學校體育設施服務社會政策的執(zhí)行困境與路徑優(yōu)化

楊成偉，唐炎

（1.四川師范大學 體育學院，四川 成都 610101；2.上海體育學院 體育教育訓練學院，上海 200438）

隨著人民生活水平的提高以及可支配收入的大幅增加，對體育公共服務需求迎來了前所未有的發(fā)展期。體育場館是提供體育公共服務的必要保障，目前，我國人均體育場館面積僅為1.03 m2，而學校體育場館卻相對閑置[1]?，F(xiàn)階段我國在體育公共服務方面的主要矛盾表現(xiàn)為人民日益增長的體育服務需求與社會體育資源嚴重不足的矛盾。為解決這一矛盾，國家出臺了學校體育設施服務社會政策，政策目標是將相對閑置的學校體育設施資源合理分配給人民大眾，對我國體育公共服務資源供給不足提供有益補充。美國政策學者艾利森說，在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效執(zhí)行[2]260。因此，正確認識和分析學校體育設施服務社會政策執(zhí)行中存在的問題，探索學校體育設施服務社會的優(yōu)化路徑，對緩解我國體育公共服務供需矛盾具有現(xiàn)實意義。

1 學校體育設施服務社會的政策發(fā)展歷程

1.1 政策動員階段(1978—1992年)

這一階段是我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡初期，由于我國長期以來實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制的慣性，體育作為社會公益、福利事業(yè)基本由國家撥款包辦。學校體育設施和群眾性體育活動基本處于計劃控制中，體育設施供需矛盾尚未顯現(xiàn)。1982年《憲法》第21條規(guī)定：“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動”。1984年中共中央《關于進一步發(fā)展體育運動的通知》指出，要增加群眾活動的體育場所，重點增加學校體育設施。說明體育場館資源短缺問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)并得到重視?！稇椃ā肪褚约跋嚓P政策為學校體育設施服務社會政策的制定起了動員作用。

1.2 政策導入階段(1993—1998年)

隨著市場經(jīng)濟體制的確立以及改革不斷深化，人民生活水平的顯著提高，對體育服務的需求開始顯現(xiàn)。為此，1993年全國體委主任會議制定了《關于培養(yǎng)體育市場，加快體育產(chǎn)業(yè)化進程的意見》，1995年全國人大頒布了《中華人民共和國體育法》，同年國務院出臺了《全民健身計劃綱要》，要求各體育場館資源為群眾開展體育活動創(chuàng)造條件。雖然這些政策文件并未十分明確規(guī)定學校體育設施需要向社會開放，但也為學校體育設施服務社會提供了政策的依據(jù)。

1.3 政策發(fā)展階段(1999—2005年)

隨著人民可支配收入以及閑暇時間的增加，對體育公共服務需求激增，體育資源供需矛盾越發(fā)突出。1999年教育部下發(fā)《關于假期公休日學校體育場地向?qū)W生開放的通知》，2002年教育部和文化部聯(lián)合下發(fā)《關于做好基層文化教育資源共享工作的通知》，國務院公布《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》，2003年頒布《公共文化體育設施條例》。雖然這時期相關政策文件僅提出了學校體育設施對外開放的建議性要求，具體政策方案不完善，但是重要的是政策基本明確了學校將體育設施服務社會主體地位，對我國體育公共服務資源供給起到重要的導向作用。

1.4 政策完善階段(2006年至今)

這時期的相關政策開始步入制度化和重視政策執(zhí)行的新階段。2006年6月，國家體育總局和教育部公布了《學校體育場館向公眾開放試點工作方案》，明確從2006年8月起，有計劃、分步驟地推進全國學校體育設施開放試點工作。此后，國務院及相關部門于2009年頒布《全民健身條例》、2011年出臺《全民健身計劃(2011—2015年)》、2012年出臺《“十二五”公共體育設施建設規(guī)劃》，要求學校積極創(chuàng)造條件向公眾開放體育設施，并制定了相關細則保證政策落實。這階段的相關政策基本明確了政策執(zhí)行主體權(quán)利和義務，詳細制定了執(zhí)行方案和制度法規(guī)，自此學校體育場館服務政策執(zhí)行步入正軌。

2 學校體育設施服務社會的政策執(zhí)行現(xiàn)狀

在國家層面就學校體育設施對外開放問題出臺相關政策后，北京、上海、廣州、四川、陜西等部分省市相應出臺了地方性《全民健身條例》和《學校場館向社會開放的實施意見》等政策法規(guī)，并敦促區(qū)縣制定詳細政策執(zhí)行方案，進行了一系列政策執(zhí)行的試點工作。目前國家級試點單位已覆蓋29個省(市、區(qū))。截至2009年底，全國已開放體育場館的學校達28 426所[3]。根據(jù)教育部的統(tǒng)計數(shù)字，全國共有各類學校近48萬所，可見目前實現(xiàn)體育場館對外開放的學校比例還不到6%。2010年，第3次全國學校體育場館向公眾開放工作會議提出，未來5年將逐步實現(xiàn)50%中小學體育場館向社會開放，條件好的地區(qū)實現(xiàn)開放率70%，條件較差的地區(qū)實現(xiàn)30%[4]。到目前時間已經(jīng)過半，預計實現(xiàn)這一目標任務十分艱巨。

國家層面出臺的學校體育設施服務社會政策著眼于整體和全局，涉及操作層面的具體細節(jié)較少，在執(zhí)行過程中，需要各地方部門結(jié)合自身實際情況，制定切實可行的政策方案。然而，部分學校依靠上級賦予的“自由裁量權(quán)”，以“管理問題”、“經(jīng)費問題”和“安全問題”等種種理由拒不執(zhí)行政策或者執(zhí)行過程中過濾、扭曲、抵制政策，導致政策執(zhí)行偏離常態(tài)，具體表現(xiàn)在以下4方面：

一是進行政策抵制或象征性執(zhí)行。政策抵制是指某項政策可能損害自身利益或未達到預期期望值時，政策執(zhí)行主體或目標群體拒絕執(zhí)行該政策的抵制行為[5]54。政策執(zhí)行的最高準則在于維護政策的嚴肅性和權(quán)威性，然而在學校體育設施對外開放的政策執(zhí)行過程中，有的學校以種種理由拒不執(zhí)行或采取象征性執(zhí)行措施，只做表面文章，不落實具體措施，使政策執(zhí)行流于形式。如廣州市100所新確立的試點學校中還有相當一部分學校拿著政府財政補助卻不開放，還有一部分學校場館收費遠遠高于規(guī)定的標準[6]。

二是對政策進行選擇性執(zhí)行。政策選擇性執(zhí)行是指政策主體在執(zhí)行政策過程中對政策的精神實質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解，導致政策無法真正得到貫徹落實[2]276。《“十二五”公共體育設施建設規(guī)劃》規(guī)定：“學校內(nèi)的體育設施應利用課余和節(jié)假日，在保證正常教學秩序的前提下，創(chuàng)造條件向社區(qū)居民開放?！比欢糠謱W校在執(zhí)行過程中，為了獲得最大限度的創(chuàng)收，選擇政策中的“創(chuàng)造條件向社區(qū)居民開放”，不顧教學秩序、不顧是否是課余時間，強行對社會開放，造成學校教學秩序混亂，嚴重違背了政策精神實質(zhì)。

三是對政策進行附加執(zhí)行。政策附加執(zhí)行是政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策過程中，人為附加了不恰當?shù)膬?nèi)容，使政策的對象、范圍、力度和目標超越了原政策的要求，變相扭曲上級政策精神，達到謀取不正當利益的目的[5]51。例如，《全民健身條例》規(guī)定：“學?？梢愿鶕?jù)維持設施運營的需要向使用體育設施的公眾收取必要的費用。”然而部分學校為了謀取不正當利益，假借便于場館管理的理由，故意混淆學生和公眾的概念，向本校學生大肆收取費用，違背了政策的初衷。

四是出現(xiàn)政策合謀?！罢吆现\”最典型表現(xiàn)就是合謀雙方結(jié)成利益聯(lián)盟，互通信息，共同進退。例如，政策規(guī)定在試點期間，地方主管部門應給予學校一定財政補貼并督促其開放體育場館，在實際執(zhí)行過程中，雙方為了各自利益進行“合謀”，部分學校得到財政補貼后，體育設施只單獨對主管部門職工或家屬開放，造成學校體育設施已經(jīng)開放的假象，使大部分民眾享受不到政策給予的利益分配。

3 學校體育設施服務社會政策執(zhí)行陷入困境的原因

3.1 政策體系自身匹配度不高

首先，學校體育設施對外開放政策目標是開發(fā)相對閑置的學校體育設施資源，用于群眾開展體育鍛煉，其本質(zhì)也是對公共服務資源的分配。然而，通常我們把學校體育設施歸類為非競爭性弱和非排他性強的公共服務產(chǎn)品，是介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準公共產(chǎn)品[7]，其主要任務是滿足學校體育教學需要。同時，根據(jù)《學校體育工作條例》第21條第2款規(guī)定：“任何單位或者個人不得侵占、破壞學校體育場地”。根據(jù)《公共文化體育設施條例》第6條第3款規(guī)定：“國家鼓勵機關、學校等內(nèi)部的文化體育設施向公眾開放?！睆倪@些政策條款來看，學校體育設施屬于內(nèi)部設施，任何單位或個人不得侵占。所以，要想將學校體育設施服務于群眾體育，完全承擔基本公共服務功能，在法理上有失偏頗。其次，國家層面出臺的政策中大部分相關內(nèi)容僅描述為學校的體育場館“應當”、“鼓勵”和“創(chuàng)造條件”向公眾開放的建議性要求，不具有強制性，對學校是否執(zhí)行沒有實質(zhì)性的約束力。因此，政策方案不匹配、不完善以及政策之間沒形成科學合理的政策體系，造成地方部門執(zhí)行起來莫衷一是或者各行其是，使政策執(zhí)行效果大打折扣。

3.2 政策執(zhí)行組織體系紐帶松散

在學校體育設施服務社會政策中，政策執(zhí)行組織體系包括教育部、體育總局、地方教育部門和體育部門以及場館開放學校。他們之間組織體系松散，責權(quán)利不夠清晰，難免存在交叉、空白、沖突等問題。從政策執(zhí)行組織體系的橫向上看，學校體育設施對公眾開放需要投入大量人力、物力和財力，這些投入往往需要整個政策層面進行規(guī)劃，而現(xiàn)實情況是政策的執(zhí)行決策主體僅限定為地方教育和體育部門，而這些部門根本不具有足夠的決策權(quán)力調(diào)動大量的政策資源。從體系的縱向上看，地方教育部門、體育部門和學校之間關系微妙，學校屬于教育部門，而有限的場館開放政策經(jīng)費主要由體育部門負責。從理論上講，任何組織和個人都是具體利益的承載者。作為政策執(zhí)行學校，拿著教育部門的經(jīng)費，自然不愿意花太多精力為微薄利益去管體育部門的事。同時，如果因為體育場館開放帶來的經(jīng)費、管理和安全等問題影響學校自身利益，就更不會有太大的動力去執(zhí)行政策。

3.3 政策目標群體利益表達意識不強

目標群體是政策直接作用和影響的對象，政策能否達到預期目的很大程度上取決于目標群體的態(tài)度。在學校體育設施服務社會政策中的目標群體是人民群眾。隨著我國的經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展，我國民眾的教育程度、文化素質(zhì)普遍提高，但從第3次全國群眾體育的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，民眾的健身意識和對體育的認知并沒有普遍增強[8]，對體育鍛煉的漠視導致他們對政策的關注不夠，加上政策宣傳信息不通暢，民眾權(quán)利意識淡薄，致使其對與自身利益密切相關的政策不夠了解，直接影響到政策執(zhí)行效果。此外，目標群體對政策的接受程度取決于衡量政策的成本利益以及政策對目標群體行為的調(diào)適量。對于民眾而言，如果無償或者花很小代價使用學校體育設施的話，肯定會支持這項政策。然而，學校體育設施對普通民眾來說只是一種準公共體育服務產(chǎn)品，要想享受這種服務，總要付出一定的代價。而目前，我國人民群眾可支配收入還沒有達到較高水平，大部分民眾還沒有形成“花錢買體育服務”的意識，所以一旦學校體育設施實行收費或者有更加嚴厲的準入制度，影響了目標群體的利益，部分民眾會選擇放棄。

3.4 政策執(zhí)行資源不足

政策執(zhí)行資源是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策的過程中所需要的各種資源，包括經(jīng)費、物資、信息、人力和權(quán)威等資源[9]。影響學校體育設施服務社會政策順利執(zhí)行的因素主要是經(jīng)費資源。國家出臺政策一般只強調(diào)地方執(zhí)行主體去落實，而并不為政策實施提供財政配套資源，政策執(zhí)行所需經(jīng)費大部分由地方財政承擔，由于利益關系，各地方政府必然選擇最有利或成本最低的方式加以實施，從而造成財政執(zhí)行難的問題。加上學校作為教育機構(gòu)很難獲得國家體育事業(yè)的專項投入，因此政策執(zhí)行經(jīng)費資源十分有限。雖然在《全國學校體育設施向公眾開放試點工作方案》中規(guī)定：體育總局每年從體育彩票公益金中劃撥一定資金用于試點工作；地方體育、教育部門一次性對試點學校資助不低于2萬元的全民健身器材；試點區(qū)原則上每年對試點學校給予不少于2萬元經(jīng)費補貼[10]。但這點僅有的經(jīng)費對于場館開放中的管理、維護以及安保支出來說無疑是杯水車薪。同時，各個學校教職人員編制有限，根本就抽不出多余人員來進行安保及場地管理。此外，我國相當部分學校的體育場地資源本身就不充足，場地設計也不合理，根本達不到開放條件。因此人力資源不足和體育場地資源匱乏等因素也影響到了政策的順利實施。

3.5 政策執(zhí)行制度環(huán)境不完善

公共政策的有效執(zhí)行離不開特定的制度環(huán)境，雖然目前國家也出臺了一系列的制度保障學校體育設施對外開放政策的執(zhí)行，但由于相關制度抽象性較強，缺乏具體的規(guī)定，使制度在實踐中可操作性較差，造成政策在執(zhí)行中失效。首先，政策執(zhí)行機制不健全，政策執(zhí)行組織體系缺乏合理的政策執(zhí)行權(quán)力制約機制和協(xié)調(diào)機制，執(zhí)行權(quán)力集中在學校領導身上，決策制度不夠民主、科學，制約了政策的有效執(zhí)行。其次，政策執(zhí)行監(jiān)控機制不健全，由于作為執(zhí)行主體的學校行政隸屬關系的原因，致使監(jiān)控主體缺失。同時在現(xiàn)行的行政體制環(huán)境下，政策的執(zhí)行都是采用“自上而下”的模式，上級部門獲取政策信息的渠道過分依賴于作為具體政策執(zhí)行學校單方面匯報，加劇了政策執(zhí)行信息的不對稱，增加了監(jiān)控的難度。再加上缺乏相應的政策執(zhí)行激勵機制和對政策執(zhí)行偏差的懲罰機制，這些都導致政策執(zhí)行不力。最后，政策執(zhí)行傳播機制不健全，政策信息公開主要靠政府推動，致使相關政策宣傳不足，政策信息透明度偏低，導致相當部分群眾和不少學校領導不了解學校體育設施對外開放政策，阻礙了政策執(zhí)行主客體對這項政策的理解與支持。

4 學校體育設施服務社會政策執(zhí)行的路徑優(yōu)化

4.1 促進政策法律化，保障政策有效執(zhí)行

政策法律化就是政策向法律的轉(zhuǎn)化，是享有立法權(quán)的國家機關依照立法權(quán)限和程序?qū)⒊墒?、穩(wěn)定而又有立法必要的政策轉(zhuǎn)化為法律，又稱政策立法[11]146。通過立法保障學校體育設施對外開放實現(xiàn)資源共享是部分國家的共識。美國在1927年就有32個州通過法律規(guī)定“社區(qū)可使用學校的建筑作為社區(qū)體育中心”，學校體育設施已成為大眾體育活動的主要載體。1976年日本頒布了《學校體育設施對外開放法令》后，99%的公立中小學體育設施實現(xiàn)了對外開放。借鑒國外立法經(jīng)驗，根據(jù)我國的具體情況，就學校體育設施服務社會政策法律化提出如下建議：首先，對學校體育設施服務社會采用強制性法律規(guī)范進行立法，要求學校體育設施應在滿足教學需要的前提下，必須積極創(chuàng)造條件向社會開放，產(chǎn)生的開放成本由政府來承擔。其次，通過立法，確定學校體育設施公共體育服務的合法地位；與其他政策之間形成科學統(tǒng)一的政策體系，如在《學校體育工作條例》中的體育設施方面也應增加其服務社會的功能。當然，法令本身是不能產(chǎn)生效力的，有效執(zhí)行才是關鍵。所以在對應的地方政策法規(guī)中，應配套、完善政策規(guī)劃方案和實施辦法，包括學校的責權(quán)利、開放的組織形式與管理、設施的維護、經(jīng)費的負擔、安全保障和事故的法律責任。同時還應賦予相關部門對未執(zhí)行政策學校的處罰權(quán)，以敦促學校體育設施的對外開放。

4.2 整合政策執(zhí)行組織體系，提升執(zhí)行主體的政策認同

“政策執(zhí)行運動”的組織理論學派認為：組織是政策執(zhí)行的主體，任何政策都是通過一定的組織得以執(zhí)行的[11]167。如何整合良好的政策執(zhí)行組織體系，是政策得以有效執(zhí)行的前提。學校體育設施對外開放是一項浩大工程，需要投入大量資源，這些投入需要整個政策層面進行規(guī)劃。應成立以國務院領導的教育部、體育總局等部門聯(lián)合的政策制定主體，制定切實可行的政策規(guī)劃方案。成立地方政府領導下的教育部門、體育部門、財政部門以及民政部門等多部門聯(lián)合的第2層級橫向政策執(zhí)行主體，具有足夠的決策權(quán)力調(diào)動大量的經(jīng)費、人力、物力等政策資源保障政策的順利實施。成立社區(qū)與學校聯(lián)合組成的基層政策具體執(zhí)行主體，由學校提供體育設施，實行社區(qū)服務委托管理，提供社區(qū)公共服務；社區(qū)按照“政府購買服務”的原則對開放學校設施經(jīng)濟補償，從而實現(xiàn)民眾、學校和社區(qū)的“三贏”，進而為構(gòu)建“親民、便民、利民”社區(qū)全民健身公共服務奠定基礎。通過三層級的政策主體密切配合構(gòu)成學校體育設施服務社會政策執(zhí)行組織體系，兼顧各執(zhí)行主體的利益，提高執(zhí)行主體對政策的認同，作為政策具體執(zhí)行主體的開放學校便會主動積極執(zhí)行政策。

4.3 以政府為主導，多渠道增加政策執(zhí)行資源

從宏觀上來說，正是由于資源不足才會引發(fā)政策問題，而資源不足又導致政策問題解決滯后。通過政策法律化將學校體育設施納入體育公共服務體系后，以政府主導，整合各方資源建設圍繞以學校體育設施為主體的社區(qū)體育中心，建立社區(qū)全民健身服務體系。這就為體育總局能從體育彩票公益金撥出更多資金用于學校體育設施對外開放，以及最終為公共財政進入包括學校體育設施在內(nèi)的公共體育服務體系鋪平道路。此外，針對政府資源不足的問題，還應積極拓寬融資渠道，鼓勵社會資金參與到此項事業(yè)中來，同時與社區(qū)的企業(yè)合作，獲得企業(yè)贊助和捐贈，以增加學校體育設施的經(jīng)費資源。有經(jīng)費進入后，還可使本身場地資源不足的學校建設良好的體育設施滿足學校體育以及群眾體育的需要。同時社區(qū)(街道)作為政策執(zhí)行主體后就能保證大量的人力資源進入，解決了學校執(zhí)行人員的人力資源不足的問題。

4.4 提升目標群體體育利益表達意識，確保真正獲益

首先要加強民眾的文化知識教育，通過各種渠道對健身知識的大力宣傳提升民眾健身意識，同時要完善目標群體體育利益表達機制，即推進民主政治制度建設，切實保障每一位公民的體育權(quán)利，增強目標群體的體育利益表達意識，實現(xiàn)自身正當體育權(quán)益訴求；增強政策的透明度，提高政府對民眾體育利益表達的回應度；加強目標群體組織建設與發(fā)展，用組織的力量來實現(xiàn)成員的利益最大化。其次，確保民眾真正能獲得政策帶來的實惠。目標群體都傾向于他們接受并能獲得一定利益的政策，毫無利益或者對自身利益有侵害的政策，很難得到他們的認可和接受[12]。因此，在學校體育設施對外開放時，應采用無償與有償相結(jié)合模式，即對物耗少的體育設施采用無償服務，對物耗較高的收取少量費用，產(chǎn)生的消耗成本由政府進行補貼。目標群體在無償或者花很小代價就能獲得健身服務利益時，自然會樂于參與到政策執(zhí)行過程中。

4.5 完善政策執(zhí)行監(jiān)控保障體系，加強政策執(zhí)行監(jiān)控

在當前我國政策執(zhí)行力普遍弱化的狀況下，必須要通過強制性的制度體系提高政策執(zhí)行力。為了確保學校體育設施服務社會政策的有效落實，必須建立政策執(zhí)行監(jiān)控保障體系、完善政策執(zhí)行監(jiān)控機制，即成立以政策制定主體、二層級政策執(zhí)行主體和目標群體結(jié)合的上至國家行政部門下至學校、社區(qū)及民眾的多層次政策監(jiān)控主體，擴寬上級政策主體部門獲取政策信息的渠道，對體育設施開放情況進行切實有效的監(jiān)控；構(gòu)建行之有效的政策執(zhí)行績效評估方法及其指標體系。公共政策的政治學解釋是為解決沖突性要求并為合作提供激勵的一種行動模式。應建立包含上級政策主體的承諾、獎勵和要求的自上而下的網(wǎng)絡狀政策執(zhí)行激勵機制，以激勵政策方案的實施；實行“校長問責制”等方案對政策執(zhí)行偏差行為進行處罰；加強政策執(zhí)行信息傳播力度，增強政策信息透明度，為大眾及傳媒進行監(jiān)控創(chuàng)造條件。只要能對學校體育設施為公眾開放的過程形成有效監(jiān)控，學校體育設施服務社會政策就能更加科學有效得到落實。

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