劃定永久基本農田路徑探討

汪慧芳　李陽芳

【摘 要】劃定永久基本農田是切實貫徹國家對農用土地的保護以及國家對土地總體規(guī)劃的重要措施，是保障基本農田的數量和質量的重要方法。為了使我國的基本農田能夠真正得到長久有效的保護，就必須要制定出具體的保護措施和建立起完善的基本農田保護體制。

【關鍵詞】永久基本農田；模式；方法

1.基本農田保護存在的問題

1.1基本農田劃分不夠集中

縱觀多年來我國基本農田保護區(qū)劃定工作，存在著一個“忽略”，即忽略了基本農田的“集中連片”。在劃定過程中，首先將城邊、村邊、路邊的大片優(yōu)質耕地預留出來作為建設用地，而為達到基本農田保護指標，不得不將一些邊遠地區(qū)劣質的零星分布的耕地都劃為基本農田。這種基本農田的零散分布，既無法在耕地利用過程中推廣規(guī)模農業(yè)，又增加了土地流轉過程中，由于建設用地需要侵占零散基本農田地塊引發(fā)糾紛的頻率。因此，當前我國各地基本農田的分布格局只能說是為劃定而劃定的結果，并沒有能站在戰(zhàn)略高度將大面積、集中連片、優(yōu)質高產的基本農田永久保護起來。

1.2農田劃定與各類規(guī)劃銜接性較差

通?；巨r田保護規(guī)劃是采用傳統(tǒng)的具有靜態(tài)性的定性研究方法，而且是結合經驗分析方法進行，其成果有一定的主觀隨意性，可靠性較差。而國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及其他各類相關專項規(guī)劃也存在著公眾參與少前瞻性差、規(guī)劃彈性小等問題，因此基本農田保護規(guī)劃與其他規(guī)劃之間難以較好地協調銜接，基本農田劃定沒有留有充足的余地。各類建設項目選址落位經常涉及基本農田，地方政府為了當前的發(fā)展利益而對基本農田頻繁進行使用調整，使得基本農田保護失去其應有的嚴肅性和長久性。

1.3激勵機制不健全

目前，我國的基本農田保護工作主要以上級下達保護指標，縣、鄉(xiāng)為具體指標落實單位的方式進行，主要是依靠行政手段和法律手段進行基本農田保護區(qū)的劃定和保護?；巨r田保護工作不僅需要耗費大量資金，而且基本農田保護區(qū)的劃定和保護還會帶來未來發(fā)展機會的不平等，地方政府尤其是基層政府只有耕地保護的責任，沒有相關權益和監(jiān)管手段，缺乏保護耕地的主動性和積極性。同時國家控制了基本農田的發(fā)展權，而沒有給農民一定的補償，導致基本農田的所有者、使用者承擔了全部的保護成本，造成了社會的不公正，客觀上影響了基本農田保護工作的開展。

2.永久基本農田劃定的幾種模式

對基本農田的劃定需要全方位地考慮多種因素，如具體位置的劃定、面積的劃定、模式的劃定等，在劃定過程中不僅要體現出永久基本農田劃定的實質，而且還要與我國的具體國情相協調。因此，主要可以從以下三種模式對永久基本農田進行劃定。

2.1分解指標的模式

根據我國基本農田的現實情況，對基本農田劃定的指標進行層層分解，細化每個指標，由地方各級政府具體落實。依照我國現行的基本農田規(guī)劃綱要和土地利用總體規(guī)劃的有關規(guī)定，劃定我國的永久基本農田的總體數量，分解計劃指標，再由各級政府負責將永久基本農田的表冊、數據、圖斑、地塊落到實處。此種劃定永久基本農田的模式的缺點就是以相同比例來劃定，很難突出對永久基本農田保護的重點。與此同時，此種劃定模式也大大分散了我國的永久性基本農田，增加了對基本農田保護的困難。

2.2政策和經濟補償模式

構建經濟和政策補償體系，對永久基本農田進行經濟補償和政策鼓勵，使政府或者農民自愿進行申報，從而使其得到較大的實惠。通?？梢灾贫ǔ鲆恍﹥?yōu)惠政策，比如國家定期對永久性基本農田進行建設，對永久基本農田的投入資金要高于一般的農田，并且定期給予永久基本農田所在地的農民或者政府一定的政策優(yōu)惠和一定數額的補助等等。此種模式體現了目前我國實施的以城支農，以工補農的發(fā)展戰(zhàn)略，從而使廣大人民群眾體會到切實保護好永久基本農田的實惠，逐步地激發(fā)起保護永久基本農田的熱情，實現保護永久基本農田的目的。

2.3重點保護的模式

對我國的基本農田實行按國家、省、市、縣四級進行分級保護的措施，將省級和國家級的基本農田劃定為永久的基本農田。并且這些永久基本農田必須是全國的農業(yè)產品生產基地，能夠提供全國一半以上的糧食，能夠對我國社會經濟的建設以及糧食安全起到決定性的作用。永久基本農田的劃定和保護并不局限于某一特定的行政區(qū)域，也可以跨區(qū)域，主要是由農業(yè)專家依據社會條件、自然條件、經濟條件以及其他相關的條件而確定。此種對基本農田的劃定和保護的模式加強了對重要的農業(yè)景區(qū)以及重要的糧棉油生產基地的保護，從而保障了人民對農業(yè)產品的需求。

3.劃定永久基本農田的具體方法

3.1逐步完善我國的農田保護制度

作為我國耕地保護政策體系的核心內容，基本農田保護制度對保護我國耕地起著十分重要的作用。所以，在基本農田制度的前提下，通過對政策和法律的大力宣傳，使民眾對基本農田有了更進一步的認識，從而實現對基本農田的保護。與此同時，還可以運用先進的科技手段以及經濟等方式逐步強化我國的基本農田保護制度，使基本農田保護制度成為永久基本農田劃定的必要前提。

3.2永久基本農田的劃定要與其他土地的利用相協調

永久基本農田的劃定只有與其他土地利用相協調才能夠凸顯劃定的正確性和科學性。首先，永久基本農田的劃定必須要同其他各類的土地規(guī)劃相協調。劃定永久基本農田必須要考慮到各種土地規(guī)劃，如我國土地利用的總體規(guī)劃、農業(yè)的生產與發(fā)展規(guī)劃、國民經濟規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設規(guī)劃等，只有同這些土地規(guī)劃相結合才能更有效地劃定出永久基本農田的范圍，并能夠使永久基本農田得到長期地保護。其次，要與土地整合相協調。國家投入大量的資金、技術對水利、道路、農田、樹木、村莊的全面改造，目的就是要對土地的結構進行合理的整合，從而實現耕地達到高效優(yōu)質高產的標準。所以對那些經過國家整合過的土地要優(yōu)先劃定為基本農田，實現長期有效的保護。最后，永久基本農田的劃定必須要與土地的經營流轉相協調。在我國農村，集體土地的承包或者是流轉很大程度上促進了農業(yè)的繁榮，活躍了農村經濟，增加了農民的收入，從而使農民倍加珍惜自己的土地承包經營權，如果將農民的土地劃定為永久基本農田，從而能夠更好地實現農民對土地的開發(fā)和保護。

3.3逐步建立補償機制，實現對永久基本農田的保護

在永久基本農田優(yōu)惠政策的基礎上，進一步地綜合農業(yè)、財政、水利等各部門的農業(yè)資金，建立起永久基本農田補償機制。國家應當逐步加強對永久基本農田的資金投入，加大對糧食生產的補貼，制定相關的鼓勵生產措施，為永久基本農田的保護和補償創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。與此同時，國家可以將用地指標與耕地保護的業(yè)績掛鉤，從而充分地調動政府積極地去保護永久基本農田。

4.結語

劃定永久基本農田是對目前我國基本農田制度的完善和補充，同時也是嚴格保護我國耕地制度的重要措施。全面加強對永久基本農田的保護，不僅能夠實現農業(yè)的發(fā)展與繁榮，而且更有助于實現社會效益和經濟效益的相協調，實現社會的和諧可持續(xù)發(fā)展。

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