高危險性體育項目開展的制約因素及化解對策

陶宇平

(成都體育學(xué)院戶外運動教研室，四川 成都 610041)

為落實《全民健身條例》對高危險性體育項目經(jīng)營活動管理的相關(guān)要求，保障人民群眾參與高危險性體育項目的人身安全，根據(jù)《全民健身條例》第三十二條第四款的規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家體育總局、人力資源社會保障部、國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局于2013年5月1日聯(lián)合公布了第一批高危險性體育項目［1］。這些項目為:游泳、高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪、潛水、攀巖。這些高危性體育項目為人民群眾的業(yè)余生活增添了無窮樂趣，加速了我國體育產(chǎn)業(yè)向著市場化、產(chǎn)業(yè)化邁進(jìn)的步伐。但在另一方面，由于這些運動項目本身具有較高危險性，容易發(fā)生意外事故。這些事故造成的人員傷亡與財產(chǎn)損失與我們的體育精神和建設(shè)和諧社會的愿望極不協(xié)調(diào)。因此，在高危險性體育項目的開展中，要以法律為基本依據(jù)，從行政、經(jīng)濟(jì)、法律多方面對這些運動項目的市場經(jīng)營和運作進(jìn)行有效的規(guī)范和監(jiān)管，制定各種化解政策很有意義。

1 高危險性體育運動項目在我國開展的現(xiàn)狀

體育項目分為一般項目和高危險性項目。高危險性體育項目是指專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、競技激烈、風(fēng)險性大、安全保障要求高的體育項目［2］。

我國高危險性體育項目的發(fā)展史并不長，在近一二十年中才得到了較快的發(fā)展，對高危險性體育項目的認(rèn)定和相關(guān)的管理制度和法制建設(shè)還沒有一個完善的系統(tǒng)。2003年5月l日，《體育場所開放條件與技術(shù)要求》(GB19O79.1-2003)公布并實施，這是我國第一個與高危性體育運動相關(guān)的國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。此后，國家體育總局又制定了13項國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)(GB19079.2-2005至GB19079.14-2005)，分別將攀巖、漂流、潛水、蹦極、射擊、射箭、滑雪、滑冰、卡丁車、輪滑、滑翔傘、動力滑翔傘、熱氣球列為高危險性體育項目。2005年l月24日，中國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會于批準(zhǔn)并在《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)》中發(fā)布了這13項國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。這些強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對場地、設(shè)施設(shè)備設(shè)定一系列具體標(biāo)準(zhǔn)，對相關(guān)運動項目場所的安全保障提出一定要求［3］。但在實踐中卻未能引起人們足夠的重視。

2 高危險性體育運動項目的特點

高危險性體育運動項目是具有崇尚自由、挑戰(zhàn)自我意義和創(chuàng)新價值的休閑活動，同時也具有一定的危險性，但在強(qiáng)健身心、釋放壓力、回歸自然等方面相對于其他的休閑體育項目更能滿足大眾多方面的需求。其特點突出為以下方面:

2.1 刺激性強(qiáng)風(fēng)險性高

高危險性體育是一種具有強(qiáng)烈競技性和較高風(fēng)險性又極具挑戰(zhàn)性的運動，蘊(yùn)涵的風(fēng)險性較高。在高危體育運動的中，不可預(yù)測的因素很多，稍有疏忽大意就會造成人員傷亡和財產(chǎn)損失，參與者生命所承受的風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其它運動項目。但這也是高危險性體育項目精彩刺激的誘人之處。

2.2 場地要求專用而特珠

高危險性體育運動項目一般在非人工的自然環(huán)境中進(jìn)行，對這些運動項目環(huán)境的多樣性和豐富性有一定要求:游泳是水體運動，主要依托于游泳場館，滑雪項目需要相應(yīng)的季節(jié)和地形，攀巖也要利用天然或人工修建的專門巖壁。這些場館設(shè)施具有獨特性，不是其他場館設(shè)施可以替代的;反過來這些場館設(shè)施一般也無法開展其他體育項目，具有特殊的專業(yè)性。

2.3 項目大眾化和個性化

高危險性體育運動項目雖具有較高風(fēng)險性，但內(nèi)容豐富、形式多樣，有的項目需要專門的技能技術(shù)，但也有一些項目對速度、力量和技戰(zhàn)術(shù)水平的要求并不高，學(xué)習(xí)和了解一些所從事項目的專業(yè)基礎(chǔ)知識或者對所使用的工具基本能夠掌握和控制即可。這些大眾化特點容易吸引大量青少年愛好者積極參與。高危險性體育項目其運動強(qiáng)調(diào)的個人勇氣和冒險精神，崇尚的是性格的張揚(yáng)和最大限度的自我表現(xiàn)，也要求團(tuán)隊的配合與協(xié)調(diào)，通過艱苦的磨煉獲得一種成就感與愉悅感，這符合當(dāng)今青年人喜愛張揚(yáng)個性的特點。

3 高危險性體育運動項目發(fā)展的制約因素

正是由于高危險性體育運動項目危險性大、風(fēng)險性強(qiáng)、安全要求高，除了場地、器材、技術(shù)等物質(zhì)因素影響外，制約著高危險性體育運動項目發(fā)展的因素還有以下方面:

3.1 缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)制度

由于高危險性體育項目在我國開展的時間不長，較長時間一直處于沒有統(tǒng)一的、完善的高危險性體育運動項目的法律、法規(guī)，執(zhí)法主體也不夠清楚、明確。在高危險體育項目開展中，各地體育行政部門僅依據(jù)地方性法規(guī)、政府規(guī)章對其進(jìn)行管理。由于高危險性體育運動項目在各地的發(fā)展水平不一樣，要對高危險體育活動中的各種關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，如果沒有統(tǒng)一的國家法規(guī)，就會導(dǎo)致管理力度大幅度下降、市場管理嚴(yán)重失控，混亂不堪的市場更加惡化，經(jīng)營者的合法權(quán)益和廣大消費者的生命安全難以保障［4］。

3.2 監(jiān)管體系不健全

隨著高危險性體育運動的發(fā)展，各單項項目的協(xié)會也在全國各地成立，但這僅是一個自律性、指導(dǎo)性的行業(yè)組織，相對松散，權(quán)威性嚴(yán)重不足，不具有足夠的威懾力。有的協(xié)會成員對于一些具有約束性的規(guī)定本身就無法真正接受、徹底執(zhí)行。［5］因此，我國高危險性體育運動項目還未形成有效運行的督促和監(jiān)管體系。

3.3 安全保障較缺乏

現(xiàn)在越來越多的人看到了高危險性體育產(chǎn)業(yè)的前景，而沒看到在沒有相關(guān)配套和完善的管理情況下從事這樣的經(jīng)營活動帶來的意外和傷害。高危險性體育項目多、內(nèi)容豐富，安全保障的技術(shù)方法和運用手段要求復(fù)雜。尤其是一些高危險性項目的開展是從網(wǎng)上發(fā)起的“AA”制，表面上看，所有自發(fā)參與人均是具有完全民事行為能力的自然人，彼此之間并無任何合同關(guān)系來規(guī)范各自的權(quán)利和義務(wù)，且體能狀況、心理因素、技術(shù)水平互不知曉，一旦發(fā)生意外便難以確定責(zé)任主體。有的經(jīng)營組織者為了避免承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，與參與者簽訂一些免責(zé)條款。但是，根據(jù)我國《合同法》的相關(guān)規(guī)定，造成對方人身傷害的免責(zé)條款無效，不受法律保護(hù)。所以，一旦發(fā)生意外，無法保障當(dāng)事人的利益，對傷亡無法賠付。縱是經(jīng)法院判決，卻無法執(zhí)行。

4 高危險性體育項目制約因素的化解對策

4.1 突出法律強(qiáng)制力，加強(qiáng)對高危險性體育市場的規(guī)范管理

從體育立法和行政執(zhí)法兩方面入手，是加強(qiáng)高危險性體育市場的規(guī)范管理的重要基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，人們對高危險性體育項目的興趣日漸增強(qiáng)。不僅要針對全民健身計劃制定一個實施性的行政法規(guī)，同時還要加強(qiáng)與實施全民健身計劃急需配套的一些具體的高危險性體育項目法律規(guī)定?！扼w育法》作為我國調(diào)節(jié)各類體育關(guān)系的基本法律，《全民健身條例》對群眾性體育活動提出了基本規(guī)范，但針對高危險性體育的相關(guān)法律法規(guī)明顯缺失。制定高危險性體育經(jīng)營活動和市場管理的綜合法規(guī)在體育產(chǎn)業(yè)化的改革發(fā)展中具有極其重要的地位。應(yīng)針對高危險性體育項目經(jīng)營活動和各類體育市場，逐步制定和完善必要的單行法規(guī)。［6］

為進(jìn)一步加強(qiáng)高危險性體育項目的健康發(fā)展，應(yīng)借助國家行政力，加強(qiáng)對高危險性體育項目管理體制方面的改革，建立一套完整的全國性高危險性體育項目的監(jiān)管制度、高危險性體育項目俱樂部設(shè)立和運行的法律規(guī)定。

4.2 針對項目危險性，強(qiáng)調(diào)過程安全性，健全高危險性體育市場監(jiān)管體系

高危險性體育項目不可預(yù)測因素多、風(fēng)險性大，危險性高，市場監(jiān)管的重點應(yīng)放在運作的規(guī)范性和操作的安全性方面。各高危險性體育項目經(jīng)營單位和相關(guān)部門應(yīng)按照《全民健身條例》的規(guī)定，做好高危險性體育項目經(jīng)營的申報和管理工作。高危運動經(jīng)營場所也應(yīng)當(dāng)設(shè)立完善的救護(hù)機(jī)制和對參與者運動能力的評估機(jī)制，并且這些機(jī)制必須強(qiáng)制執(zhí)行，才能最大程度地保證普通參與者的安全。但這種機(jī)制的建立又是以相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，相關(guān)體育主管部門和法制機(jī)關(guān)必須負(fù)起這一責(zé)任。為了保證該法律制度的實施，需要建立高危險性體育項目經(jīng)營管理的法律架構(gòu)，包括《全民健身條例》中關(guān)于高危險性體育項目經(jīng)營管理的內(nèi)容、高危險性體育項目頒布機(jī)制、《高危險性體育項目經(jīng)營管理辦法》、高危險性體育項目經(jīng)營管理單項審批標(biāo)準(zhǔn)、涉及高危險性體育項目經(jīng)營管理的體育職業(yè)資格制度等，確定明晰的規(guī)范內(nèi)容和管理范圍，把握好與相關(guān)法律的銜接，明確各級體育主管部門的責(zé)任，規(guī)范高危險性體育項目經(jīng)營活動，在運行體制的監(jiān)管上保障公民的人身安全。

體育場館和戶外運動場地設(shè)施是高危險體育項目發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要的保障，也是體育產(chǎn)業(yè)的重要載體和依托。但是，世界上并不存在萬無一失的運動場所，也沒有一套標(biāo)準(zhǔn)化的措施可以預(yù)防所有傷害。因此，要根據(jù)《體育法》的規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化各級人民政府在公共體育設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和保護(hù)中的責(zé)任，加大對侵占破壞體育場地設(shè)施行為的法律制裁力度。同時，要根據(jù)發(fā)展情況，加強(qiáng)體育場館設(shè)施開放使用管理以及各類專門場館設(shè)施建設(shè)與管理等方面的規(guī)范立法。已經(jīng)開展高危險性體育項目經(jīng)營的，經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)在其經(jīng)營場所醒目位置張貼本公告，對消費者進(jìn)行提示。在高危險性體育項目經(jīng)營活動管理方面，除按一般體育項目進(jìn)行監(jiān)管外，還要求從事這類項目經(jīng)營活動的，必須配備符合項目要求的應(yīng)急救護(hù)人員和救護(hù)設(shè)施，制定可行、有效的安全保障措施和安全救護(hù)應(yīng)急預(yù)案;對可能危及消費者人身安全的項目，要求明示注意事項，設(shè)立警示標(biāo)志，采取必要的防范措施;明確經(jīng)營者開展高危險性體育項目經(jīng)營活動前要向體育部門備案等。要在場地設(shè)備器材監(jiān)管方面強(qiáng)化安全意識。

人的因素是體育市場運行中最活躍的因素，高危體育市場的監(jiān)管最終還要靠人來執(zhí)行，而監(jiān)管的對象也主要是人。因此，必須加強(qiáng)隊伍建設(shè)，不斷提高執(zhí)法人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。執(zhí)法隊伍素質(zhì)的高低，對執(zhí)法效果具有關(guān)鍵影響。全國各地體育部門應(yīng)普遍加大力度，加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，并加強(qiáng)對執(zhí)法人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)。對體育行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)計劃、培訓(xùn)要求、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、考試考核以及對相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)制度等方面提出要求。對體育市場中的其他人的因素也要通過制定相應(yīng)規(guī)定來實施監(jiān)管。在高危險性體育項目人才保護(hù)與管理方面，應(yīng)完善運動員注冊、交流管理以及后備運動人才保護(hù)的有關(guān)規(guī)范，并進(jìn)一步充實教練員、裁判員資格注冊管理和教練員交流等舉措。以對高危險性體育項目進(jìn)行健身指導(dǎo)為職業(yè)的社會體育指導(dǎo)人員，應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定取得職業(yè)資格證書。對社會體育指導(dǎo)員技術(shù)等級制度進(jìn)行必要的修訂、補(bǔ)充和完善，并貫徹《體育法》關(guān)于對社會體育活動進(jìn)行指導(dǎo)的規(guī)定。為落實《教育法》保護(hù)高危險性體育項目運動員合法權(quán)益的規(guī)定，還應(yīng)完善運動隊文化教育等規(guī)定?！度窠∩項l例》規(guī)定，經(jīng)營高危險性體育項目時，應(yīng)當(dāng)具有達(dá)到規(guī)定數(shù)量的取得國家職業(yè)資格證書的社會體育指導(dǎo)人員和救助人員。《條例》所稱國家職業(yè)資格證書，特指人力資源和社會保障部門頒發(fā)的職業(yè)資格證書。持有其他體育組織、體育主管部門、境外機(jī)構(gòu)等頒發(fā)的資格證書的，要按照《勞動法》和《職業(yè)教育法》的要求，進(jìn)行職業(yè)技能鑒定，取得職業(yè)資格證書后，方能在高危險性體育項目經(jīng)營場所從事相關(guān)工作。依法成立的社會體育指導(dǎo)人員和救助人員的自律性組織，可以根據(jù)行業(yè)管理的需要對其成員提出要求，規(guī)范其行為，不斷提高基本素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。

從政策法律、場館設(shè)施和人力資源多方面加強(qiáng)監(jiān)管，不斷健全和完善監(jiān)管機(jī)制是高危險性體育項目發(fā)展的應(yīng)有之義。

4.3 強(qiáng)化操作安全性，化解高危風(fēng)險性，加強(qiáng)高危險性體育項目的安全保障

高危險性體育項目的安全保障在于運行和操作的規(guī)范性，每一環(huán)節(jié)甚至每一動作都涉及到參與者的人身與財產(chǎn)的安全。目前，體育部門除了大量的競賽規(guī)則、運動技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)外，法律意義上的各類體育行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范還較為欠缺。因而，在加強(qiáng)體育立法和規(guī)范行業(yè)管理的過程中，要注意提高標(biāo)準(zhǔn)化工作在配套體育立法中的地位和比重，并要納入國家確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)體系，重視體育行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面的立法。應(yīng)結(jié)合市場經(jīng)營和活動的特點制定高危險性經(jīng)營活動的專業(yè)技術(shù)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、營業(yè)性高危險性體育項目場所服務(wù)等級評定標(biāo)準(zhǔn)、高危險性體育項目經(jīng)營從業(yè)人員的等級考核標(biāo)準(zhǔn)等。在工作評價方面，要研究制定我國高危險性體育工作的總體評估標(biāo)準(zhǔn)。如若發(fā)生"意外傷害"，從保護(hù)參與者的角度考慮，可參照旅游業(yè)質(zhì)量保證金制度，建立高危險性體育項目經(jīng)營的安全保證金制度:應(yīng)依法強(qiáng)制經(jīng)營單位向行政主管部門繳納一定數(shù)量的安全保證金，一旦發(fā)生意外，可由行政主管部門先行賠付，待問題解決后，再由經(jīng)營單位向行政主管部門補(bǔ)足保證金或由行政主管部門向經(jīng)營單位返還保證金。同時要求高危險性體育項目的參與者購買"體育安全險"。以體育安全保證金和強(qiáng)制保險制度抵御高危險性項目的風(fēng)險。

依據(jù)相應(yīng)的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范的安全操作，才能消除安全隱患;實行保證金制度和安全保險，才能將風(fēng)險因素轉(zhuǎn)化為可掌控因素。這是高危險性體育項目發(fā)展的重要保證。

5 結(jié)語

高危險性體育項目為人們的生活增添了無窮樂趣，日益受到大眾的喜愛，參與人數(shù)也越來越多，成為了一種新型的社會時尚，為我國體育事業(yè)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但目前我國市場管理不規(guī)范，監(jiān)管體系不健全，安全保障較缺乏是制約高危險性體育發(fā)展的主要因素，化解這些制約因素必須采用相應(yīng)的對策。只有從行政、經(jīng)濟(jì)、法律多方面加強(qiáng)管理，加強(qiáng)體育立法、守法、執(zhí)法，依法從政策法律、場館設(shè)施和人力資源多方面加強(qiáng)監(jiān)督管理，有效規(guī)范市場經(jīng)營和商業(yè)化運作，才能有效劃分高危險性體育項目開展中各方的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任，合理承擔(dān)各種風(fēng)險，妥善處理各種矛盾糾紛和爭端，保護(hù)高危險性體育市場供需雙方的利益，使高危險性體育項目科學(xué)安全、健康有序的發(fā)展。

［1］國家體育總局.關(guān)于做好經(jīng)營高危險性體育項目管理工作的通知［EB］.2013-05-02.

［2］彭華，賈文彤.地方體育立法視域下高危險性體育項目經(jīng)營問題研究［J］.河北體育學(xué)院學(xué)報，2011(3).

［3］［4］陳建強(qiáng)，張震，張翠.上海市高危性體育運動項目管理制度的建立完善［J］.體育科研，2011(2).

［5］耿薛航，高危體育項目的監(jiān)管困境［N］.攀枝花日報，2008-06-29.

［6］趙東平，美國業(yè)余體育法及其對中國的啟示［J］.暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2011(3).