論國際監(jiān)管視角下我國上市公司會計監(jiān)管體系的構(gòu)建

（日照廣播電視大學(xué) 山東日照276826）

一、引言

美國公共管理學(xué)者斯帕羅指出：“監(jiān)管的本質(zhì)就是尋求個體利益和公共利益之間恰當(dāng)?shù)钠胶?，以風(fēng)險管理為核心的監(jiān)管模式是監(jiān)管藝術(shù)的精髓”。會計監(jiān)管是指為維護市場秩序，保護利益相關(guān)者特別是中小投資者合法權(quán)益，促進資本市場的健康與發(fā)展，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一種經(jīng)濟管理活動。會計監(jiān)管的核心是確保會計信息披露具有相關(guān)性、可靠性、有用性。對于我國尚不發(fā)達的證券市場來說，迫切需要解決的問題是如何加強我國上市公司會計監(jiān)管、建立完善具有中國特色的會計監(jiān)管體系。

二、會計監(jiān)管的中外模式比較及啟示

（一）從會計監(jiān)管環(huán)境上比較

美、英是競爭性市場經(jīng)濟環(huán)境，他們的資本市場已經(jīng)過了幾十年甚至上百年的檢驗，相對成熟完善，其資本市場的完全性、契約性、會計信息對稱性方面要優(yōu)于我國，美國在1988年-2002年期間一直奉行凱恩斯的新經(jīng)濟自由主義思想，把會計監(jiān)管完全交給市場，實行證券監(jiān)管機構(gòu)的行業(yè)自律，不要求上市公司進行內(nèi)控制度有效性披露和審計鑒證報告，由于缺乏會計監(jiān)管，安然、世通公司利用內(nèi)控制度的有效性和內(nèi)控制度強制性信息披露的法律漏洞進行財務(wù)舞弊和財務(wù)造假，國際知名的五大會計師事務(wù)所之一安達信也參與其中，該案例催生了美國SOX法案，SOX法案404款特別強調(diào)了公司的CEO、CFO對公司提供的會計信息的真實性和有效性負責(zé)，要求上市公司對內(nèi)控制度的有效性和內(nèi)控制度審計鑒證進行強制性信息披露，會計監(jiān)管由原來的行業(yè)自律向行業(yè)自律和政府監(jiān)管相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變。我國仍處在社會主義初級階段，資本市場只有短短二十多年的發(fā)展歷程，上市公司也多是公有企業(yè)進行股份改造而來，存在著不完全市場、不完全契約和會計信息不對稱性，這些僅僅通過行業(yè)自律是難以實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的，因此我國的會計監(jiān)管模式必須由政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合，以實現(xiàn)我國的會計監(jiān)管目標(biāo)。

（二）從會計的監(jiān)管目標(biāo)上比較

美國的會計監(jiān)管目標(biāo)是為投資者提供決策有用的信息以保護投資者的利益。而我國目前的會計監(jiān)管目標(biāo)實際上是保護國有控股股東利益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，為國家增加稅收，我國的上市公司大多是由國有企業(yè)股份制改造之后上市，上市門檻低，出于地方保護在上市審查上不嚴(yán)格，監(jiān)管不到位，上市公司的質(zhì)量較差，不少上市公司的上市行為變成了圈錢行為。瓊民源、藍田股份、銀廣夏在會計信息造假上更是登峰造極，嚴(yán)重影響了我國資本市場的健康可持續(xù)發(fā)展，損害了廣大中小投資者的利益，因此我國的會計監(jiān)管目標(biāo)也應(yīng)體現(xiàn)保護投資者的利益，才能重建投資者的信心，實現(xiàn)上市公司和資本市場的健康和可持續(xù)發(fā)展。

（三）從監(jiān)管主體和主體特征上比較

美國從1976-2002年多以美國證券管理委員會（SEC）、美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）為會計監(jiān)管主體，倡導(dǎo)自由競爭市場，具有行業(yè)自律特征的會計監(jiān)管模式，由于1989年以后發(fā)生的184家美國聯(lián)邦銀行相繼破產(chǎn)案，特別是安然和世通公司的財務(wù)造假案，促使美國政府監(jiān)管角色的轉(zhuǎn)變，成立了美國的公眾公司會計監(jiān)督委員會（PCAOB）加強政府監(jiān)管，通過立法、制定內(nèi)部控制規(guī)范、協(xié)調(diào)各監(jiān)管主體，對監(jiān)管者實施進一步監(jiān)管，形成了政府監(jiān)管與自律監(jiān)管相結(jié)合的管控模式。我國在會計監(jiān)管主體上開始是財政部、國家審計署代表政府實施會計監(jiān)管，深市滬市證券市場建立后，證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、人民銀行、審計署、中注協(xié)作為會計監(jiān)管主體對上市公司、證券市場、會計信息、會計人員實施會計監(jiān)管，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)和行業(yè)自律相結(jié)合的會計監(jiān)管特征，出現(xiàn)了多頭監(jiān)管。

（四）從會計信息監(jiān)管上比較

由于美國的上市公司股權(quán)相對分散，日常監(jiān)管由經(jīng)理人控制，安然、世通公司會計造假足以說明依靠市場調(diào)節(jié)會出現(xiàn)市場失靈，需要加強政府監(jiān)管，為此美國出臺了嚴(yán)厲的SOX法案，該法案主要是從監(jiān)督公司管理層角度要求CEO、CFO對公司提供的會計信息的真實性、完整性、合法性、可靠性負責(zé)。我國上市公司多數(shù)是國有控股，投資者相對集中，一股獨大，會計信息的披露和監(jiān)管大多以控股股東的利益為核心，中小投資者的利益很難得到保護，因此加強會計信息的監(jiān)管，保護投資者的利益，促進資本市場健康、可持續(xù)發(fā)展是我國會計監(jiān)管的重點。

三、我國會計監(jiān)管存在的問題

（一）會計監(jiān)管的法律體系不完善，政府監(jiān)管多頭監(jiān)管，協(xié)調(diào)成本高

一方面，會計監(jiān)管法律法規(guī)體系尚不健全，涉及會計監(jiān)管的法律如《會計法》、《公司法》、《證券法》等還存在不少漏洞和沖突，操作的實效性差，違法處罰重行政、輕刑事特別是民事處罰，缺乏上市公司投資者或投資者代表的集體訴訟制度，股東大會流于形式。另一方面，監(jiān)管部門之間缺乏有效協(xié)調(diào)。對上市公司的會計監(jiān)管，財政部門主管全國的會計工作，中注協(xié)負責(zé)會計行業(yè)監(jiān)管，審計署主管全國的審計工作，證監(jiān)會負責(zé)監(jiān)管上市公司證券業(yè)務(wù)，人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會各司其職，均參與會計監(jiān)管工作，多頭監(jiān)管管理分散，部門職能交叉，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，相互協(xié)調(diào)成本高，相互之間缺乏有效的監(jiān)管信息溝通，加之部門利益作怪及有效的激勵約束機制，監(jiān)管的積極性主動性大打折扣，因此會計監(jiān)管難以奏效。

（二）會計造假的違法違規(guī)成本低

財務(wù)舞弊、會計造假、監(jiān)督缺位給政府、投資者、資本市場乃至企業(yè)本身造成難以彌補的損失和巨大的影響，盡管政府不斷出臺法律法規(guī)加大會計監(jiān)管力度，但會計造假、財務(wù)舞弊時有發(fā)生，沒有得到有效的遏制，這與會計監(jiān)管不嚴(yán)有直接關(guān)系。在亞洲金融危機爆發(fā)時，美國的一些著名投行之所以操縱香港的資本市場是因為香港沒有美國那樣嚴(yán)格的會計監(jiān)管和嚴(yán)厲的處罰措施。美國安然公司前首席執(zhí)行官被指控19項罪名成立，獲刑24年零4個月，其他涉案人員也相繼獲刑罰。世通公司前首席執(zhí)行官也因財務(wù)造假，犯證券欺詐等9項指控成立，獲25年監(jiān)禁。相比之下，據(jù)資料顯示：2011年1月1日至8月31日間，我國A股上市公司被處罰了63家，大部分公司被“責(zé)令整改”，僅有9家公司被公開處罰，且多數(shù)違規(guī)公司沒有受到經(jīng)濟處罰，即使有，力度也不大。

（三）社會監(jiān)管缺乏獨立性，行業(yè)自律性、誠信度較差

美國除安達信外還有四大國際知名的、規(guī)模大、競爭力強的會計師事務(wù)所，美國上市公司的審計業(yè)務(wù)被四大會計師事務(wù)所壟斷，并且它們的咨詢業(yè)務(wù)已遠遠超過了其審計業(yè)務(wù)，市場選擇自主且大有空間。與此相比，我國目前從事上市公司證券業(yè)務(wù)的就有71家會計師事務(wù)所，從事非上市公司審計業(yè)務(wù)的會計師事務(wù)所有四千多家，大多規(guī)模小、實力弱，我國注冊會計師行業(yè)屬于財政部和行業(yè)協(xié)會監(jiān)管指導(dǎo)，地方政府受地方利益保護的影響，往往對獨立審計橫加干涉，加上企業(yè)為了擺脫對其不利的監(jiān)管頻繁更換會計師事務(wù)所；而且目前注冊會計師實際所承受的法律風(fēng)險仍然較低，使得不少注冊會計師、會計師事務(wù)所鋌而走險，為企業(yè)財務(wù)造假大開方便之門。此外，為拓展市場獲取更多利益，一些會計師事務(wù)所對同一上市公司既開展咨詢業(yè)務(wù)又進行審計業(yè)務(wù)，往往受利益驅(qū)動會放棄監(jiān)管原則。

（四）內(nèi)部監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱，缺乏有效的內(nèi)部風(fēng)險管理與控制

內(nèi)部控制的缺陷和失效會導(dǎo)致財務(wù)的造假甚至公司的衰敗。內(nèi)部控制的監(jiān)管是公司會計監(jiān)管的核心和基礎(chǔ)，是公司會計監(jiān)管之本。從我國內(nèi)部控制實踐情況看，不少上市公司對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行與完善缺乏足夠的重視，風(fēng)險管理流于形式，甚至是缺乏風(fēng)險管理意識，造成公司破產(chǎn)。因此，建立科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制制度，加強內(nèi)部會計監(jiān)管，嚴(yán)格實施風(fēng)險預(yù)警和管理機制，是實現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（五）缺乏對監(jiān)管者的監(jiān)管和對監(jiān)管后果的有效性懲治

無論是美國的SOX法案還是我國的《會計法》、《證券法》等法律規(guī)范主要側(cè)重于對公司高管人員的監(jiān)管，缺乏對政府監(jiān)管人員的監(jiān)管責(zé)任追究，我國的《證券法》對政府官員內(nèi)幕交易的監(jiān)管存在真空地帶，少數(shù)證券監(jiān)管官員伙同上市公司管理者涉嫌內(nèi)幕交易。

四、建立具有中國特色的會計監(jiān)管體系

應(yīng)明確我國會計監(jiān)管的目標(biāo)是保護投資者利益、保證市場公平、有效和透明及降低系統(tǒng)風(fēng)險，確保會計信息真實性、客觀性、有用性是會計監(jiān)管的關(guān)鍵，高質(zhì)量的會計信息將有助于保護投資者利益，提高資本市場效率。

（一）選擇適合我國國情的會計監(jiān)管模式，建立科學(xué)有效的會計監(jiān)管體系

國外上市公司會計監(jiān)管模式受各國監(jiān)管環(huán)境的影響，在經(jīng)歷了資本市場動蕩、會計造假、監(jiān)管失靈、不斷強化會計監(jiān)管的循環(huán)過程中逐步發(fā)展、完善。由于我國對上市公司會計監(jiān)管從理論到實踐還處于起步階段，資本市場尚不成熟，市場主體的自我管理、協(xié)調(diào)能力較弱，單一的政府監(jiān)管和完全的自律的社會監(jiān)管都是不可取的，一個富有效率的會計監(jiān)管模式應(yīng)該是政府監(jiān)管與自律監(jiān)管的有機結(jié)合，在自律監(jiān)管中強化政府的強制性，在政府監(jiān)管中融入自律的優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補，政府監(jiān)管的權(quán)威性、強制性和效率性能夠在一定程度上保護投資者的利益，實現(xiàn)市場資源的優(yōu)化配置。而自律監(jiān)管具有不可替代性，它能夠彌補政府監(jiān)管成本過高、監(jiān)管失靈的缺陷，在信息反饋和技術(shù)支持等方面對政府監(jiān)管施以援助，同時政府監(jiān)管對行業(yè)自律加以引導(dǎo)和支持，促進社會監(jiān)管不斷提升。因此，我國的會計監(jiān)管模式應(yīng)在吸取國外的監(jiān)管經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國會計監(jiān)管實際，建立以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)管為核心、社會監(jiān)管為必要補充的三位一體的會計監(jiān)管體系。

（二）強化外部監(jiān)管，形成監(jiān)管合力

1.政府監(jiān)管。首先，加強立法是政府監(jiān)管之本?，F(xiàn)有的會計監(jiān)管法規(guī)對會計造假、財務(wù)舞弊缺乏嚴(yán)格立法，處罰量刑過輕，違規(guī)成本低，不足以震懾。因此，對現(xiàn)行會計監(jiān)管的法律、法規(guī)進行修改和完善，從監(jiān)管程序和監(jiān)管結(jié)果上制定統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，易于各監(jiān)管主體操作，并具有實效性和效益性；建立和實踐投資者集體訴訟制度或投資者代理人訴訟制度來保護投資者的利益，增加民事訴訟、嚴(yán)厲的民事賠償條款，讓違法違規(guī)者傾家蕩產(chǎn)；重點加強對上市公司內(nèi)部會計監(jiān)管的立法和規(guī)范，特別是增加對上市公司內(nèi)部控制制度有效性評價報告和會計信息強制披露以及企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)管及監(jiān)管后果的獎懲等方面的會計監(jiān)管法規(guī)，從監(jiān)管源頭上控制監(jiān)管失效。其次，加強政府監(jiān)管，理順、協(xié)調(diào)會計監(jiān)管的四大關(guān)系。（1）理順監(jiān)管主體之間的關(guān)系。我國政府會計監(jiān)管存在多頭監(jiān)管、各監(jiān)管主體之間職責(zé)界定模糊。為此，建議設(shè)立“上市公司會計監(jiān)督委員會”來協(xié)調(diào)各監(jiān)管主體的關(guān)系，該委員會要有較強的權(quán)威性、獨立性和代表性，隸屬國務(wù)院，賦予其合理的監(jiān)管權(quán)責(zé)，以保護投資者利益和增進公眾利益為出發(fā)點，協(xié)調(diào)各個監(jiān)管主體，對監(jiān)管主體之間職能進行有效分工和信息上、專業(yè)上的共享，通過評價、監(jiān)督、協(xié)調(diào)評判其監(jiān)管質(zhì)量與效率，促使其橫向協(xié)調(diào)、縱向監(jiān)管形成監(jiān)管合力，避免監(jiān)管主體之間因角色沖突與目標(biāo)沖突等所帶來的監(jiān)管不足或監(jiān)管過度問題。（2）理順監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系。在我國的證券市場上監(jiān)管者與被監(jiān)管者的角色常常被顛覆，諸多基金公司或券商的某些高管有中國證監(jiān)會履職的背景，或是證監(jiān)會的某些官員來自相關(guān)基金公司或券商，當(dāng)監(jiān)管者和被監(jiān)管者的角色互換時，會計監(jiān)管的實際效果可想而知。（3）理順投資與融資的關(guān)系。我國的證券市場重籌資、輕回報，雖然在一定程度上為國企解困，但其上市圈錢置投資者利益不顧的“劣根性”一直沒有改變。（4）理順投資者利益保護與市場健康發(fā)展之間的關(guān)系。在境外成熟資本市場上，對投資者的利益的保護是市場監(jiān)管的核心，我國的會計監(jiān)管雖然出臺了諸多的法規(guī)，多流于形式。因此，應(yīng)建立投資者保護機制，完善會計信息披露制度，持續(xù)關(guān)注投資者權(quán)益保護的狀況、不力原因并進行分析評估，增加投資者信心。

2.社會監(jiān)管：（1）行業(yè)監(jiān)管。 注冊會計師行業(yè)自律和審計的獨立性、有效性是實現(xiàn)社會監(jiān)管的重要保證。注冊會計師協(xié)會通過制定行業(yè)自律規(guī)則，對會計執(zhí)業(yè)人員進行道德教育與懲戒，對會計師事務(wù)所進行行業(yè)監(jiān)管與信用評級，使其充分認識到質(zhì)量和信譽是會計師事務(wù)所的生命線，在會計監(jiān)管工作中，堅守職業(yè)道德、不斷提高職業(yè)能力、強化風(fēng)險管理，切實提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量，堅持做到對企業(yè)內(nèi)部控制審計的獨立性、客觀性、有效性，為會計監(jiān)管發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢。（2）媒體監(jiān)管。客觀公正、及時準(zhǔn)確的新聞監(jiān)督能增加市場的透明度、降低內(nèi)幕交易，利于幫助投資者進行投資抉擇，進而促進資本市場健康發(fā)展。因此建議通過設(shè)立“公眾輿論監(jiān)督委員會”履行媒體監(jiān)督職能，通過不同的渠道向社會如實地公開披露各市場主體的會計違法行為，以形成輿論壓力，實現(xiàn)媒體監(jiān)督與政府監(jiān)督、社會監(jiān)督的互動。

（三）完善內(nèi)部控制監(jiān)管，形成良好的監(jiān)管基礎(chǔ)

無論是美國COSO《內(nèi)部控制概念框架》，美國證券交易委員會（SEC）的 《財務(wù)報告內(nèi)部控制概念公告》，還是我國頒布的《內(nèi)部控制規(guī)范》及《評價指引》等法規(guī)，基本上都是圍繞內(nèi)部控制五要素進行內(nèi)控治理。規(guī)范內(nèi)部控制制度，是內(nèi)部會計監(jiān)督的基礎(chǔ)和核心。首先，建立規(guī)范的內(nèi)控制度。以內(nèi)部牽制和稽核原則合理設(shè)置會計崗位、合理劃分職責(zé)權(quán)限、不相容職務(wù)相互分離、不同機構(gòu)和崗位之間權(quán)責(zé)分明，達到相互制約和相互監(jiān)督的法律要求，實現(xiàn)最佳內(nèi)控效果。其次，完善法人治理結(jié)構(gòu)。依法建立法人制衡機制，以內(nèi)部控制為基礎(chǔ)，以會計信息監(jiān)管為核心，強化內(nèi)部會計監(jiān)督、遏制財務(wù)造假、防范會計風(fēng)險。

總之，有效的會計監(jiān)管涉及諸多問題，包括有關(guān)法律的修訂與完善；各監(jiān)管主體分工與協(xié)調(diào)、職責(zé)界定與獎懲；會計信息的披露與監(jiān)管；內(nèi)部控制制度的規(guī)范與評價、公司治理結(jié)構(gòu)的完善；注冊會計師行業(yè)自律建設(shè)、會計執(zhí)業(yè)人員誠信建設(shè)和道德、素質(zhì)的提升等。建立運行良好的會計監(jiān)管體系，任重而道遠。