英國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼政策的分析與啟示

陳婭娜

（中國(guó)鐵道科學(xué)研究院 運(yùn)輸及經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100081）

我國(guó)鐵路實(shí)施政企分開改革之后，中國(guó)鐵路總公司成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，除了仍然履行客貨運(yùn)輸服務(wù)經(jīng)營(yíng)管理職能、負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮之外，同時(shí)還承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的公益性運(yùn)輸。為此，通過(guò)分析英國(guó)政府對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)貼情況及對(duì)我國(guó)的啟示，提出我國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制的建議。

1 英國(guó)鐵路改革中的公益性問(wèn)題

第二次世界大戰(zhàn)前，英國(guó)鐵路在自由競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展為多頭壟斷，最后以全行業(yè)虧損而終結(jié)。第二次世界大戰(zhàn)后，英國(guó)工黨政府建立了國(guó)有化鐵路管理體系，國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)同樣沉重。到 1993年，鐵路運(yùn)輸業(yè)占客貨運(yùn)輸量總量的比例僅為 10% 左右。國(guó)家鐵路重外部效益，輕內(nèi)部管理，工資缺乏彈性，成本居高不下，虧損增加，鐵路成為財(cái)政的沉重包袱。為了進(jìn)一步解決鐵路虧損問(wèn)題，1993—1997年，英國(guó)國(guó)鐵(Britain Railway) 私有化，實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分離改革，鐵路相關(guān)業(yè)務(wù)分拆為 120多家公司，包括路網(wǎng)公司(Railtrack，1996年上市)、25 家客運(yùn)公司、6 家貨運(yùn)公司、3 家機(jī)車車輛租賃公司等。

實(shí)施鐵路私有化改革后，公益性問(wèn)題突出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平飽受質(zhì)疑，鐵路運(yùn)營(yíng)虧損依舊嚴(yán)重。一是各公司只看重短期利益和股東權(quán)益，基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴(yán)重不足；二是路網(wǎng)公司為節(jié)約成本，路網(wǎng)建設(shè)和鐵路服務(wù)水平低下，罷工、停運(yùn)、大面積晚點(diǎn)情況頻繁發(fā)生，甚至事故頻發(fā)。1997—2002年短短 5年中，接連發(fā)生 13 起嚴(yán)重事故，其中造成重大傷亡的事故有 7 起，共導(dǎo)致 59 人死亡，數(shù)百人受傷。由于分拆過(guò)細(xì)、競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度、管理不善，以及對(duì)路網(wǎng)公司 Railtrack 的支持不足等原因，Railtrack 于 2001年10月宣告破產(chǎn)，英國(guó)政府不得不重新接管。2002年3月，英國(guó)政府對(duì) Railtrack 進(jìn)行再重組，成立新的路網(wǎng)公司 Network Rail。

考慮到鐵路運(yùn)輸所帶來(lái)的巨大社會(huì)效益，英國(guó)政府通過(guò)對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸進(jìn)行公開補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)等多種途徑有效解決鐵路公益性運(yùn)輸問(wèn)題。例如，通過(guò)公開招標(biāo)引入了特許權(quán)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，英國(guó)政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，規(guī)定對(duì)特許運(yùn)營(yíng)商的要求，制定一系列的服務(wù)規(guī)范、票價(jià)政策，以及明確其他需要加強(qiáng)的地方，同時(shí)規(guī)定鐵路公司通過(guò)繳納特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)與政府分享利潤(rùn)。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議由英國(guó)政府監(jiān)督和執(zhí)行。英國(guó)鐵路管制關(guān)系如圖1[1]所示。

圖1 英國(guó)鐵路管制關(guān)系圖

2 英國(guó)政府對(duì)鐵路的補(bǔ)貼

2.1 補(bǔ)貼構(gòu)成及原則

鐵路網(wǎng)本身具有公益性和自然壟斷性，如果讓私人企業(yè)擁有和管理，贏利目標(biāo)和純公益目標(biāo)難以調(diào)和。為了加強(qiáng)鐵路路網(wǎng)建設(shè)、提高鐵路服務(wù)水平，英國(guó)政府對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸進(jìn)行補(bǔ)貼。1974年出臺(tái)的《 鐵路法案 》規(guī)定，鐵路客運(yùn)服務(wù)作為“公共服務(wù)義務(wù)”，即使虧損也應(yīng)該維持，由政府給予補(bǔ)貼[2]。特別是在 2000年哈特菲爾德鐵路重大事故[3]之后，英國(guó)政府提高了補(bǔ)貼金額用于路網(wǎng)的維修和更新。

2.1.1 補(bǔ)貼構(gòu)成

英國(guó)政府對(duì)鐵路的補(bǔ)貼分為 2個(gè)部分，一是對(duì)鐵路路網(wǎng)的補(bǔ)貼，二是對(duì)特許鐵路運(yùn)營(yíng)公司的補(bǔ)貼。對(duì)路網(wǎng)的補(bǔ)貼是由政府支付給路網(wǎng)公司Network Rail，用以補(bǔ)貼固定的線路使用費(fèi)。由于路網(wǎng)公司的特殊作用與地位，線路投資與建設(shè)、線路質(zhì)量的提升、線路安全性的保障等受政府直接管制，并通過(guò)立法強(qiáng)制路網(wǎng)公司投入資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施( 包括車站) 進(jìn)行更新改造。鐵路管制辦公室(Office of the Rail Regulator，ORR) 負(fù)責(zé)發(fā)放路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)許可證，評(píng)估批準(zhǔn)并監(jiān)管線路使用費(fèi)，確保路網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)符合公共利益需要。對(duì)于鐵路公司，為避免私有化盲目追求利益，英國(guó)政府會(huì)給鐵路公司補(bǔ)貼，要求其承擔(dān)社會(huì)公益責(zé)任。明顯無(wú)法獲利、但具有公益性的項(xiàng)目，政府都會(huì)進(jìn)行補(bǔ)貼。從實(shí)際運(yùn)作情況看，雖然企業(yè)和政府在承包合同簽訂之初約定了每年的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，但是一些得到承包權(quán)的企業(yè)卻無(wú)法有效兌現(xiàn)承諾。

2.1.2 補(bǔ)貼原則

英國(guó)政府對(duì)鐵路補(bǔ)貼的原則是在補(bǔ)貼總額一定的情況下，優(yōu)先滿足對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的補(bǔ)貼。2001—2011年，英國(guó)政府對(duì)路網(wǎng)公司的補(bǔ)貼額度一直呈上升趨勢(shì)，從2001年的 11.4 億英鎊增加至2011年的 38.1 億英鎊。2001—2011年英國(guó)政府對(duì)鐵路路網(wǎng)和鐵路客運(yùn)公司的補(bǔ)貼如圖2[4]所示。2012年，政府對(duì)鐵路路網(wǎng)公司的補(bǔ)貼總額仍達(dá)到37.8 億英鎊[5]，另外還發(fā)放每年20 億英鎊的政府債券，以維持運(yùn)行、維護(hù)和升級(jí)鐵路網(wǎng)的成本。預(yù)計(jì)至 2034年，英國(guó)鐵路網(wǎng)公司的債務(wù)將增加至 620 億英鎊。為了解決未來(lái) 20年英國(guó)鐵路的行業(yè)資金問(wèn)題，ORR 于 2013年7月向英國(guó)政府建言，建議出售鐵路網(wǎng)中依靠長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生利潤(rùn)的部分，最有可能出讓路網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的是位于東英吉利( East Anglia) 和肯特(Kent) 的鐵路網(wǎng)。這種舉措體現(xiàn)了英國(guó)政府在補(bǔ)貼總額有限的情況下，更加重視鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施安全。當(dāng)然，政府通過(guò)對(duì)路網(wǎng)補(bǔ)貼也給客運(yùn)公司間接帶來(lái)線路使用費(fèi)的減少，即如果沒(méi)有政府對(duì)路網(wǎng)的補(bǔ)貼，客運(yùn)公司支付的線路使用費(fèi)比現(xiàn)在要高得多。因此，就整個(gè)鐵路行業(yè)而言，政府給予了大量的補(bǔ)貼支持。

特許鐵路客運(yùn)公司的補(bǔ)貼金額隨著客運(yùn)公司經(jīng)營(yíng)狀況的變化而調(diào)整，公司虧損嚴(yán)重，補(bǔ)貼金額就高；公司實(shí)現(xiàn)贏利，補(bǔ)貼金額就縮減。從圖2 可以看出，英國(guó)政府對(duì)客運(yùn)公司的補(bǔ)貼在 2001—2008年間增速明顯，2008年以后，英國(guó)政府對(duì)客運(yùn)公司的直接補(bǔ)貼一直呈下降趨勢(shì)，2011年補(bǔ)貼額度為 0.2 億英鎊。2001—2011年英國(guó)鐵路客運(yùn)公司收入、成本與補(bǔ)貼變化趨勢(shì)如圖3[4]所示。從圖3 可以看出，2010年以前，英國(guó)鐵路客運(yùn)公司的總收入一直低于總成本，2008年總成本高出總收入 18.4億英鎊，這也是政府要對(duì)特許經(jīng)營(yíng)鐵路公司進(jìn)行補(bǔ)貼的原因之一；2008年以后，成本收入差額逐漸縮小，2010年起實(shí)現(xiàn)盈利，政府對(duì)其補(bǔ)貼金額也隨之縮減。

圖2 2001—2011年英國(guó)政府對(duì)鐵路路網(wǎng)和鐵路客運(yùn)公司的補(bǔ)貼(按2010年價(jià)格）

2.2 補(bǔ)貼政策對(duì)英國(guó)鐵路的影響

2002—2012年英國(guó)鐵路客運(yùn)量變化趨勢(shì)如圖4[5]所示。從圖4 可以看出，2002年以來(lái)，英國(guó)鐵路客運(yùn)量逐年上升，從2002年的 9.76 億人次增長(zhǎng)到 2012年的 15.02 億人次，增幅 53.9%。鐵路客運(yùn)量上升的主要原因之一就是英國(guó)政府對(duì)鐵路路網(wǎng)公司和客運(yùn)公司實(shí)行補(bǔ)貼后，路網(wǎng)公司加大了對(duì)路網(wǎng)的投資與建設(shè)，提升了線路質(zhì)量，提高了線路的安全性；同時(shí)，客運(yùn)公司也加大了對(duì)旅客服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注，公眾對(duì)鐵路的信心逐步提高，其表現(xiàn)就是客運(yùn)量的逐步提高。

3 我國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸?shù)膯⑹?/h2>

3.1 建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制

公益性運(yùn)輸涉及面廣，運(yùn)量大，折扣率高。根據(jù)我國(guó)鐵路運(yùn)輸?shù)膶?shí)際情況，目前至少有 9 項(xiàng)公益性特征非常明顯的鐵路運(yùn)輸可以界定為公益性運(yùn)輸：搶險(xiǎn)、救災(zāi)物資運(yùn)輸，支農(nóng)物資運(yùn)輸，軍運(yùn)物資運(yùn)輸，學(xué)生、傷殘軍人運(yùn)輸，軍運(yùn)客運(yùn)，市郊旅客運(yùn)輸，鐵路支線運(yùn)輸，公益性鐵路建設(shè)并交付運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，特定物資運(yùn)輸。

圖3 2001—2011年英國(guó)鐵路客運(yùn)公司收入、成本與補(bǔ)貼變化趨勢(shì)

圖4 2002—2012年英國(guó)鐵路客運(yùn)量變化趨勢(shì)

我國(guó)對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸問(wèn)題的處理方式與英國(guó)差異很大。通常，國(guó)家財(cái)政不對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸進(jìn)行補(bǔ)貼，鐵路部門承擔(dān)了公益性運(yùn)輸所帶來(lái)的損失，通過(guò)內(nèi)部統(tǒng)一清算的方式進(jìn)行了交叉補(bǔ)貼[6]。隨著鐵路建設(shè)的推進(jìn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)的不斷變化，鐵路部門越來(lái)越難以負(fù)擔(dān)這種“暗補(bǔ)”。鐵路政企分開后，中國(guó)鐵路總公司作為一個(gè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，在關(guān)注社會(huì)效益的同時(shí)，更加關(guān)注經(jīng)營(yíng)效益。目前鐵路公益性運(yùn)輸問(wèn)題的處理方式既不利于鐵路改革的深入推進(jìn)，長(zhǎng)期來(lái)看也無(wú)法減輕國(guó)家的總體財(cái)政負(fù)擔(dān)，公益性運(yùn)輸已經(jīng)成為鐵路改革與發(fā)展中必須面對(duì)并妥善解決的一大難題。因此，有必要借鑒英國(guó)解決公益性運(yùn)輸問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，盡早建立我國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制。盡管我國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸項(xiàng)目由于體制上的差別與英國(guó)不盡相同，但所面對(duì)的公益性運(yùn)輸問(wèn)題是一致的。

（1）符合中國(guó)國(guó)情，政策上可行?！?國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù) 》( 國(guó)函( 2013)47 號(hào)) 明確提出，要建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制。對(duì)于鐵路承擔(dān)的學(xué)生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資等公益性運(yùn)輸任務(wù)，以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路的經(jīng)營(yíng)虧損，研究建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制，采取財(cái)政補(bǔ)貼等方式，對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸虧損給予適當(dāng)補(bǔ)償。

（2）國(guó)家和地方政府具備相應(yīng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力。政府的購(gòu)買資金主要來(lái)源于企業(yè)的稅收，二者互為條件，良性循環(huán)[7]。政府補(bǔ)貼企業(yè)公益性運(yùn)輸，使鐵路企業(yè)的運(yùn)輸收入大于運(yùn)輸成本，是符合我國(guó)國(guó)情的補(bǔ)貼方式。

3.2 我國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制的建議

（1）清晰界定政府與中國(guó)鐵路總公司的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。中央政府擔(dān)當(dāng)公益性運(yùn)輸責(zé)任主體，鐵路企業(yè)公益性運(yùn)輸損失由政府補(bǔ)償，逐步建立合理的補(bǔ)償制度，采用財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買公共服務(wù)、減免稅收、發(fā)放政府債券等方式給予補(bǔ)償[8]。由第三方審計(jì)部門獨(dú)立核算，確保補(bǔ)貼金額落到實(shí)處，保證補(bǔ)貼的公正與透明。

（2）明確公益性運(yùn)輸和經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸方式，對(duì)公益性運(yùn)輸進(jìn)行認(rèn)定，并結(jié)合鐵路體制改革實(shí)行政府公開補(bǔ)貼，確定補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼量。如對(duì)傷殘軍人和學(xué)生的運(yùn)輸，鐵路實(shí)行半價(jià)優(yōu)惠政策，統(tǒng)計(jì)出這 2 類運(yùn)輸?shù)膶?shí)際收入，可以得到因此而減少的收入。市郊旅客運(yùn)輸客票的價(jià)格水平比較低，難以彌補(bǔ)鐵路成本，通過(guò)客票的差價(jià)及全年的運(yùn)量可以計(jì)算得出鐵路承受的損失。南疆鐵路、青藏鐵路等公益性鐵路交付運(yùn)營(yíng)后形成的虧損應(yīng)認(rèn)定為是由于承擔(dān)公益性運(yùn)輸而造成的政策性虧損。對(duì)支農(nóng)物資運(yùn)輸，可以根據(jù)化肥、農(nóng)藥、磷礦石等品類的貨物周轉(zhuǎn)量及應(yīng)調(diào)未調(diào)的運(yùn)價(jià)，計(jì)算得出鐵路運(yùn)輸企業(yè)為此減少的收入。

4 結(jié)束語(yǔ)

英國(guó)鐵路對(duì)鐵路路網(wǎng)和特許客運(yùn)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行公開補(bǔ)貼，提高了鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)力度和客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量，鐵路客運(yùn)量逐年上升。我國(guó)鐵路改革后，由鐵路承擔(dān)公益性運(yùn)輸帶來(lái)的損失和“交叉補(bǔ)貼”的做法已經(jīng)不符合鐵路市場(chǎng)化改革的要求。因此，需要清晰界定政府與中國(guó)鐵路總公司的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，同時(shí)進(jìn)一步明確公益性運(yùn)輸和經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸方式，為我國(guó)鐵路建立公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制提供保障。

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