國內(nèi)外區(qū)域發(fā)展中政府協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗與借鑒

王學(xué)棟 楊 軍

（中國石油大學(xué)（華東）文學(xué)院 山東 青島 266580）

隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)，區(qū)域聯(lián)動發(fā)展成為社會發(fā)展的趨勢。這種趨勢勢必要求不同行政區(qū)域的各個行政部門協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，以達(dá)到行政高效、助推經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的目的。世界發(fā)達(dá)國家的區(qū)域發(fā)展多以大都市城市群為典范。我國區(qū)域發(fā)展以長三角、珠三角、環(huán)渤海為先導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等為后續(xù)，形成了多層次多格局的“經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”發(fā)展模式。無論是國外的大都市城市群發(fā)展模式，還是我國的“經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”發(fā)展模式，都涉及到政府協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建與完善問題，這些區(qū)域發(fā)展政府協(xié)調(diào)機(jī)制的實踐為我們提供了寶貴的經(jīng)驗。

1 國外區(qū)域發(fā)展中政府協(xié)調(diào)機(jī)制的模式

他山之石，可以攻玉。國外區(qū)域發(fā)展的典范是大都市城市群模式，按照法國地理學(xué)家簡·戈特曼關(guān)于都市圈的劃分，世界已經(jīng)形成了六大都市圈，其中美國的紐約大都市圈、日本的東京大都市圈的行政協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)趨于成熟。歐盟作為當(dāng)前世界上區(qū)域一體化運行最為成功的組織，其行政協(xié)調(diào)機(jī)制也有一定的借鑒意義。

1.1 美國：權(quán)威的大都市區(qū)協(xié)調(diào)模式

如上所述，美國早在上個世紀(jì)50年代就形成了紐約大都市圈。紐約大都市圈是指從華盛頓到波士頓的城市帶，包含華盛頓、紐約、費城、巴爾的摩、波士頓等幾大城市，以及多個中小城市形成的城市群落。[1]美國的大都市區(qū)協(xié)調(diào)模式主就是對美國的城市群落內(nèi)部的協(xié)調(diào)，因此也稱為城市群落協(xié)調(diào)模式。隨著社會分工的細(xì)化，區(qū)域之間合作的趨向日益明顯，公眾對公共服務(wù)的要求越來越高，城市群落也面臨著嚴(yán)峻的政府協(xié)調(diào)問題。美國為解決這一問題，主要采取了如下方法：

第一，局部整合行政區(qū)劃。國家對疆域進(jìn)行行政區(qū)域的劃分，是為了對國家進(jìn)行科學(xué)的管理。但地域的條塊分割也帶來了一系列行政分割問題，如地方保護(hù)主義、不同行政區(qū)域的惡性競爭等。為解決這一問題，美國以“大政府”理論為依托，對大都市圈內(nèi)的行政區(qū)劃進(jìn)行局部調(diào)整，將不同的行政區(qū)劃歸一個行政區(qū)，采用傳統(tǒng)的政府內(nèi)部的官僚制完成行政協(xié)調(diào)的目標(biāo)。具體而言，就是采用“縣市合并的方式”，將中心城市與周圍的郊縣劃為一個行政區(qū)，例如邁阿密市與戴德縣的合并，納什維而市與戴維森縣的整合都是典范。當(dāng)然，由政府倡導(dǎo)的行政區(qū)劃整合計劃能否落到實處，取決于當(dāng)?shù)孛癖姷耐镀苯Y(jié)果。盡管這種行政區(qū)劃整合以區(qū)域的持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，但由于中心城市和郊縣之間存在著一些根本的利益沖突，因此在近幾十年中提出的一百多個整合提案中，僅有六分之一的議案獲得通過。

第二，成立高層次的“一體政府”。眾所周知，美國的地方自治傳統(tǒng)深遠(yuǎn)，但為了解決單一城市難以解決的區(qū)際矛盾，有些城市開始嘗試組建高于城市政府之上的大都市區(qū)“一體政府”。明尼蘇達(dá)州的“雙城大都市區(qū)議會”（MUC）以及“波特蘭大都市政府”都是“一體政府”的典范。[2]“一體政府”的主要職責(zé)包括：進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃，對城市政府進(jìn)行監(jiān)督，提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)。當(dāng)然，“一體政府”并不是嚴(yán)格的行政機(jī)構(gòu)，它的組成通過推舉或選舉產(chǎn)生。與整合行政區(qū)劃相比，這種政府協(xié)調(diào)方式保留了各城市政府的獨立自主性，也更具活力。

第三，組建區(qū)域規(guī)劃協(xié)會。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(RPA，Regional Plan Association)是為了大都市圈內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會整合而成立的的非營利性的區(qū)域規(guī)劃組織。這種組織主要針對涉及大都市圈的長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，制定跨越行政界限的綜合規(guī)劃。[3]以紐約大都市圈的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會為例，自1921年以來，RPA進(jìn)行過三次大范圍的區(qū)域規(guī)劃，借用政府和公眾之力，在大區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，達(dá)到帕累托最優(yōu)。當(dāng)然最初的RPA主要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，后來擴(kuò)展到其他公共事務(wù)領(lǐng)域，最終達(dá)到整個大都市圈的行政、經(jīng)濟(jì)一體化。

第四，引入市場型協(xié)調(diào)機(jī)制。在政府管理和協(xié)調(diào)中引入市場協(xié)調(diào)機(jī)制，是美國政府協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)新。各個城市政府簽訂合約后，權(quán)責(zé)明確，既解決了資金問題，又避免了“搭便車”的現(xiàn)象。市場契約式管理在污水處理、社會安全以及消防等方面得到了充分的運用，有效地滿足了城市邊緣地帶對上述公共服務(wù)的需求。

1.2 日本：自上而下的都市圈協(xié)調(diào)模式

作為亞洲城市化水平最高的國家，日本在上個世紀(jì)50年代就形成了以首都都市圈為核心的三大都市圈，并對都市圈進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃。在進(jìn)行都市圈一體化規(guī)劃進(jìn)程中，日本逐漸完善了自上而下的政府協(xié)調(diào)機(jī)制。這種行政協(xié)調(diào)機(jī)制有如下特點：

第一，通過立法保障都市圈的區(qū)域發(fā)展。眾所周知，府際治理不能完全通過城市之間的自主合作得以實現(xiàn)。盡管日本憲法明確保障地方的自治權(quán)，但為了都市圈一體化的順利進(jìn)行，日本中央政府通過立法參與區(qū)域規(guī)劃，進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。以東京都市圈為例，1953-1986年，日本通過了《首都圈整備法》及其他一系列配套法律法規(guī)，并成立了首都圈整備委員會，對東京都市圈的城市群進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。[4]

第二，通過制定區(qū)域規(guī)劃推動都市圈的區(qū)域協(xié)調(diào)與發(fā)展。中央政府作為都市圈經(jīng)濟(jì)、政治整合的推手直接參與關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、污染治理、交通建設(shè)、信息平臺共建等方面的區(qū)域政策的制定。中央決策主體從宏觀角度制定適用于都市圈內(nèi)的所有城市的政策與規(guī)劃，一方面能減少政策貫徹過程中的阻力，另一方面能夠平衡各行政主體的利益，達(dá)到“中心城市極”與“周圍城市圈”的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.3 歐盟：網(wǎng)狀的跨境協(xié)調(diào)模式

歐盟作為世界上最大的區(qū)域一體化組織，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)一體化首倡者。歐盟各成員國由于疆域上的毗鄰、經(jīng)濟(jì)上的依存、利益上的共享，形成了超越國家邊界的大范圍、高層次的區(qū)域組織。盡管歐盟一體化以經(jīng)濟(jì)為核心，但經(jīng)濟(jì)的一體化需要包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會的制度框架支撐，因此各成員國通過談判和博弈實現(xiàn)了國家權(quán)力的讓渡和共享，在實踐一體化進(jìn)程中積累了大量有關(guān)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的的經(jīng)驗。

第一，構(gòu)建多層次的網(wǎng)狀區(qū)域協(xié)調(diào)體系。歐盟的網(wǎng)狀區(qū)域協(xié)調(diào)體系有縱向和橫向之分。從縱向上講，歐盟形成了金字塔式的區(qū)域協(xié)調(diào)體系。其中超國家主體、國家政府、地方政府都是區(qū)域合作的主體。作為一個跨越國家邊界的組織，歐盟的超國家主體在行政協(xié)調(diào)體系中起到了舉足輕重的作用。歐盟委員會、歐洲議會、歐洲理事會、歐洲法院等超國家機(jī)關(guān)享有主權(quán)國家讓渡的超國家的立法、行政、司法權(quán)。從橫向上講，歐盟的區(qū)域一體化不僅有各級政府的參與，也包含大量私營機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體的合力。比如，法、德農(nóng)場主利益集團(tuán)，意大利的商會、歐洲的各種環(huán)保組織等，都根據(jù)自己的利益訴求，對區(qū)域政策的制定施加不同的影響。

第二，完善跨境合作模式。歐盟的跨境合作模式主要有兩種。一種是跨國合作模式，以“奧爾胡斯區(qū)域合作”為代表；另一種是跨省合作模式，以“柏林—勃蘭登堡首都區(qū)域合作”為代表?！皧W爾胡斯區(qū)域合作”，跨越丹麥、瑞典兩國邊境，這種模式成功之處在于設(shè)計了涵蓋本區(qū)域不同行政主體參與行政決策的制度和機(jī)構(gòu)?！八箍暗募{維亞國家部長理事會”、“奧爾胡斯發(fā)展委員會”以及“奧爾胡斯區(qū)域委員會”對本區(qū)域的協(xié)調(diào)和發(fā)展起了關(guān)鍵作用?！鞍亓帧m登堡首都區(qū)域合作”模式以兩州達(dá)成的永久性合作規(guī)劃與共識為基礎(chǔ)，成立了兩州的聯(lián)合規(guī)劃部，制定兩地合作協(xié)議，進(jìn)而達(dá)到行政協(xié)調(diào)的目的。應(yīng)該說這種治理模式為國家內(nèi)部同級地方政府的合作與協(xié)調(diào)提供了范例。[5]

2 國內(nèi)區(qū)域發(fā)展中政府協(xié)調(diào)機(jī)制的模式

如前所述，目前我國正在構(gòu)建多層次多格局的“經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”發(fā)展模式以促進(jìn)區(qū)域一體化的發(fā)展，這些經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)既包括跨省的區(qū)域合作，如長江三角洲、泛珠江三角洲、京津冀地區(qū)的區(qū)域合作，也包括省內(nèi)城縣之間的合作，如廣東的廣佛地區(qū)、沈陽的沈撫同城、山東的黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等。這些區(qū)域合作都離不開對行政協(xié)調(diào)機(jī)制的探索，在實踐中也形成了一些具體的政府協(xié)調(diào)機(jī)制模式。下面對其中的較成熟的區(qū)域政府協(xié)調(diào)機(jī)制做一下介紹。

2.1 長江三角洲：“3層次+1制度”模式

作為區(qū)域一體化的先行者，長江三角洲是我國城市群最為密集的區(qū)域之一。為了解決行政區(qū)劃帶來的條塊分割和惡性競爭問題，長江三角洲探索出了“3層次+1制度”的政府協(xié)調(diào)模式和治理體系。

所謂的“3層次”是指長三角地區(qū)從省到市再到各市的政府部門的三個層次的聯(lián)席會議。長三角地區(qū)每年召開一次副省(市)長級別的“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會”，商討三省市的區(qū)域規(guī)劃及合作意向，這是最高級的聯(lián)席會議；同時，長三角每年還會舉行一次市長級別的“長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會”，來落實省級聯(lián)席會議做出的決議，這是中級聯(lián)席會議；第三個層面的聯(lián)席會議是各城市具體政府部門之間的協(xié)調(diào)會，各城市的交通、環(huán)保、旅游、金融等部門針對具體領(lǐng)域的合作進(jìn)行協(xié)調(diào)。[6]

所謂“1制度”是指“專項合作制度”。有些區(qū)域性公共問題，如跨市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等依靠單個城市難以解決，通過“專項合作制度”針對具體的問題成立專題組解決這些跨區(qū)域問題。這種解決專項問題的專題組靈活性和實用性都很強(qiáng)，當(dāng)一個跨區(qū)域問題出現(xiàn)時，就成立一個關(guān)聯(lián)專項組解決此問題，當(dāng)問題得到解決后，該專項組就會解散。由于區(qū)域一體化進(jìn)程中不可避免的會出現(xiàn)需要不同城市合作才能解決的區(qū)域性公共問題，因此這種“專項合作制度”得到了廣泛運用。

2.2 廣東：同城化協(xié)調(diào)模式

眾所周知，珠江三角洲地區(qū)也是我國城市群發(fā)展較早的地區(qū)之一。但該地區(qū)由于沒有明顯的核心城市，因此沒有形成像長三角地區(qū)那樣成熟的行政協(xié)調(diào)機(jī)制。但在區(qū)域發(fā)展模式的探索中，廣州市與佛山市在實踐中摸索出了“同城化協(xié)調(diào)模式”，成為目前珠三角地區(qū)最有實效的政府協(xié)調(diào)機(jī)制?！巴腔瘏f(xié)調(diào)模式”是在不改變兩個或兩個以上城市行政區(qū)劃的前提下，城市之間自主合作，在區(qū)域政策制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域旅游發(fā)展、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)合作、教育、醫(yī)療保障、人員流動等各方面實現(xiàn)無縫對接。當(dāng)然幾個城市要進(jìn)行“同城化”模式建設(shè)需要一定的前提，比如幾個城市同屬一個省級政府或市級政府，各個城市之間具有鄰近的區(qū)位聯(lián)系、互補的資源優(yōu)勢、共同的利益紐帶等合作基礎(chǔ)。廣州市和佛山市是廣東省的第一大和第三大城市，相互毗鄰，同根同源，自古一家。二者唇齒相依，具有同樣的文化和風(fēng)俗，這為它們的一體化建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)。廣佛同城化協(xié)調(diào)模式的具體運行機(jī)制如下：

第一，根據(jù)合作框架協(xié)議，制定明確詳細(xì)的發(fā)展規(guī)劃。2009年廣州市和佛山市通過了《廣州市佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》、《廣州市佛山市同城化建設(shè)環(huán)境保護(hù)協(xié)議》、《廣州市佛山市同城化建設(shè)城市規(guī)劃合作協(xié)議》、《廣州市佛山市同城化建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施合作協(xié)議》和《廣州市佛山市同城化建設(shè)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)議》，這五個協(xié)議不但搭建了兩個城市基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、社會公共事務(wù)等方面的合作框架，也對它們的行政協(xié)調(diào)作了規(guī)劃，設(shè)置了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和專責(zé)小組，制定了聯(lián)席會議制度和新聞發(fā)布制度。同時兩個城市根據(jù)上述五個協(xié)議制定了《廣佛同城化發(fā)展規(guī)劃（2009-2020）》，對雙方的合作制定了更詳細(xì)計劃，使得兩個城市的合作有章可循。[7]今年4月，公示的《佛山市城市總體規(guī)劃(2012-2020)草案》在廣佛同城區(qū)域協(xié)調(diào)方面，對各個項目進(jìn)行了落實。應(yīng)該說，相對于其他形式的政府協(xié)調(diào)機(jī)制，廣佛一體化模式更具體、更正規(guī)。目前廣佛兩市公交、地鐵互通，資源同價，通信資費一體、醫(yī)保統(tǒng)籌等目標(biāo)都已經(jīng)實現(xiàn)，同城化效應(yīng)凸顯。

第二，搭建研討會、參觀考察、論壇等形式的合作協(xié)調(diào)平臺。2003年，廣佛共同舉行了“廣佛區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展研討會”，探索研究建設(shè)“廣佛都市圈”；佛山呼應(yīng)廣州“西聯(lián)”戰(zhàn)略，提出“東承”戰(zhàn)略，主動接受廣州輻射帶動。2000年到2005年，廣州市市長多次帶領(lǐng)市政府部門領(lǐng)導(dǎo)、專家、企業(yè)家到佛山市參觀考察，得到了佛山市的歡迎。雙方明確建立穩(wěn)固的溝通聯(lián)系機(jī)制，在很多具體領(lǐng)域達(dá)成合作共識。2005年，第一屆“廣州·佛山區(qū)域合作發(fā)展論壇”召開。雙方對高速公路、軌道建設(shè)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展、區(qū)域資源共享、協(xié)調(diào)機(jī)制共建等議題進(jìn)行了討論，使雙方的合作從理論探索發(fā)展到實質(zhì)合作。論壇參與主體廣泛，涉及領(lǐng)域眾多，為區(qū)域的一體化發(fā)展提出了寶貴意見和建設(shè)性建議。“區(qū)域合作發(fā)展論壇”成為廣佛同城化的重要平臺。[8]2009年3月，廣佛兩市市委書記、市長四人首次在廣州會面，這次會面邁出了兩地政府強(qiáng)力推動廣佛同城化建設(shè)的實質(zhì)一步。

第三，形成多層次的工作機(jī)制。第一層面，成立兩市合作的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)—“四人領(lǐng)導(dǎo)小組”，由雙方市委書記、市長組成的。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)城市功能定位、發(fā)展目標(biāo)制定、發(fā)展布局協(xié)調(diào)、合作年度計劃的確定等工作。第二層面，建立“市長聯(lián)席會議制度”，聯(lián)席會議由雙方市長、副市長、兩市主要政府部門主要負(fù)責(zé)人組成，半年召開一次。聯(lián)席會議主要對區(qū)域一體化過程中所出現(xiàn)重大問題做出處理，同時還負(fù)責(zé)對對口部門的協(xié)調(diào)督查工作。第三層面，成立對口部門負(fù)責(zé)小組，負(fù)責(zé)對實施過程中的具體事務(wù)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。當(dāng)然在這些工作機(jī)制之上還有廣東省政府的宏觀控制和推動。

總之，廣州市和佛山市的同城化模式及行政協(xié)調(diào)模式已經(jīng)取得了一定成效，也被國內(nèi)其他城市效仿，如遼寧省的沈陽、撫順的同城化、河南省的鄭州、許昌經(jīng)濟(jì)聯(lián)動區(qū)的發(fā)展都受到了廣佛同城化的影響。但是由于行政壁壘的存在、法律保障的欠缺以及良好的制度環(huán)境的缺失，同城化的真正實現(xiàn)還需一定的時間。

2.3 天津濱海新區(qū)：行政合并模式

通常來講，調(diào)整行政區(qū)劃是解決區(qū)域發(fā)展中行政協(xié)調(diào)問題的最便捷的方法。具體地說，就是將區(qū)域內(nèi)的城市和地區(qū)化為同一行政區(qū)劃，通過傳統(tǒng)的官僚制解決行政協(xié)調(diào)問題。天津濱海新區(qū)的行政合并，包括對新區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整，也包括對新區(qū)內(nèi)功能區(qū)與行政區(qū)的整合。行政合并后的濱海新區(qū)進(jìn)行了行政管理體制的改革，對行政體系的人、權(quán)、責(zé)進(jìn)行了重新分配。天津濱海新區(qū)在行政合并以前存在三個行政區(qū)、三個功能區(qū)以及若干個管理主體。此區(qū)域整體上存在行政主體多元、缺乏統(tǒng)一的公共財政體系、行政部門權(quán)責(zé)不明、功能區(qū)和行政區(qū)無差別發(fā)展等一系列問題。為了克服上述問題，將新區(qū)發(fā)展提高到戰(zhàn)略高度，2006年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)天津濱海新區(qū)為全國綜合配套改革試驗區(qū)，根據(jù)天津的實際情況，進(jìn)行重大改革。2007年10月，黨的十七大報告再一次提到天津濱海新區(qū)行政管理體制改革的目標(biāo)與重要性。2008年3月，國務(wù)院對新區(qū)的配套改革方案作出重要批復(fù)，明確要求將行政管理體制改革作為工作的重點。2009年國務(wù)院正式批準(zhǔn)天津市調(diào)整行政區(qū)劃的方案，撤銷大港、塘沽、漢沽三個行政區(qū)的行政建制，成立濱海新區(qū)政府。下面闡述一下天津濱海新區(qū)行政協(xié)調(diào)模式的特點。

第一，行政體系重構(gòu)。此次行政改革以精簡、高效為原則，貫徹了中央大部制改革精神。塘沽、漢沽、大港三個行政區(qū)被撤消后，成立了新區(qū)政府，行政編制大幅減少。濱海新區(qū)的行政層級由三級變?yōu)閮杉墸聟^(qū)政府直接對街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理。在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上也貫徹了上述原則，以提高行政效率為出發(fā)點，成立了19個機(jī)構(gòu)，這應(yīng)該是國內(nèi)政府機(jī)構(gòu)精簡的典范。[9]由于濱海新區(qū)屬于國家級開發(fā)區(qū)，管委會仍然與新區(qū)政府并存，但管委會的功能有所改變，限制或壓縮了它對具體事務(wù)的管理功能，加強(qiáng)了它的統(tǒng)籌規(guī)劃功能和組織領(lǐng)導(dǎo)功能。

第二，經(jīng)濟(jì)開發(fā)和社會管理功能分離。天津濱海新區(qū)本次行政改革的亮點就是成立了城區(qū)管委會與功能區(qū)管委會，作為新區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。《天津濱海新區(qū)條例》賦予兩個管委會不同的角色，承擔(dān)不同的功能。城區(qū)管委會主要負(fù)責(zé)為塘沽、漢沽、大港三大城區(qū)提供公共服務(wù)，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會管理。功能區(qū)管委的功能定位于推動新區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要負(fù)責(zé)整合天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津保稅區(qū)以及天津港三大功能區(qū)的優(yōu)勢，聚焦產(chǎn)業(yè)開發(fā)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。濱海新區(qū)開創(chuàng)了新區(qū)政府全方位統(tǒng)籌、功能區(qū)管委抓經(jīng)濟(jì)、城區(qū)管委抓社會管理的協(xié)同模式。[10]

第三，新區(qū)自主權(quán)擴(kuò)大。天津濱海新區(qū)是我國第二個綜合配套改革的試驗區(qū)，為了能夠開創(chuàng)其他地區(qū)可以借鑒的區(qū)域發(fā)展模式，濱海新區(qū)被賦予了很大的自主權(quán)，形成了“新區(qū)事新區(qū)辦”的制度。濱海新區(qū)的自主權(quán)主要體現(xiàn)在：新區(qū)原則上對天津市的權(quán)限范圍之內(nèi)的所有事項有自主決定權(quán)；在行政報批方面，天津市的職能部門無權(quán)要求新區(qū)報送需要國家審批的事項；天津市行政審批部門將部分行政審批事項下放給新區(qū)，同時擴(kuò)大新區(qū)行政審批權(quán)限。新區(qū)的“無縫隙”的行政審批體系完善后，新區(qū)政府、管委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間的有效互動就會實現(xiàn)。

總體上講，濱海新區(qū)的行政合并區(qū)域發(fā)展模式為其他區(qū)域一體化發(fā)展和政府協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)提供了一個的范例。當(dāng)然，由于功能區(qū)和城區(qū)的地域界限不明等歷史遺留問題的存在，這種行政合并模式能否達(dá)到預(yù)期效果還需經(jīng)過歷史的考驗。

3 國內(nèi)外區(qū)域發(fā)展中政府協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗借鑒

通過上面的分析，我們發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外區(qū)域一體化中行政協(xié)調(diào)的模式既存在一定的差異，也存在許多共性。我們應(yīng)對這些模式做出比較和總結(jié)，發(fā)現(xiàn)它們的長處和缺陷，為我國的區(qū)域發(fā)展及行政協(xié)調(diào)提供一定的借鑒。

第一，注重區(qū)域整體規(guī)劃的制定。無論從哪個角度分析，區(qū)域的一體化發(fā)展都需建立在對區(qū)域整體發(fā)展科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上。在上面的論述中，我們看到不論是國內(nèi)的還是國外的區(qū)域發(fā)展都十分重視整體的規(guī)劃。整體規(guī)劃一般會對區(qū)域發(fā)展的總目標(biāo)、雙方或多方合作的原則、合作意向、重大區(qū)域問題的處理做出規(guī)劃。因此，整體規(guī)劃是政府協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)，也是它們的合作意向轉(zhuǎn)化為合作實踐的關(guān)鍵。由于法律文化和地方自治傳統(tǒng)的不同，國外的地方政府一般擁有法定自主權(quán)，合作雙方或者多方可以通過平等對話來制定區(qū)域整體規(guī)劃；而我國地方自治權(quán)有限，區(qū)域整體規(guī)劃一般是中央或上級政府根據(jù)國家或地區(qū)的整體布局制定的，這使得區(qū)域規(guī)劃可能脫離當(dāng)?shù)氐木唧w實際。因此，我國在制定區(qū)域整體規(guī)劃時，應(yīng)賦予合作方政府一定的自主權(quán)。

第二，吸納多元主體的參與。區(qū)域合作發(fā)展一方面需要參與方政府的積極引導(dǎo)和參與，更需要吸納非政府或非官方組織、企業(yè)家聯(lián)盟、各個領(lǐng)域的專家的加入。日本中心指導(dǎo)模式中的關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會和我國的廣佛同城化模式中的“廣州·佛山區(qū)域合作發(fā)展論壇”都鼓勵多元主體的參與。和政府制定政策的官方角度不同，眾多領(lǐng)域的多元主體考慮問題從民間角度出發(fā)，他們更了解社會不同領(lǐng)域、不同層次對社會的需求。通過多元主體的集思廣益，社會各方的利益在政府協(xié)調(diào)機(jī)制中得到兼顧和平衡，使得區(qū)域發(fā)展的政策將趨于科學(xué)，區(qū)域政府協(xié)調(diào)機(jī)制將趨于完善。鼓勵多元主體參與和實現(xiàn)社會治理多元化也符合當(dāng)前行政管理發(fā)展的趨勢。

第三，明確界定區(qū)域內(nèi)各政府的職能。由于歐美國家市場經(jīng)濟(jì)相對比較發(fā)達(dá)，政府對市場很少干預(yù)，即使干預(yù)也多使用經(jīng)濟(jì)或法律手段，而不使用投資手段，因此區(qū)域內(nèi)政府間的協(xié)調(diào)多集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融、法律等領(lǐng)域，政府協(xié)調(diào)機(jī)制能完成政策、規(guī)則的對接就可以了，政府的職能比較容易界定。我國的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步不久，市場與政府的職能互有交叉，加之政府經(jīng)常通過投資手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)，因此，國內(nèi)的政府協(xié)調(diào)機(jī)制在實現(xiàn)政策、規(guī)則的對接的同時，還要協(xié)調(diào)政府的投資，否則政府協(xié)調(diào)機(jī)制效果甚微。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相信這一現(xiàn)狀會有所改善。但單純依靠市場的自發(fā)發(fā)展，這一過程將會變得極其緩慢。因此政府應(yīng)明確服務(wù)市場的職能，破除市場分割的阻礙，創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

第四，完善區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制。完善區(qū)域一體化發(fā)展，離不開法律的支撐；同樣區(qū)域政府協(xié)調(diào)體制的構(gòu)建也離不開法律的保障；關(guān)于促進(jìn)區(qū)域一體化的各種合作框架、協(xié)議、政府的職能和權(quán)利最終需要以法律的形式進(jìn)行固定。區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建包含兩個含義：一是制定適用于本區(qū)域的區(qū)域法，因為僅靠領(lǐng)導(dǎo)對話、磋商并不能真正解決區(qū)域內(nèi)不同利益群體的沖突，行政協(xié)調(diào)需要區(qū)域法支撐。日本的《首都圈整備法》、我國天津濱海新區(qū)的《天津濱海新區(qū)條例》都對政府協(xié)調(diào)工作的開展起了保障作用。二是設(shè)立專門的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對區(qū)域內(nèi)地方性法規(guī)的制定進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保區(qū)域立法內(nèi)容的不沖突以及立法資源的共享。在這個問題上，我國的理論研究和實踐都應(yīng)有重大突破，以順應(yīng)政府協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)展的趨勢。

除此之外，國內(nèi)外政府協(xié)調(diào)機(jī)制還有許多其他可借鑒的經(jīng)驗，如完善行政契約機(jī)制、構(gòu)建多層次的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。但嚴(yán)格來講，在政府協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建和完善進(jìn)程中并沒有適用于全國各地各區(qū)域的萬能準(zhǔn)則，區(qū)域不同，時期不同，需要解決的問題不同，區(qū)域一體化的模式和行政協(xié)調(diào)機(jī)制也不會相同。我們應(yīng)在借鑒域內(nèi)外經(jīng)驗的同時，立足本國本區(qū)域的現(xiàn)實，選擇最適合的政府協(xié)調(diào)模式，和衷共濟(jì)，協(xié)同發(fā)展。

[1]龔果.國內(nèi)外典型城市群發(fā)展中的政府協(xié)調(diào)機(jī)制評述[J].湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2009(03) ：18.

[2][3]黃勇.美國大都市區(qū)發(fā)展和管理 [J].浙江社會科學(xué)，2001(03) ：35.

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[9]國務(wù)院關(guān)于天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案的批復(fù)[EB/OL].[2011-12-25].http://www.tj.gov.cn/zwgk/wjgz/szfwj/200804/t20080415_52650.htm.

[10]濱海新區(qū)政府機(jī)構(gòu)組建月底基本完成[N].渤海早報，2010（1）：20.