人大制度：與時俱進務(wù)實創(chuàng)新

/哲生

黨的十八屆三中全會提出的改革總目標，為我國今后一段歷史時期的發(fā)展描繪了振奮人心的宏偉藍圖。共識已經(jīng)凝聚，改革正在進發(fā)。只要我們按照全會勾勒的基本路徑和系統(tǒng)部署全面深化改革，推動人民代表大會制度與時俱進，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，不斷激活和釋放社會活力，中國特色社會主義偉大事業(yè)的未來就會更加美好。

提高立法質(zhì)量，保障改革于法有據(jù)

“依據(jù)改革舉措，結(jié)合立法規(guī)劃和立法工作計劃，需要修改的法律按照程序及時修改，使重大改革于法有據(jù)、有序進行，需要得到法律授權(quán)的重要改革舉措，要按法律程序進行?！?/p>

2013年11月15日，中共十二屆全國人大常委會黨組召開會議，專題學習貫徹黨的十八屆三中全會精神。

綜觀《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，很多改革的具體方案和后續(xù)政策，都涉及法律修訂修改。如何“堅持立法決策與改革發(fā)展決策相協(xié)調(diào)”，“以立法來引領(lǐng)改革、推動改革”，已是擺在人大工作者面前的一個緊迫課題。

回應(yīng)社會關(guān)切，省人大常委會開展養(yǎng)老服務(wù)專題詢問會。

前不久，浙江省人大常委會傳達全國人大立法工作會議精神。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，全會之后，有7種與稅收有關(guān)的立法需要修改，包括增值稅法、個人所得稅法、房地產(chǎn)稅法等，這些法的修訂都有望在2016年前予以推進。

據(jù)悉，在我國現(xiàn)有的18個稅種中，只有3個通過人大立法。這3個稅種分別是個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅。其他15個稅種，包括增值稅、營業(yè)稅、消費稅等主要稅種，都由國務(wù)院制定條例開征的。這次《決定》明確提出“落實稅收法定原則”，為人大加強稅收立法指明了方向。

“新的稅種要開征，必須要通過出臺法律，而不宜再像以往那樣授權(quán)國務(wù)院通過制定條例來進行，例如房產(chǎn)稅?！笔┱谋硎荆抻喤f稅種，應(yīng)當將條例上升到法律層面，這一方面是對稅收征收立法的完善，同時也是回應(yīng)公眾關(guān)切。

作為長期關(guān)注三農(nóng)領(lǐng)域的專家，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授程漱蘭認為《決定》中有關(guān)“三農(nóng)”方面的條款，需要與現(xiàn)有的相關(guān)法律銜接，例如關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，征地補償?shù)认嚓P(guān)精神要體現(xiàn)到土地管理法的修改當中，通過法律來保障改革的落實。而勞教制度的廢止，也需要全國人大出臺新的法律來進行填補和銜接。

據(jù)悉，圍繞改革的內(nèi)容，全國人大常委會將在法律上進行一系列的跟進，而地方人大同樣需要及時作為，使地方性改革于法有據(jù)。

“當前，我省行政審批制度改革正在大步推進，已取得了一些成效，但還有很大的改革空間。比如，各類法定的行政許可事項還有500多項，其中有一部分是我們地方立法的事項，對這些事項要認真進行研究論證，該放開的要通過修改法規(guī)抓緊放開，推動行政審批制度改革向縱深推進?！痹谡憬∈萌舜蟪Ｎ瘯诹螘h上，省委書記、省人大常委會主任夏寶龍強調(diào)，“人大與政府要在這方面加強協(xié)調(diào)對接，作為貫徹三中全會精神的一項實事來落實。”

法是國之重器。立法的質(zhì)量關(guān)系到法律能否得到很好的實施。古語云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！薄稕Q定》指出：“完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護和部門利益法制化?！?/p>

2013年10月30日，全國人大常委會立法工作會議上，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江強調(diào)，提高立法質(zhì)量是加強和改進立法工作的重中之重，根本途徑在于推進科學立法、民主立法?？茖W立法的核心在于尊重和體現(xiàn)規(guī)律。要堅持科學的立法體制，實行科學的立法工作機制，運用科學的立法方式，以科學嚴謹?shù)膽B(tài)度做好立法工作，增強立法工作的協(xié)調(diào)性、及時性、系統(tǒng)性，增強法律的可執(zhí)行性和可操作性。民主立法的核心在于立法要為了人民、依靠人民。要進一步健全民主開放包容的立法工作機制，拓展人民有序參與立法途徑，充分發(fā)揮人大代表作用，完善法律起草、審議的協(xié)調(diào)協(xié)商機制，最大限度地凝聚共識、凝聚智慧。

推進科學立法、民主立法是一項涉及立法理念、立法制度和立法技術(shù)規(guī)范等的系統(tǒng)性工程。如何將理念落實到實踐中，需要探索完善立法的工作機制。

“科學選擇立法項目是做好地方立法工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！闭憬∪舜蠓ㄖ莆瘑T會課題組提出，要完善法規(guī)立項篩選機制，在立法項目的選擇原則上，準確把握地方立法的功能定位，從是否能解決浙江發(fā)展過程中突出問題而國家沒有立法或不宜立法的問題等角度嚴格把關(guān)，避免沒有實際意義的形象立法、照顧立法現(xiàn)象。

為提高立法調(diào)研的實效性，避免程序化、形式化傾向，課題組建議，通過發(fā)揮立法基層聯(lián)系點作用，匯集基層最原汁原味的“第一手資料”，使地方立法工作直接接到“地氣”。

針對立法“大而全、全而空”的弊病，課題組提出，探索“一事一法”的立法體例，抓住“關(guān)鍵的那么幾條”，走“小而精”的道路；同時要加強立法評估工作，建立健全立法訴求的評估和處理機制，減少立法工作機構(gòu)在采納公眾意見上的隨意性。

隨著改革的全面推開，立法工作面臨的形勢更加復雜、任務(wù)更加艱巨，社會各界利益訴求更加多元?！爸挥邪芽茖W立法和民主立法統(tǒng)一于中國特色社會主義法治實踐，才能在民主的基礎(chǔ)上實現(xiàn)正確的集中，使法律真正符合最廣大人民的根本利益，真正符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。”張德江委員長的話擲地有聲。

力求監(jiān)督實效，回應(yīng)社會關(guān)切

《決定》指出：“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告?！?/p>

重大事項決定權(quán)是我國憲法和法律賦予人大及其常委會的一項法定職權(quán)。但長期以來，各地對什么是重大事項，哪些問題才算“重大”缺乏統(tǒng)一認識。該項職權(quán)一直未能得到很好的行使。

“從一件一件具體的事情做起，以點帶面，示范帶動，形成氣候。”浙江省人大常委會副主任茅臨生提出，落實重大事項決定權(quán)，就是要在“什么是重大事項”問題上準確把握，突出發(fā)展導向、群眾導向和責任導向；要在“怎么作出決定”問題上科學決策，增強人大決策的權(quán)威性和公信力；要在“如何行使決定權(quán)”問題上深入探索。

針對理論上的種種困惑和實踐中的難以操作，一些地方人大也在積極探索，并通過出臺細則的方式對行使重大事項決定權(quán)予以規(guī)范。例如，浙江桐廬規(guī)定投資5000萬元以上的項目必須人大批準才能立項；而項目如果超過預算20%也要經(jīng)過人大批準，以避免盲目投資。而在溫嶺、寧海、松陽等縣市，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也紛紛試行政府實事工程代表票決制，不斷坐實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定權(quán)。

《決定》指出：“健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度?！?/p>

如果說立法工作為改革提供法律依據(jù)，那么監(jiān)督工作就是為改革的推進提供現(xiàn)實動力?！稕Q定》所描繪的改革藍圖，諸多內(nèi)容也必將成為人大監(jiān)督的重點。

“要選準題目，堅持少而精的原則，突出重點、注重實效的原則。”茅臨生提出，要選取“黨委重視、政府關(guān)注、群眾關(guān)切、人大有為”的議題作為監(jiān)督項目，集中力量推進，使人大監(jiān)督工作站得高、看得準、抓得實。

如何求得實效？人大監(jiān)督的發(fā)力點在哪里？這是人大工作者一直思考的問題。

我省各地人大建立代表聯(lián)絡(luò)站，為代表密切聯(lián)系群眾搭建平臺。

“綜合運用多種監(jiān)督方式關(guān)鍵是要激活人大休眠的權(quán)力，使得各種監(jiān)督方式之間形成一個良性的系統(tǒng)?！睆偷┐髮W國際關(guān)系與公共事務(wù)學院教授蒲興祖直言，長期以來，憲法和法律賦予人大的一些“重量級武器”在人大實際工作中鮮有“亮相”，一直休眠沉睡，影響了人大制度整體功能的發(fā)揮。“我們可以并且應(yīng)該用足其制度空間，切實地開發(fā)其制度績效。”

看好人民“錢袋子”，人大責無旁貸。圖為省十二屆人代會第一次會議預算審查會議。

這次《決定》重申了“完善人大工作機制，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切”，為增強人大監(jiān)督工作的針對性、實效性，支持、幫助、促進“一府兩院”把全面深化改革的目標任務(wù)落到實處，提供了思路和手段。

看好人民“錢袋子”，人大責無旁貸。《決定》明確提出要“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)管職能?！秉h的十八大也提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”。

如何破題？這需要中央的頂層設(shè)計，也需要地方的探索實踐。

“不斷完善預決算審查監(jiān)督方式，恢復向省人代會作口頭預算報告?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯芯渴医ㄗh，預決算內(nèi)容要逐步細化，同時提供相關(guān)背景和說明材料，使代表看得明白，審得清楚。此外，還要強化部門預算執(zhí)行的嚴肅性和約束力，著力推動解決省級部門預算執(zhí)行不到位的問題等。

全國和省級人大在穩(wěn)步推進預算監(jiān)督工作的同時，一些縣級人大邁出了“大步子”，取得了一定的成績。據(jù)悉，發(fā)端于浙江溫嶺的“參與式預算”，不僅在當?shù)亍翱v深推進”，也被其他地方人大所“效仿”，因其成效顯著，而廣受好評。

提供履職平臺，發(fā)揮代表作用

人大代表是人民代表大會的主體。密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，是做好新形勢下人大工作的重要內(nèi)容?！稕Q定》指出：“加強人大常委會同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用。通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系?！?/p>

2013年上半年，浙江省人大為呼應(yīng)百姓喝上干凈水、放心水的期盼，向全省8.5萬名人大代表發(fā)出“動員令”：組織各級人大代表參與“尋找可游泳的河”行動，并開展了“關(guān)心母親河，查找水污染源，恪盡代表職責”主題活動，烈日酷暑難阻人大代表履職腳步。

這僅僅只是人大代表履職的一個身影。8.5萬名人大代表，就是8.5萬個行動堡壘。充分發(fā)揮代表作用，可以說是抓住了人大工作的關(guān)鍵點。

“要建立經(jīng)常性的聯(lián)系機制，每年至少兩次聽取代表意見，對代表提出的意見和建議及時研究和處理。”據(jù)悉，浙江省人大將進一步深化常委會組成人員聯(lián)系代表的針對性，增強聯(lián)系代表的有效性。

浙江省人大常委會代表與選舉任免工作委員會調(diào)研組建議，探索建立人大機關(guān)按照每年的工作項目，建立相對固定的聯(lián)系代表的機制，使代表履行職責和常委會開展工作直接對接。

代表議案建議督辦效果直接影響到代表聯(lián)系群眾的積極性。實踐中，“建議長跑、提了白提”，辦理單位“注重辦理的態(tài)度，不解決實際的問題”等現(xiàn)象不僅挫傷了代表履職的積極性，也損害了代表在民眾心目中的形象。

“在切實提高代表議案建議質(zhì)量的前提下，要加強會后的督辦力度?！笔∪舜蟪Ｎ瘯砼c選舉任免工作委員會調(diào)研組提出，探索開展代表建議分類辦理、集中答復，搞好重點、普通、一般建議的分類評估；完善督辦模式，切實發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的作用，確保政府與代表、群眾之間在建議辦理工作中信息的對稱、公開、透明。

在信息化時代下，人大工作如何“接通網(wǎng)絡(luò)”、“E路通行”，備受關(guān)注?！稕Q定》指出：“通過建立網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系?！憋@然，運用信息化技術(shù)來加強代表工作，是大勢所趨，也是客觀需要。

2013年6月，浙江省人大常委會辦公廳、省人大常委會代表與選舉任免工作委員會聯(lián)合開發(fā)了一個多功能的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺——省人大代表履職服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺。平臺設(shè)立了代表履職情況的電子檔案，人大代表可以在網(wǎng)上向人大常委會反映經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題和人民群眾普遍關(guān)心的熱點難點問題，提出解決問題的意見和建議。人大工作機構(gòu)也可以借此建立民意調(diào)查系統(tǒng)，打通問需于民、問計于民的通道。

據(jù)統(tǒng)計，截至目前，全省注冊用戶9萬多人，基本實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)四級人大代表和人大機關(guān)干部全覆蓋，給我省各級人大代表反映民情、知情知政、學習交流提供了一個很好的平臺。

“莊建平、魏明、張?zhí)锢と淮韽年P(guān)注身邊的河溪做起，通過履職平臺及時向當?shù)丨h(huán)保部門反映身邊的水污染源，有效履行了代表的職責，應(yīng)予充分肯定。他們的做法，是一個閉會期間人大代表履職的很好案例。”前不久，在平臺論壇上，茅臨生對人大代表通過網(wǎng)絡(luò)平臺積極履職，以及環(huán)保部門的工作成效表示了贊賞。

“這個案例，值得全省各級人大代表和‘一府兩院’同志們學習借鑒?！泵┡R生強調(diào)，“我們尤其倡導閉會期間，各級人大代表結(jié)合生產(chǎn)生活實際，‘就近就便’和在自己熟悉行業(yè)針對存在的問題，一事一議提出批評建議，督促政府及有關(guān)部門落實責任、加以解決，也有效填補了政府監(jiān)管過程中存在的縫隙空白。”

當前，各地人大還陸續(xù)推出了“代表手機報”、“手機半月談”、“手機學校”、“人大 在線”等平臺。

“要發(fā)揮人大代表作用，為全面深化改革凝聚智慧和力量。”夏寶龍指出，要充分發(fā)揮各級人大代表在深化改革中的積極作用，保證代表始終處在聯(lián)系基層群眾的一線，勇做改革開放的參與者、實踐者、推動者，廣泛凝聚各方共識，形成推動改革開放的強大正能量，動員和組織全省人民為完成全面深化改革的各項任務(wù)共同努力。

改革是復雜的系統(tǒng)工程，當改革攻堅戰(zhàn)打響，迫切需要把頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新結(jié)合起來，在摸石過河中把握規(guī)律，在統(tǒng)籌規(guī)劃中推進改革。在新一輪波瀾壯闊的改革進程中，在維護憲法法律權(quán)威、推進法治中國建設(shè)的征途里，人大制度和人大工作需要不斷與時俱進，完善發(fā)展。