海洋石油開(kāi)發(fā)法律體系完善芻議

竇培舉

摘 要：中國(guó)對(duì)石油需求的急劇增加促進(jìn)了海洋石油開(kāi)發(fā)的快速發(fā)展，但近年出現(xiàn)了一些石油泄漏污染海洋的事故，造成了重大損失，同時(shí)暴露出法律上的不足與缺陷。因此，海洋石油開(kāi)發(fā)法律體系的研究、完善工作具有很大的必要性和緊迫性。海洋石油開(kāi)發(fā)法律體系完善的建議如下：加快相關(guān)機(jī)制、制度建設(shè)，加快新法制定；積極加入相關(guān)的海洋油污損害賠償?shù)膰?guó)際公約和組織。

關(guān)鍵詞：海洋石油開(kāi)發(fā)；法律體系；完善；建議

中圖分類號(hào)：D920 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）29-0159-02

石油作為當(dāng)今世界最重要的能源之一，曾被稱為“工業(yè)的血液”，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人類物質(zhì)生活需求的提高，石油能源滲透到的領(lǐng)域越來(lái)越廣，已成為“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的血液”。海洋蘊(yùn)藏著豐富的石油資源，在石油需求量急劇增加，而陸上石油生產(chǎn)增長(zhǎng)緩慢的情況下，許多國(guó)家都加快了開(kāi)發(fā)海洋油氣資源的步伐。

海洋石油勘探開(kāi)發(fā)已有一百多年的歷史，雖逐漸積累了一定的經(jīng)驗(yàn)并形成了一系列的法律法規(guī)，但近年出現(xiàn)的一些重大事故，造成了嚴(yán)重的海洋污染、巨大的經(jīng)濟(jì)損失以及復(fù)雜的訴訟糾紛等問(wèn)題，反映出在海洋石油開(kāi)發(fā)的法律體系上，存在許多不足與缺陷。而完善的法律體系，是進(jìn)行合理適度有序開(kāi)發(fā)海洋油氣資源的法制基礎(chǔ)，是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的前提條件，是維護(hù)行業(yè)健康發(fā)展的重要保障，是吸引更多外國(guó)石油公司進(jìn)行投資和參與建設(shè)的重要條件，還可以為與鄰國(guó)之間的領(lǐng)土領(lǐng)海之爭(zhēng)提供法律依據(jù)[1]。因此，加強(qiáng)海洋石油開(kāi)發(fā)的法律體系的研究、完善工作，是非常有必要的，也是十分緊迫的。

一、海洋石油開(kāi)發(fā)法律體系的結(jié)構(gòu)及內(nèi)容

法律體系，通常是指一個(gè)國(guó)家全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。法律體系是一國(guó)國(guó)內(nèi)法構(gòu)成的體系，包括被本國(guó)承認(rèn)的國(guó)際法。國(guó)際法在淵源上表現(xiàn)為兩國(guó)之間的條約（或多邊公約）和習(xí)慣（或稱慣例）。廣義的國(guó)際條約，包括條約、專約、公約、協(xié)定、議定書、換文以及憲章、規(guī)約等。

因此，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行立法體制來(lái)看，法律體系可以認(rèn)為由以下層次構(gòu)成：相關(guān)國(guó)際法；憲法；相關(guān)法律；相關(guān)行政法規(guī)；相關(guān)部門規(guī)章；相關(guān)地方性法規(guī)；相關(guān)地方規(guī)章；其他規(guī)范性文件。

關(guān)于國(guó)際法的法律地位有不同觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為相關(guān)國(guó)際法的法律地位不一定高于國(guó)內(nèi)法。國(guó)家在制定國(guó)內(nèi)法時(shí)，不能忽視其應(yīng)盡的國(guó)際義務(wù)，在參與制定國(guó)際法時(shí)，又不能無(wú)視本國(guó)的主權(quán)。兩者之間的關(guān)系應(yīng)該是互相補(bǔ)充和互相制約。在內(nèi)容上，海洋石油開(kāi)發(fā)的法律體系涉及到海洋權(quán)益、海洋資源、環(huán)境保護(hù)、海運(yùn)及海事、安全生產(chǎn)、職業(yè)健康、節(jié)約能源等多個(gè)方面。

第一，海洋權(quán)益方面如：1996年5月，中國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（屬于綜合類文件）；2001年10月《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》確立了海域使用管理法律制度所應(yīng)遵循的原則，等等。

第二，海洋資源方面如：我國(guó)的《礦產(chǎn)資源法》（1996）；《中外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》（1982年1月發(fā)布，2001年9月修訂），等等。

第三，環(huán)境保護(hù)方面如：1998年3月，我國(guó)加入《1990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》、1999年1月，我國(guó)加入《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》等。我國(guó)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982）、《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（1983）；《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（2006）、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》（1983）、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》（1985）：《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1995）《海洋石油平臺(tái)棄置管理暫行辦法》（2002），等等。

第四，海運(yùn)及海事方面如：《國(guó)際海上人命安全公約》、我國(guó)的《海上交通安全法》（1983）、《港口法》（2003）、《航道管理?xiàng)l例》（1987）；《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》（1990）；《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》（1993），等等。

第五，安全生產(chǎn)方面如：我國(guó)的《安全生產(chǎn)法》（2002）、《消防法》（2008）、《海上固定平臺(tái)安全規(guī)則》（2000）、《海洋石油安全生產(chǎn)規(guī)定》（2006），《海洋石油安全管理細(xì)則》（2009）、《浮式生產(chǎn)儲(chǔ)油裝置安全規(guī)則》（2010），等等。

第六，職業(yè)健康方面如：1994年10月，我國(guó)加入《作業(yè)場(chǎng)所安全使用化學(xué)品公約》、我國(guó)的《傳染病防治法》（2004）、《食品衛(wèi)生法》（2009）、《職業(yè)病防治法》（2011）、《深海石油作業(yè)職業(yè)衛(wèi)生管理辦法》（2005），等等。

第七，節(jié)約能源方面如：《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（1992）、我國(guó)的《節(jié)約能源法》（2007）、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2012）、《計(jì)量法》（1985）、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008）、《水法》（2002）、《電力法》（1995），等等。

另外，在現(xiàn)有海洋法律法規(guī)基礎(chǔ)上，我國(guó)將進(jìn)一步完善海洋法律體系，已列入“十二五”議程的有：將制定《海洋基本法》；繼續(xù)推動(dòng)《海洋環(huán)境保護(hù)法》及其配套法規(guī)的修訂；促進(jìn)《南極活動(dòng)管理?xiàng)l例》、《渤海區(qū)域管理法》、《大洋礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理法》、《領(lǐng)?；c(diǎn)保護(hù)條例》的立法進(jìn)程[2]。

二、海洋石油開(kāi)發(fā)法律體系存在的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)海洋石油工業(yè)的發(fā)展主要依靠政策支持，法律調(diào)整力度小，海洋石油產(chǎn)業(yè)立法的框架體系極不完善?，F(xiàn)行海洋石油法律多為單項(xiàng)法規(guī)和規(guī)章，不僅效力低，而且因缺乏體系上的合理規(guī)劃與相互配套致使立法體系出現(xiàn)混亂，專業(yè)執(zhí)法體系不順，力度不夠，使已有的立法不能有效實(shí)施，已無(wú)法與海洋石油工業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)。

目前，我國(guó)海洋環(huán)境損害賠償方面的法律存在諸多缺陷：相關(guān)法律規(guī)定太籠統(tǒng)，缺乏相應(yīng)實(shí)施細(xì)則、賠償標(biāo)準(zhǔn)缺位、信息披露義務(wù)缺失、海洋油氣開(kāi)發(fā)污染損害刑事立法不足等[3]。對(duì)于中外合作開(kāi)采海洋石油，我國(guó)目前僅有《中外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》、《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》及其實(shí)施辦法、《海洋石油安全生產(chǎn)規(guī)定》等等，在中外合作開(kāi)采海洋石油合同的主體、客體、內(nèi)容、相關(guān)法律責(zé)任和爭(zhēng)議解決上的規(guī)定上都過(guò)于簡(jiǎn)單，有的甚至無(wú)法確定，與我國(guó)有些法律和相關(guān)國(guó)際條約的規(guī)定也有不少?zèng)_突和矛盾之處，存在合同法律關(guān)系的模糊、合同主體的不確定、合同內(nèi)容的不規(guī)范和不完整、合同客體的不確定，使糾紛產(chǎn)生以后爭(zhēng)議的解決帶來(lái)了巨大的不確定性，使侵權(quán)責(zé)任主體的無(wú)法確定，使后續(xù)的民事賠償、行政處罰和刑事處罰程序無(wú)法正常開(kāi)展。

三、完善海洋石油開(kāi)發(fā)法律體系的建議

（一）加快相關(guān)機(jī)制、制度建設(shè)，加快新法制定

加快海洋環(huán)境污染賠償和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，完善海洋環(huán)境保護(hù)刑事立法[3]，建立政府、公司和第三方主體在應(yīng)對(duì)海洋污染事件過(guò)程中的良性互動(dòng)的法律保障制度，完善我國(guó)海洋生態(tài)損害賠償?shù)姆删葷?jì)機(jī)制，完善人身財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)木葷?jì)機(jī)制，完善海洋石油勘探油污損害評(píng)估機(jī)制，建立國(guó)際海洋石油勘探油污污染損害賠償基金[4]等等。建議制定《海洋法》、《海島開(kāi)發(fā)管理法》、《海洋資源開(kāi)發(fā)管理法》、《海洋資源綜合利用法》、《海岸帶管理法》[5]、《海洋油污染賠償法》[6]、《海洋生物資源保護(hù)法》、《海洋生態(tài)保護(hù)法》、《海洋污染整治法》[6]等等。

（二）積極加入海洋油污損害賠償?shù)膰?guó)際公約和組織

海洋惡劣復(fù)雜的勘探環(huán)境和儲(chǔ)藏特性，使得海洋石油勘探開(kāi)發(fā)具有“高技術(shù)、高風(fēng)險(xiǎn)、高投入”的特性，一家石油公司往往不能同時(shí)具備這些要求，跨國(guó)間的合作是海洋石油勘探的首要選擇，而石油油污對(duì)海洋環(huán)境的危害又屬于世界級(jí)難題，因此，相關(guān)國(guó)家可以制定國(guó)際性公約，公約締約各國(guó)可根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行資金、技術(shù)、設(shè)備、人員等方面的責(zé)任分配[4]。

我國(guó)海域相鄰眾多國(guó)家，無(wú)論是在勘探開(kāi)發(fā)方面，還是在事故救助、污染治理方面，都需要相互配合與合作。因此，在主權(quán)問(wèn)題得到解決的前提下，我國(guó)應(yīng)積極制定或者加入?yún)^(qū)域性的公約或條約，為海洋石油開(kāi)發(fā)提供法律支持。

四、結(jié)論

判斷法律體系的形成，一般主要有三個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：一是在各個(gè)方面，基本的、主要的法律已經(jīng)制定出來(lái)。二是由這個(gè)法律體系內(nèi)所有法律規(guī)范形成的法律制度，與實(shí)際相適應(yīng)，能夠滿足發(fā)展的需要。三是法律體系內(nèi)部的所有法律規(guī)范之間和諧、統(tǒng)一，能夠形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一整體。

對(duì)于我國(guó)，近些年來(lái)海洋石油取得快速發(fā)展，但歷史尚短、經(jīng)驗(yàn)欠缺，而海洋石油開(kāi)發(fā)的法律體系，無(wú)論是在法律數(shù)量上，還是在體系架構(gòu)上，都難說(shuō)足夠和完善，甚至存在明顯的缺陷。如果僅僅就法律而言，按現(xiàn)代法治國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)法律的數(shù)量不僅不算很多，還明顯偏少。完善我國(guó)法律體系，還有一個(gè)怎樣實(shí)現(xiàn)立法由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。這一點(diǎn)尤其符合海洋石油開(kāi)發(fā)法律體系。因此，希望有關(guān)各方共同努力，清晰梳理體系架構(gòu)，通過(guò)修改、廢舊、利新等方式加強(qiáng)立法，盡快建立起符合我國(guó)國(guó)情和時(shí)代發(fā)展要求的海洋石油開(kāi)發(fā)法律體系。

參考文獻(xiàn)：

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[5]蔣平.完善我國(guó)海洋法體系的探討[J].海洋信息，2006，（1）.

[6]宋文杰.海洋資源可持續(xù)利用的法制化探討[J].齊魯漁業(yè)，2008，（5）.

（責(zé)任編輯：宋 佳）