未形成有效的監(jiān)管合力

無影燈正常工作的關(guān)鍵之一在于有一個(gè)讓所有的燈光共同發(fā)揮作用的平臺。同樣，在扶貧資金監(jiān)管中，要使審計(jì)能起到應(yīng)有的作用，就必須構(gòu)建一個(gè)能讓所有審計(jì)主體都發(fā)揮作用并形成相互補(bǔ)充的監(jiān)管合力平臺，其中有合適的信息共享機(jī)制和良好的信息公開渠道?尤其重要。

我國扶貧資金信息公開和共享程度不高、有效性不強(qiáng)，（1）扶貧對象、扶貧資金的分配管理部門與扶貧資金審計(jì)機(jī)關(guān)三者之間溝通不暢，存在嚴(yán)重的信息不對稱。扶貧對象因不了解有哪些扶貧資金項(xiàng)目，以及這些項(xiàng)目的分配、撥付、使用的時(shí)間和金額等方面的具體信息，自然地，就無法對扶貧資金分配、管理部門加以有效監(jiān)督。扶貧資金分配、管理部門出于自身私人利益、短期政績表現(xiàn)等方面的考慮，更容易隱瞞扶貧資金分配未向培育反貧能力傾斜、撥付不及時(shí)，甚至違規(guī)分配、貪污挪用等情況；（2）審計(jì)機(jī)關(guān)由于審計(jì)成本和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的約束，以及害怕得罪貧困地區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)等原因，往往只對重點(diǎn)和重大項(xiàng)目進(jìn)行比較全面的財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)，未對全部扶貧資金開展全面的財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)，很少開展績效審計(jì)，同時(shí)在審計(jì)時(shí)間上大多比較滯后，有時(shí)甚至發(fā)生“假賬真審”的情況，即使審計(jì)到的賬、證、表真實(shí)、全面，審計(jì)方法和審計(jì)程序得當(dāng)，也發(fā)現(xiàn)了扶貧資金運(yùn)行中存在的某些問題，但提交審計(jì)報(bào)告時(shí)，一方面在內(nèi)容上避重就輕、報(bào)喜不報(bào)憂，另一方面在范圍上主要面向政府、人大報(bào)告，面向社會公眾的公開數(shù)量少、范圍小、披露問題少?，而主要由政府官員兼任的人大常委又往往缺乏對政府和官員進(jìn)行監(jiān)督的動力，因而扶貧資金審計(jì)報(bào)告難以發(fā)揮預(yù)期的作用；（3）扶貧對象是處于底層的扶貧資金的受益者，既難以獲得來自上層的有關(guān)扶貧資金支持重點(diǎn)和額度等分配、撥付等政策方面的信息，無法準(zhǔn)確地監(jiān)督扶貧資金的分配、撥付；又為了獲得新一輪扶貧資金的資助，而對現(xiàn)行扶貧資金使用不規(guī)范、效益差等問題大多實(shí)施“家丑不外揚(yáng)”、報(bào)喜不報(bào)憂的匯報(bào)策略。最終形成扶貧對象、扶貧資金分配和撥付者都在一定程度上對扶貧資金審計(jì)者“層層設(shè)防”的狀態(tài)，耗散了監(jiān)管合力。

三、改善我國扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的無影燈效應(yīng)的對策建議

綜上，為提高無影燈效應(yīng)下的扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的有效性，至少應(yīng)從以下四方面繼續(xù)努力：

1.引進(jìn)新成員以壯大審計(jì)監(jiān)管主體的力量

多元協(xié)同治理是社會主義民主的新形式，在現(xiàn)代治理中，政府部門、民間組織和公眾都應(yīng)成為參與治理的主體?。作為公共資源的扶貧資金，其管理和使用同時(shí)也是公共管理的過程，審計(jì)作為監(jiān)管扶貧資金公共管理的重要治理手段，扶貧資金審計(jì)同樣應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同治理。

一方面，扶貧開發(fā)的社會公共性決定了其外部審計(jì)主體只能是承擔(dān)公共事務(wù)管理的政府審計(jì)，而不是注冊會計(jì)師審計(jì)。我國近30多年來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一直主要依靠政府投資的強(qiáng)力驅(qū)動，依照“財(cái)政資金投到哪里，政府審計(jì)就應(yīng)跟到哪里”的基本原則，整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會對政府審計(jì)的需求必然會不斷上升，在巨大的政府審計(jì)需求面前，有限的政府審計(jì)資源自然會供不應(yīng)求。短期內(nèi)，要解決政府審計(jì)供給嚴(yán)重短缺問題，不能簡單通過擴(kuò)大永久性政府審計(jì)隊(duì)伍來解決，而只能依靠“政府采購合格審計(jì)服務(wù)”來補(bǔ)充，即通過公開招標(biāo)購買注冊會計(jì)師審計(jì)服務(wù)來補(bǔ)充扶貧資金審計(jì)主體的力量。只要在招標(biāo)的過程中，堅(jiān)守標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格依法依約行事，再由政府審計(jì)機(jī)關(guān)對購買的審計(jì)服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的抽樣監(jiān)管，注冊會計(jì)師審計(jì)的獨(dú)立性、專業(yè)勝任能力，進(jìn)而公信力，都將在扶貧資金審計(jì)中凸顯出來。這樣一來，既壯大了扶貧資金審計(jì)主體的力量，又節(jié)約了扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的成本。為提高引進(jìn)注冊會計(jì)師參與扶貧資金審計(jì)的績效，還需要破解我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)受行政權(quán)力安排制約所導(dǎo)致的監(jiān)督權(quán)力只能向下運(yùn)行，難以在水平方向發(fā)揮作用?的困局。為此，我們建議由上級審計(jì)機(jī)關(guān)和上級人民政府對參與下級扶貧資金管理、使用單位審計(jì)的會計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行聯(lián)合選聘；同時(shí)，上級審計(jì)機(jī)關(guān)派具有豐富經(jīng)驗(yàn)和資歷高的審計(jì)人員與中標(biāo)的會計(jì)師事務(wù)所共同組成審計(jì)項(xiàng)目組，由審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員負(fù)責(zé)扶貧資金審計(jì)工作的組織和協(xié)調(diào)，并對會計(jì)師事務(wù)所審計(jì)人員的工作質(zhì)量進(jìn)行適時(shí)的監(jiān)督和復(fù)核。

另一方面，鼓勵(lì)貧困地區(qū)民眾提供審計(jì)線索也是提高扶貧資金審計(jì)績效的重要路徑。貧困地區(qū)民眾在參與扶貧資金審計(jì)方面具備三大優(yōu)勢：（1）完全獨(dú)立于扶貧資金的分配、管理部門；（2）人數(shù)眾多、分布面廣，對扶貧資金使用的違法違規(guī)情況和實(shí)際效果的了解更廣泛、深入；（3）置身于除扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)和資金分配之外的全過程，掌握的有關(guān)信息更全面，提供的證據(jù)可以直逼錯(cuò)弊的要害。當(dāng)然，貧困地區(qū)民眾揭發(fā)當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)的違法違規(guī)問題也可能有諸多顧慮，但只要審計(jì)機(jī)關(guān)承諾，審計(jì)所查處的違法違規(guī)行為不與扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)、扶貧資金撥付掛鉤，為有意表達(dá)貧困群體利益訴求、反映違法亂紀(jì)情況的民眾提供便利的信息反饋通道，并切實(shí)保護(hù)好他們的合法權(quán)益，痛恨貪官污吏的貧困民眾期盼更好地發(fā)揮扶貧資金的公平正義功能和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增強(qiáng)貧困人民福祉的心愿也會被更好地激發(fā)出來，進(jìn)而可以使扶貧資金審計(jì)的針對性更強(qiáng)、成本更低、效率更高。同時(shí)，貧困民眾的直接利益表達(dá)，更可以增強(qiáng)扶貧項(xiàng)目確定的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，以及提高貧困民眾的滿意度。

2.改進(jìn)審計(jì)主體合法有效行使監(jiān)管權(quán)力的生態(tài)環(huán)境

獨(dú)立性和監(jiān)管權(quán)限是影響扶貧資金審計(jì)監(jiān)管權(quán)力的基本因素。由于審計(jì)人員畢竟難以逃脫經(jīng)濟(jì)人本性的束縛，一味強(qiáng)調(diào)審計(jì)人員要剛正不阿、如實(shí)表達(dá)，是不現(xiàn)實(shí)的。為了提高審計(jì)人員的獨(dú)立性并保障其審計(jì)監(jiān)管權(quán)限，比較理性的選擇就是改進(jìn)審計(jì)主體合法有效行使監(jiān)管權(quán)力的生態(tài)環(huán)境，包括：（1）在扶貧資金審計(jì)中推行“異地交叉審”、“上審下”，改變審計(jì)人員與被審計(jì)單位之間的行政隸屬關(guān)系，幫助審計(jì)人員擺脫地方政府對其工作的干涉，減輕來自審計(jì)對象所在地政府官員的壓力，切實(shí)提高其獨(dú)立性；（2）像上文論及的，引入合格的注冊會計(jì)師審計(jì)和鼓勵(lì)貧困地區(qū)民眾舉報(bào)違法違規(guī)行為，真實(shí)表達(dá)利益訴求，進(jìn)一步擴(kuò)大扶貧資金審計(jì)隊(duì)伍；（3）進(jìn)一步強(qiáng)化法治，完善審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。以往，審計(jì)機(jī)關(guān)對被審計(jì)單位的問責(zé)僅僅只是審計(jì)機(jī)關(guān)對被審計(jì)單位及其領(lǐng)導(dǎo)的行為進(jìn)行“對”或者“錯(cuò)”的認(rèn)定，沒有對被審計(jì)單位實(shí)施懲罰的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力?。因而，要使審計(jì)主體能夠合法有效地行使其審計(jì)監(jiān)管權(quán)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)法治，明確審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力。當(dāng)然，有權(quán)必有責(zé)，在保證審計(jì)人員監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，也要對應(yīng)地增加審計(jì)的責(zé)任。首先要有法可依，比如，在《審計(jì)法》中增加審計(jì)處理結(jié)果落實(shí)的有關(guān)條款，“對于審計(jì)機(jī)關(guān)提出的審計(jì)建議和整改意見，被審計(jì)單位和部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，定期進(jìn)行整改、落實(shí)。對于審計(jì)機(jī)關(guān)移送的案件線索，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在與審計(jì)機(jī)關(guān)溝通并進(jìn)行深入調(diào)查了解的基礎(chǔ)上進(jìn)行處理，并定期將調(diào)查結(jié)果向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)和其他利益相關(guān)人員公布。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對被審計(jì)單位的整改情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，對于未按規(guī)定落實(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)的處理決定的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向上一級審計(jì)機(jī)關(guān)和上級政府主管部門進(jìn)行反映，追究相關(guān)人員不落實(shí)審計(jì)決定的行政乃至法律責(zé)任?！庇直热?，各級人大要進(jìn)一步完善有關(guān)扶貧資金管理的地方性法規(guī)制度等。其次要執(zhí)法必嚴(yán)，意味著審計(jì)人員在進(jìn)行扶貧資金審計(jì)時(shí)，因不嚴(yán)格執(zhí)法影響扶貧資金審計(jì)效果的，相關(guān)責(zé)任人員都要接受相應(yīng)教育和懲罰。最后要違法必究，不僅那些在扶貧開發(fā)中違法違規(guī)的人要違法必究，而且對違法違紀(jì)的審計(jì)人員也要堅(jiān)決追究其相應(yīng)的責(zé)任，否則，扶貧資金就無績效可言，扶貧開發(fā)這項(xiàng)民心工程、民生工程就會變成“離心工程”，滋生貪官污吏工程，審計(jì)監(jiān)管將形同虛設(shè)，甚至淪落為貪官污吏的保護(hù)傘。

3.實(shí)施扶貧績效的全監(jiān)管

在引入會計(jì)師事務(wù)所和扶貧對象作為扶貧資金審計(jì)監(jiān)管主體、大量充實(shí)扶貧資金審計(jì)監(jiān)管人力的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步擴(kuò)大扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的覆蓋范圍，爭取每年由審計(jì)署牽頭，由審計(jì)署各特派辦和省級以上審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織實(shí)施全國范圍內(nèi)的扶貧資金全面審計(jì)。通過扶貧資金的全面審計(jì)，一方面可以摸清全國范圍內(nèi)的扶貧資金管理使用現(xiàn)狀，對扶貧工作的開展情況及其成效有整體的把握；另一方面可以通過對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的各種問題及各地可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行綜合分析，對一些普遍性、典型性的問題從制度層面尋求解決的有效辦法，從根本上避免問題的再次發(fā)生，徹底扭轉(zhuǎn)扶貧資金審計(jì)疲于應(yīng)付的“救火式”監(jiān)管局面，切實(shí)發(fā)揮扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的“免疫系統(tǒng)”功能。

同時(shí)，為了使扶貧資金審計(jì)能取得“無影”的監(jiān)管效果，審計(jì)監(jiān)管的介入角度必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整：扶貧資金的審計(jì)監(jiān)管不能僅僅停留在事后評價(jià)的層面上，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該更及時(shí)、更多地介入到扶貧資金運(yùn)行的整個(gè)過程中去。在扶貧資金使用的前期準(zhǔn)備階段，審計(jì)機(jī)關(guān)可以從扶貧資金的投向、分配標(biāo)準(zhǔn)和分配額度，項(xiàng)目立項(xiàng)、審批是否符合扶貧開發(fā)的目標(biāo)，是否科學(xué)，是否公平，是否高效等方面，進(jìn)行評價(jià)并提出建議，使審計(jì)監(jiān)管在提高扶貧資金績效方面從源頭發(fā)揮其獨(dú)特的專家作用。在事中監(jiān)督方面，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過專人參與扶貧項(xiàng)目的跟蹤調(diào)查，著重關(guān)注扶貧資金是否及時(shí)到位，是否存在擠占挪用扶貧專項(xiàng)資金，擅自改變項(xiàng)目計(jì)劃和資金用途等問題，一旦發(fā)現(xiàn)，應(yīng)立即予以糾正。在扶貧資金使用后期，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)著重關(guān)注扶貧資金相關(guān)的賬務(wù)資料是否真實(shí)可靠、合法完整，扶貧項(xiàng)目的后期維護(hù)工作是否正常進(jìn)行，并對扶貧工作的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會等方面的效益進(jìn)行全面的考核和評價(jià)，同時(shí)注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以供其他地區(qū)推廣和借鑒。審計(jì)結(jié)束以后，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)選擇部分具有代表性的已審項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)跟蹤，關(guān)注被審計(jì)單位的整改情況和審計(jì)建議的采納、落實(shí)情況，以更好地保障扶貧資金審計(jì)的效力和效果，真正發(fā)揮其建設(shè)性作用。

通過全面開展全過程績效審計(jì)，使審計(jì)監(jiān)管貫穿扶貧資金運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)、覆蓋扶貧資金管理使用的真實(shí)性、合法性、效益性等各個(gè)方面，拓展扶貧資金審計(jì)的監(jiān)管深度和廣度，真正實(shí)現(xiàn)“扶貧資金流向哪里，審計(jì)監(jiān)督就跟蹤到哪里”，從而使扶貧資金審計(jì)監(jiān)管“無影燈”的“照射角度”得到優(yōu)化，不留死角和盲區(qū)。

4.進(jìn)一步提高扶貧監(jiān)管的透明度

信息公開透明是政府公信力的生命線?，公開透明的扶貧信息是實(shí)現(xiàn)扶貧資金審計(jì)有效監(jiān)管的關(guān)鍵。要使監(jiān)管達(dá)到“無影”，就必須讓所有審計(jì)主體能實(shí)現(xiàn)有關(guān)扶貧的規(guī)劃、立項(xiàng)和扶貧資金的分配、撥付、使用和評價(jià)等方面信息的全面共享。審計(jì)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門應(yīng)積極推動扶貧資金分配、管理和使用的主體通過其門戶網(wǎng)站做好扶貧資金的信息公開工作，使扶貧資金在公開、透明的環(huán)境中運(yùn)行。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該督促相關(guān)部門盡快完善貧困地區(qū)信息化建設(shè)，一方面使廣大扶貧對象能夠通過網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)確、快捷地獲得有關(guān)扶貧信息；另一方面審計(jì)機(jī)關(guān)也可以在利用扶貧信息數(shù)據(jù)庫進(jìn)行合規(guī)性和績效性分析的同時(shí)，讓貧困民眾便捷地、及時(shí)地提供扶貧資金運(yùn)用過程中的違法違規(guī)問題，降低審計(jì)成本?；還可以及時(shí)地發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告，使扶貧資金的分配、管理和使用，以及扶貧資金審計(jì)都在全社會的監(jiān)督下運(yùn)行。但目前的審計(jì)結(jié)果公告制度還不完善，需要將《審計(jì)法》的相關(guān)規(guī)定調(diào)整為：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會公布審計(jì)結(jié)果；其中涉及公共利益、社會影響重大或者人民群眾高度關(guān)注的審計(jì)項(xiàng)目，必須向社會公布審計(jì)結(jié)果”，將公布扶貧資金審計(jì)結(jié)果規(guī)定為審計(jì)機(jī)關(guān)必須履行的義務(wù)，同時(shí)還要進(jìn)一步細(xì)化扶貧資金審計(jì)信息公開的程序、期限和程度等，壓縮審計(jì)機(jī)關(guān)在公告扶貧資金審計(jì)結(jié)果時(shí)的自由量裁權(quán)，將扶貧資金審計(jì)結(jié)果公開工作納入常規(guī)化、規(guī)范化、法制化的軌道，以作為扶貧資金審計(jì)信息公開的執(zhí)行機(jī)制。扶貧資金審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告，使扶貧資金審計(jì)信息能及時(shí)被有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門和社會公眾所了解，同時(shí)使扶貧審計(jì)也置身于社會公眾的監(jiān)督下，進(jìn)一步迫使扶貧資金審計(jì)機(jī)關(guān)保持獨(dú)立、客觀、公正和勤勉。

注釋：

①王善平、申志仁：《加強(qiáng)財(cái)政扶貧開發(fā)資金審計(jì)監(jiān)管研究》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第4期。

②王善平：獨(dú)立審計(jì)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)研究，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006。

③袁萍：《當(dāng)前財(cái)政扶貧資金管理面臨的問題及對策》，《農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)》2008年第8期。

④劉思汝、劉桂良：《湖南省財(cái)政扶貧資金審計(jì)現(xiàn)狀及對策》，《甘肅農(nóng)業(yè)》2007年第10期。

⑤高強(qiáng)：《完善公共財(cái)政體系需要研究的幾個(gè)問題》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2012年第5期。

⑥?秦榮生：《無影燈效應(yīng)原理與我國政府審計(jì)監(jiān)督》，《審計(jì)研究》2010年第5期。

⑦劉圣中：《公共治理中的無影燈效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)體制比較》2010年第3期。

⑧莊晉財(cái)、程李梅：《孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”扶貧模式及其啟示》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》1997年第7期。

⑨王躍堂、黃溶冰：《我國政府審計(jì)質(zhì)量控制體系研究》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2008年第6期。

⑩潘春陽、何立新、袁從帥：《財(cái)政分權(quán)與官員腐敗——基于1999-2007年中國省級面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2011年第3期。

?陳治：《財(cái)政激勵(lì)、金融支農(nóng)與法制化——基于財(cái)政與農(nóng)村金融互動的視角》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2010年第10期。

???王國紅、馬瑞：《地方政府公信力的流失與重塑——多元協(xié)同治理的視角》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期。

?宋常、周長信、黃蕾：《我國地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)果公告研究——以我國省級審計(jì)機(jī)關(guān)2003-2009年審計(jì)結(jié)果公告信息為樣本》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2009年第9期。

?秦榮生：《公共受托責(zé)任理論與我國政府審計(jì)改革》，《審計(jì)研究》2004年第6期。

?陳巍、盛明科：《政府績效評估與行政問責(zé)的制度整合》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。

?干勝道、王磊：《基于信息不對稱的政府審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的控制研究》，《審計(jì)研究》2006年第1期。